【正文】 踐。 國(guó)務(wù)院和地方人民政府根據(jù)需要，可以授權(quán)其他部門(mén)、機(jī)構(gòu)代表本級(jí)人民政府對(duì)國(guó)家出資企業(yè)履行出資人職責(zé)。對(duì)長(zhǎng)期虧損、資不抵債、不能清償?shù)狡趥鶆?wù)的企業(yè)和資源枯竭的礦山依法實(shí)施破產(chǎn)。 。 （四）主要政策措施 ，增強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)控制力，發(fā)揮主導(dǎo)作用。對(duì)于重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，在黨的十五屆四中全會(huì) 《 中共中央關(guān)于國(guó)有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定 》 和國(guó)務(wù)院發(fā)布的 《 企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例 》 中作了原則性、概括性的表述。 (二 )國(guó)有資本調(diào)整和國(guó)有企業(yè)重組的方向與目標(biāo) 由我國(guó)的基本經(jīng)濟(jì)制度所決定，國(guó)有資本調(diào)整和國(guó)有企業(yè)重組的目的，是鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的控制力、影響力、帶動(dòng)力，發(fā)揮國(guó)有經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)作用；在調(diào)整和重組過(guò)程中，鼓勵(lì)非公有制企業(yè)通過(guò)并購(gòu)和控股、參股等多種形式，參與國(guó)有企業(yè)的改組、改制和改造，進(jìn)一步促進(jìn)非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。 四、國(guó)有企業(yè)和國(guó)有經(jīng)濟(jì)的改革、發(fā)展 第七條 國(guó)家采取措施，推動(dòng)國(guó)有資本向關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)家安全的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域集中，優(yōu)化國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)，推進(jìn)國(guó)有企業(yè)的改革和發(fā)展，提高國(guó)有經(jīng)濟(jì)的整體素質(zhì)，增強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的控制力、影響力。實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，也要發(fā)揮政府和社會(huì)成員的能動(dòng)作用以彌補(bǔ)市場(chǎng)的不足，由政府和民間一同來(lái)提供道路、公交、教科文衛(wèi)等公共產(chǎn)品、準(zhǔn)公共產(chǎn)品，這就涉及到社會(huì)法和經(jīng)濟(jì)法對(duì)國(guó)資的保護(hù)。 國(guó)有資產(chǎn)是建設(shè)社會(huì)主義國(guó)家的物質(zhì)基礎(chǔ)，也是提高人民物質(zhì)和文化生活水平的源泉，對(duì)國(guó)有財(cái)產(chǎn)的保護(hù)關(guān)系到我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)正是本法立法的直接目的之一。 主要規(guī)定國(guó)有資產(chǎn)糾紛行政處理的方式和程序。 主要規(guī)定國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估的主體、客體、基準(zhǔn)時(shí)點(diǎn)、標(biāo)準(zhǔn)、方法、程序、收費(fèi)、法律后果和組織管理等。 主要規(guī)定國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定的范圍、類型、依據(jù)、方法、程序、法律后果和組織管理等。 依法構(gòu)建國(guó)有資產(chǎn)基礎(chǔ)管理制度是國(guó)資總老板職能的重要體現(xiàn)。 構(gòu)建國(guó)有資產(chǎn)管理監(jiān)督和運(yùn)營(yíng)體制的基本框架，需要做到 “ 兩個(gè)分離 ” ， 即 政府社會(huì)經(jīng)濟(jì)公共管理職能與政府代表國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)的管理監(jiān)督職能（總老板）的分離；政府作為國(guó)有資產(chǎn) “ 總老板 ” 的職能與國(guó)有主體作為國(guó)有資產(chǎn)具體出資人或股東職能的分離。如任何國(guó)有主體投資經(jīng)營(yíng)的，不得將所投資企業(yè)作為 “ 小金庫(kù) ” 或違法亂紀(jì)的避風(fēng)港。對(duì)該職能的定位，概言之就是依法當(dāng)好出資人或股東，與私人一樣地投資經(jīng)營(yíng)，也和私人一樣平等地適用企業(yè)、公司法，不但不給其任何特權(quán)，還應(yīng)當(dāng)額外接受承擔(dān)總老板職能的機(jī)關(guān)的監(jiān)管。按照法治要求 ， 承擔(dān) 國(guó)資總老板職能的機(jī)關(guān)不應(yīng)做企業(yè)的具體出資人或股東 ， 否則就構(gòu)成了利益沖突 。 政府代理國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)的職能 是從政府的公共管理職能中分離出來(lái)的 ， 在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)及其法治條件下 ， 各種所有制在投資經(jīng)營(yíng)和交易中應(yīng)當(dāng)是平等的 ，這就是兩種職能分離的客觀依據(jù) 。 公共管理職能是 指政府依法處理社會(huì)公共事務(wù)、提供與分配公共產(chǎn)品和服務(wù)，以保障和增進(jìn)社會(huì)公共利益的權(quán)力和職責(zé)，具體包括經(jīng)濟(jì)調(diào)控和監(jiān)管職能、政治職能、提供社會(huì)保障和公共衛(wèi)生等社會(huì)職能、資源和環(huán)境保護(hù)職能、文化管理職能，等等。具體辦法按照國(guó)務(wù)院的規(guī)定制定。 第三， 對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域中的國(guó)有企業(yè)，中央政府應(yīng)履行大型企業(yè)，特別是支柱產(chǎn)業(yè)的大型企業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的大型項(xiàng)目的國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)職責(zé)；地方政府則履行一般產(chǎn)業(yè)及高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)中中小型競(jìng)爭(zhēng)性企業(yè)的國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)職責(zé)。所以，對(duì)不同的國(guó)有資產(chǎn)，其如何在中央政府與地方政府之間劃分的標(biāo)準(zhǔn)也不相同。地方政府名義上雖然不擁有國(guó)有資產(chǎn)出資人代表的資格，但實(shí)際上其作為國(guó)家所有權(quán)代表的權(quán)力利相當(dāng)大，掌握了包括人事任命權(quán)、收益權(quán)在內(nèi)的各種所有者權(quán)能；在公司制改造、出讓國(guó)有股權(quán)、收購(gòu)、兼并等資本運(yùn)作和市場(chǎng)活動(dòng)中，地方政府實(shí)際上也握有其所管轄的國(guó)有企業(yè)的財(cái)產(chǎn)處置權(quán)。 在國(guó)有財(cái)產(chǎn)投資經(jīng)營(yíng)或者國(guó)有企業(yè)中，存在著 全體人民 — 各級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì) — 國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)政府 — 各級(jí)政府中代表國(guó)家所有權(quán)的管理監(jiān)督機(jī)構(gòu) — 代表國(guó)有資本的出資人 — 企業(yè)股東（大）會(huì) — 企業(yè)董事會(huì)和管理層這樣的委托代理鏈 。但從該條的文義看，國(guó)家出資企業(yè)當(dāng)然是國(guó)有企業(yè)，但是其外延較小，不包括非由政府授權(quán)履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)直接作為出資人、而由其他國(guó)有企事業(yè)機(jī)關(guān)團(tuán)體出資并承擔(dān)股東（或出資人）權(quán)利義務(wù)的企業(yè)。 此類現(xiàn)象曾經(jīng)比較普遍，矛盾復(fù)雜。企業(yè)的實(shí)際控制人往往以企業(yè)沒(méi)有資本金投入而主張對(duì)該企業(yè)的產(chǎn)權(quán)，否認(rèn)企業(yè)的國(guó)有性質(zhì)。在我國(guó)大力提倡國(guó)有資本、國(guó)有經(jīng)濟(jì)控制力的背景下，這類企業(yè)越來(lái)越多。 這種公司形式與國(guó)有獨(dú)資公司的區(qū)別在于其投資主體是復(fù)數(shù)，雖然股東都是國(guó)有性質(zhì)，但不屬于國(guó)有獨(dú)資公司。 ” 這是借鑒公司制改革國(guó)有獨(dú)資企業(yè)而形成的一種組織形式，是有限責(zé)任公司的一種特殊形式，在法律屬性上既與一般的有限責(zé)任公司有共同之處，又有一定的特殊性。 這是指由一個(gè)國(guó)有主體投資設(shè)立，在工商部門(mén)注冊(cè)登記為全民所有制，適用 《 全民所有制工業(yè)企業(yè)法 》 的企業(yè)，也即全民所有制企業(yè)。 (3)國(guó)有企業(yè)及其運(yùn)行與國(guó)有資產(chǎn)管理制度相聯(lián)系。 國(guó)有企業(yè)具有以下基本特征： (1)國(guó)有企業(yè)的資本全部或部分地來(lái)源于國(guó)家，也即國(guó)家是企業(yè)的 “ 老板 ” 。 國(guó)有企業(yè)，應(yīng)當(dāng) 是指企業(yè)的資本全部或部分屬于國(guó)家所有，并為國(guó)家直接或間接地控制的企業(yè)。 同時(shí)， 我國(guó)在單一制下有五級(jí)政權(quán)、五級(jí)財(cái)政，每一級(jí)財(cái)政主要對(duì)同級(jí)政權(quán)的人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)。 我國(guó)現(xiàn)行法律制度不承認(rèn)地方所有權(quán)，國(guó)家所有權(quán)的主體統(tǒng)一、惟一于國(guó)家。 ” 國(guó)家所有權(quán)的主體是整個(gè)中華人民共和國(guó)國(guó)家政權(quán)，而不是個(gè)別的部門(mén)、機(jī)關(guān)、地方、法人或個(gè)人。 國(guó)家所有權(quán)是國(guó)家對(duì)全民所有財(cái)產(chǎn)在法律上的占有、使用、收益和處分的權(quán)利，是全民所有制的法律表現(xiàn)形式。 一是多個(gè)部委下屬的 5000多家企業(yè)， 屬歷史遺留，政資不分，凈資產(chǎn)在 億左右； 二是鐵道、郵政、煙草等三大行業(yè)， 鐵道、煙草行業(yè)不僅政資不分，而且政企不分，郵政實(shí)現(xiàn)了政企分離，但企業(yè)出資人職能、代表國(guó)家所有權(quán)的監(jiān)管職能和郵政公共管理職能三者仍混淆不清； 三是中國(guó)投資有限責(zé)任公司（簡(jiǎn)稱中投公司）下轄的國(guó)有金融企業(yè)及其他金融資產(chǎn)。我國(guó)對(duì)有關(guān) 資源性國(guó)有資產(chǎn) 已經(jīng)有 《 中華人民共和國(guó)土地管理法 》（ 1986年）、 《 中華人民共和國(guó)礦山資源法 》（ 1986年）、 《 中華人民共和國(guó)水法 》 (2022年 )、《 中華人民共和國(guó)森林法 》 （ 1984年）、 《 中華人民共和國(guó)煤炭法 》 (1996年 )等相關(guān)的專門(mén)法律調(diào)整；行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)的管理 方面也有 《 行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理辦法 》 、 《 事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法 》 等行政規(guī)章。1993年列入八屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃的國(guó)資法草案采取 “ 大國(guó)資法 ” 概念，調(diào)整全部三類國(guó)有資產(chǎn)。也就是說(shuō)，企業(yè)一般以市場(chǎng)方式吸收投資和貸款，對(duì)股東或資本所有者承擔(dān)資本關(guān)系的義務(wù)、在借貸和交易關(guān)系中承擔(dān)債權(quán)債務(wù)，等等；同時(shí)，政府的財(cái)政投融資、金融政策、產(chǎn)業(yè)政策、重點(diǎn)扶持措施等，也在一定程度上對(duì)經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的配置發(fā)生作用。 第三，它主要由企業(yè)占用。 經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)具有以下主要特征： 第一，它作為生產(chǎn)要素用于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。對(duì)于企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)中土地等資源性國(guó)有資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓、處置等活動(dòng)，除適用本法外，還要適用有關(guān)資源的法律法規(guī)。 第三，壟斷性， 即資源性國(guó)有資產(chǎn)在事實(shí)上具有自然壟斷性和在法律上具有國(guó)家壟斷性。 資源性國(guó)有資產(chǎn)具有以下主要特征： 第一，有限性。 即行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)主要通過(guò)財(cái)政撥款和行政劃撥的方式進(jìn)行配置，由行政事業(yè)單位無(wú)償占用。 即行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)在使用中不要求保值增值，只表現(xiàn)為非生產(chǎn)性消費(fèi)過(guò)程；但其使用應(yīng)當(dāng)追求社會(huì)效益，要求以有效、合理和節(jié)約使用為原則。這類資產(chǎn)包括國(guó)家撥給行政事業(yè)單位的資產(chǎn)以及其他經(jīng)法律確認(rèn)為國(guó)家所有的資產(chǎn)等。 國(guó)有資產(chǎn)的界定對(duì)于發(fā)生國(guó)有主體對(duì)外投資、資產(chǎn)或資本權(quán)益轉(zhuǎn)讓、企業(yè)兼并重組、企業(yè)資產(chǎn)或權(quán)益處置等情形時(shí)明晰產(chǎn)權(quán)、定分止?fàn)?、防止?guó)有資產(chǎn)流失、維護(hù)國(guó)有財(cái)產(chǎn)權(quán)益，具有重要的意義。只要是國(guó)有財(cái)產(chǎn)投資、形成所有者權(quán)益以及相應(yīng)的企業(yè)層面和政府層面的法人治理，都屬于該法調(diào)整的范圍，而不僅對(duì)應(yīng)于會(huì)計(jì)中的股本、資本和資產(chǎn)。 （ 2）國(guó)有資產(chǎn)的概念 國(guó)有資產(chǎn)就是國(guó)家所有的資產(chǎn)。 ” 本法第 2條所界定的，正是這樣的資產(chǎn)概念。 前款所指的企業(yè)過(guò)去的交易或者事項(xiàng)包括購(gòu)買(mǎi)、生產(chǎn)、建造行為或其他交易或者事項(xiàng)。 第七十六條 金融企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的管理與監(jiān)督，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。 《 物權(quán)法 》 與 《 企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法 》 是相輔相成的， 《 物權(quán)法 》 是基礎(chǔ)，旨在對(duì)財(cái)產(chǎn)進(jìn)行一般性確認(rèn)和保護(hù)，國(guó)資法則是對(duì)國(guó)有財(cái)產(chǎn)投資經(jīng)營(yíng)進(jìn)行規(guī)制的專門(mén)的、特殊的立法，對(duì) 《 物權(quán)法 》 不能具體規(guī)定和調(diào)整的相關(guān)國(guó)有物權(quán)關(guān)系進(jìn)行調(diào)整。 《 憲法 》 和 《 物權(quán)法 》 相銜接的原則 《 憲法 》 第 12條規(guī)定： “ 社會(huì)主義的公共財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯。只有科學(xué)地確立并完善國(guó)有財(cái)產(chǎn)投資經(jīng)營(yíng)的原則、方式，將其制度化、法治化，才能真正實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)權(quán)益的保護(hù)，發(fā)揮國(guó)家所有權(quán)在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的主導(dǎo)作用，從而促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康運(yùn)行和發(fā)展。 ，促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展 盡管國(guó)有企業(yè)和國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革取得明顯成效，但由于我國(guó)以前對(duì)國(guó)有財(cái)產(chǎn)投資經(jīng)營(yíng)酌規(guī)律不甚明了，實(shí)踐中缺少章法，制度性缺漏較多，基本上是“ 頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳 ” ，體制不夠完善。截至 2022年，我國(guó)共有國(guó)有企業(yè) ，資產(chǎn)總額 元。《 企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法 》 講座 朱 忠 良 山西經(jīng)濟(jì)管理干部學(xué)院法政系主任、教授 山西省經(jīng)濟(jì)法研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng) 山西省企業(yè)法律顧問(wèn)協(xié)會(huì)常務(wù)理事 山西省華聞律師事務(wù)所律師 太原、長(zhǎng)治、晉中仲裁委員會(huì)仲裁員 電話 :（ 0351） 6337471（ O） 13613465008 Email:sxzzliang 第一講 總則 一、企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法的立法目的 2022年 10月 28日第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第五次會(huì)議通過(guò)，并自 2022年 5月 1日起施行。 據(jù)國(guó)務(wù)院國(guó)資委統(tǒng)計(jì)，至 2022年末，全國(guó)僅國(guó)有及國(guó)有控股的非金融類企業(yè)的總資產(chǎn)和凈資產(chǎn)就分別達(dá)到 。 截至 2022年末，中央級(jí)金融類企業(yè)國(guó)有資本總額 ，占全部實(shí)收資本的 80%以上，管理的資產(chǎn)總額已逾 40萬(wàn)億元。如何從法律角度切實(shí)維護(hù)國(guó)資權(quán)益，防止國(guó)資流失，促進(jìn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)鞏固和發(fā)展，是國(guó)有資產(chǎn)立法的一個(gè)重要的推動(dòng)力。因此，本法就是在延續(xù)以上精神的前提下，著重完善經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)管理體制，將其制度法律化的嘗試。 ” 保護(hù)國(guó)有財(cái)產(chǎn)是我國(guó)憲法的基本原則。 二、國(guó)家所有權(quán)和國(guó)有資產(chǎn) （一）國(guó)有資產(chǎn)的概念和種類 第二條 本法所稱企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)（以下稱國(guó)有資產(chǎn)），是指國(guó)家對(duì)企業(yè)各種形式的出資所形成的權(quán)益。 “ 資產(chǎn) ” 是指企業(yè)過(guò)去的交易或者事項(xiàng)形成的、由企業(yè)擁有或者控制的、預(yù)期會(huì)給企業(yè)帶來(lái)經(jīng)濟(jì)利益的資源。預(yù)期會(huì)給企業(yè)帶來(lái)經(jīng)濟(jì)利益，是指直接或者間接導(dǎo)致現(xiàn)金和現(xiàn)金等價(jià)物流入企業(yè)的潛力。 資本，與資產(chǎn)是不同的概念，是指能夠通過(guò)不斷運(yùn)動(dòng)而實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)或增值的財(cái)產(chǎn)。 本法將企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)界定為 “ 國(guó)家對(duì)企業(yè)各種形式的出資所形成的權(quán)益 ” ， 實(shí)際上是一部國(guó)有財(cái)產(chǎn)投資經(jīng)營(yíng)法或 “ 國(guó)有資本法 ” 。就國(guó)有資產(chǎn)而言，其界定需由行使國(guó)家所有權(quán)監(jiān)督管理職能的機(jī)關(guān)或其授權(quán)、認(rèn)可的機(jī)構(gòu)進(jìn)行，法院在司法審理中也有權(quán)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行界定。 （ 1）行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn) 行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)， 是指黨政機(jī)關(guān)、其他國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體、教科文衛(wèi)體等事業(yè)單位所合法占用的國(guó)有資產(chǎn)。 第二，它具有非增值性。 第四，它主要由行政配置。按照我國(guó)現(xiàn)行體制，由國(guó)土資源、水利、林業(yè)、工業(yè)和信息化等主管部門(mén)行使資源性國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)的管理監(jiān)督職能。 第二，價(jià)值遞增性， 即資源性國(guó)有資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值在總體上呈現(xiàn)遞增趨勢(shì)，這是由資源的稀缺性程度不斷提高和開(kāi)發(fā)成本積累所決定的。 資源性國(guó)有資產(chǎn)也可用于對(duì)企業(yè)出資而轉(zhuǎn)化為經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)，從而納入本