【正文】 從需求來看，變動(dòng)不居的治理環(huán)境和日益增多的社會(huì)團(tuán)體產(chǎn)生了層出不 窮的公共需求，可能向合作網(wǎng)絡(luò) 提出不盡相同甚至是相互對(duì)立的政策主張，并強(qiáng)烈要求合作網(wǎng)絡(luò)解決，從能力來看，合作網(wǎng)路不是全能的，其解決問題的資源總是有限的，更何況影響網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行的因 素是多樣的，因此相對(duì)于有限度的治理能力來說，治理需求的無限增長，就必然存在治理的有效性問題。 特指在民族國家的范圍 a 財(cái)政補(bǔ)助 b特許經(jīng)營權(quán) c 公私合營企業(yè) = ! 社區(qū)治理是對(duì)社區(qū)合作網(wǎng)絡(luò)的管理。 *3v 4 網(wǎng)絡(luò)治理的新特征： mHu, 1）多中心的公共行動(dòng)體系 8V 合作網(wǎng)絡(luò)途徑認(rèn)為 ,我們生活在一個(gè)相互依賴的環(huán)境中，沒有哪個(gè)機(jī)構(gòu)擁有充足的資源和知識(shí)可以獨(dú)自解決所有的問題，在解決公共事物時(shí)，相互依存的行動(dòng) 者通過交換資源，共享知識(shí)，談判目標(biāo)采取有效地集體行動(dòng) E=Ht6 2）反思理性的復(fù)雜人 行為假設(shè) dY 它認(rèn)為公共行動(dòng)者再不確定的社會(huì)條件下，不可能獲得有關(guān)公共問題的所有信息，不可能擁有處理信息的完全能力，也不可能絕對(duì)理性的進(jìn)行選擇，但是行為者能夠通過不斷的對(duì)話交流信息，克服有限理性的不足，改進(jìn)行為模式提高適應(yīng)社會(huì)的能力。Xt 7I 我國學(xué)者從政府管理的角度關(guān)注治理理論。在這個(gè)階段，組織規(guī)模迅速擴(kuò)大，組織形成了有利的管理層并提出明確的 目標(biāo)方向 f:w （ 3）規(guī)范化階段。 4 （ 3）組織合作模型 )99 組織合作模型的 主要特征是實(shí)行小團(tuán)體控制；發(fā)展具有高參與性的 組織文化；競(jìng)爭(zhēng)以時(shí)間為基礎(chǔ)，是效率的競(jìng)爭(zhēng)；成立自我管理的團(tuán)隊(duì)等。 分權(quán)制指下級(jí)組織在其管轄范圍內(nèi)有較大裁量權(quán)，上級(jí)組織不予干涉的組織體制。 v 8W 其優(yōu)點(diǎn)是組織系統(tǒng)業(yè)務(wù)相通，便于溝通領(lǐng)導(dǎo)，利于統(tǒng)一指揮。 j/G| 這種結(jié)構(gòu)加強(qiáng)了對(duì)水平層次領(lǐng)導(dǎo)部門的協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)，有助于克服政出多門，同時(shí)， 每個(gè)下級(jí)部門在只有一個(gè)明確上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)上，接受其他相關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，有助于決策科學(xué)化、民主化。其優(yōu)點(diǎn)是權(quán)力集中，分工明確，便于統(tǒng) 一行動(dòng)，但因?qū)哟味?，信息傳遞途徑長，容易造成信息失真，使高層決策被走樣執(zhí)行。0\ 二 公共組織的構(gòu)成要素 Lvr. 8$Q 3A=M ,N*a ,Ly } 4。 c: \{Q amp。 Vi_L? [p 第一，就研究對(duì)象與范圍來說，公共管理不僅僅研究政府機(jī)關(guān)特別是行政官僚，而且把研究的范圍擴(kuò)大 到其他政府機(jī)關(guān)和非盈利組織或第三部門甚至私人部門的公共方面。 1991 年第一次美國的公共管理學(xué)術(shù)研討會(huì)在雪城大學(xué)召開，可以說是公共管理新范式誕生的象征性標(biāo)記。gdX 善治是 90 年代后，世界銀行提出的口號(hào)，它主要包括合法、法治、負(fù)責(zé)、透明、有效的政府成了善治的基本要素，成為規(guī)范政治權(quán)利的主要標(biāo)準(zhǔn)。 第三節(jié) 轉(zhuǎn)型期我國的行政體制改 革 一、歷次機(jī)構(gòu)改革的簡(jiǎn)要回顧 （看看即可） 二、歷次機(jī)構(gòu)改革的成就、經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn) 系 三、新一輪國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的方案 四、地方政府改革的新趨勢(shì) 首先，這幾個(gè)試點(diǎn)城市的改革已由過去側(cè)重于機(jī)構(gòu)改革向更系統(tǒng)的改革轉(zhuǎn)變，即向建立現(xiàn)代化政府管理體制和模式轉(zhuǎn)變 其次，這幾個(gè)試點(diǎn)城市的改革加大了政府體制創(chuàng)新和轉(zhuǎn)變政府職能的力度 再次，這 幾個(gè)試點(diǎn)城市的改革思路大都提出以創(chuàng)建服務(wù)型政府為目標(biāo) 最后，這幾個(gè)試點(diǎn)城市的改革思路大都重視行政管理方式的創(chuàng)新 導(dǎo)論 公共管理學(xué)的視野 dp. 一 公共管理及其相關(guān)概念 lgxF/ /92: 公共行政：政府特別是執(zhí)行機(jī)關(guān)為公眾提供服務(wù)的活動(dòng)，行政官員或行政人員在這種活動(dòng)中主要是執(zhí)行由別人所制定的政策和法律，關(guān)注的焦點(diǎn)以及將政策轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)際的行動(dòng)，并重點(diǎn)關(guān)注內(nèi)部定向，機(jī)構(gòu)和人員以及辦公室的管理。有些情況下，導(dǎo)入網(wǎng)絡(luò)不僅不能解決問題，而且可能惡化問題。 網(wǎng)絡(luò)治理的新特征： 1） 多中心的公共行動(dòng)體系 合作網(wǎng)絡(luò)途徑認(rèn)為 ,我們生活在一個(gè)相互依賴的環(huán)境中，沒有哪個(gè)機(jī)構(gòu)擁有充足的資源和知識(shí)可以獨(dú)自解決所有的問題，在解決公共事物時(shí)，相互依存的行動(dòng)者通過交換資源，共享知識(shí)，談判 目標(biāo)采取有效地集體行動(dòng) 2） 反思理性的復(fù)雜人 行為假設(shè) 它認(rèn)為公共行動(dòng)者再不確定的社會(huì)條件下，不可能獲得有關(guān)公共問題的所有信息，不可能擁有處理信息的完全能力，也不可能絕對(duì)理性的進(jìn)行選擇，但是行為者能夠通過不斷的對(duì)話交流信息，克服有限理性的不足，改進(jìn)行為模式提高適應(yīng)社會(huì)的能力。 新公共管理 以經(jīng)濟(jì)人為假設(shè)，強(qiáng)調(diào)顧客導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向，關(guān)注公共部門的微觀經(jīng)濟(jì)問題 善治 主要指合法，效率，負(fù)責(zé)，透明，開放，是規(guī)范權(quán)力的 根本要求。組織變革過程主要包括以下環(huán)節(jié)： （ 1） 對(duì)危機(jī)的感知 （ 2） 變革方向的確定 （ 3） 變 革 20世紀(jì) 90年代以來，最引人注目的公共組織變革理論當(dāng)數(shù) “政府再造 ”論。公共選擇理論假定組織中的個(gè)體是“人 ”，個(gè)體行為具有 “經(jīng)濟(jì)人 ”的特征：其一，經(jīng)濟(jì)人是理性的，總是做出有利于自身利益的選擇；其二，經(jīng)濟(jì)人追求是的自身利益的最大化。水平協(xié)調(diào)是指組織間水平方向上的合作。 缺點(diǎn)機(jī)構(gòu)間協(xié)調(diào)配合難度大，個(gè)別部門的獨(dú)自行動(dòng)可能造成整個(gè)行政組織的工作混亂，降低行政效率。缺點(diǎn)是上級(jí)任務(wù)繁雜，往往顧此失彼，缺乏專業(yè)分工，行政首長權(quán)利集中， 容易造成 獨(dú)斷專行。 首長制指行政組織的最高決策權(quán)歸一個(gè)行政首長執(zhí)掌的組織體制。 矩陣結(jié)構(gòu)既保持了組織成員構(gòu)成的穩(wěn)定性，又有助于充分發(fā)揮組織成員的綜合優(yōu)勢(shì)，組織效率相對(duì)較高。這種結(jié)構(gòu)管理層次少，信息傳遞迅速，不易失真，決策執(zhí)行時(shí)間短，下級(jí)執(zhí)行人員擁有較大的自主權(quán)，決策執(zhí)行面廣，也較靈活。公共組織劃分層次的目的在于區(qū)分工作任務(wù)和職權(quán)的輕重 管理幅度 ：指一名上級(jí)管理者能有效管理的下級(jí)人員或單位、部門的數(shù)目。強(qiáng)制型公共組織的主要特點(diǎn)之一就是根據(jù)憲法和法律的授權(quán)，依靠公共權(quán)力對(duì)公共事物實(shí)行強(qiáng)制性管理。 （ 1）傳統(tǒng)的政府管理模式的弊端 分，政資不分 ，效率低下 、科學(xué)化、制度化薄弱 （ 2）轉(zhuǎn)型期政府管理面臨的挑戰(zhàn) 首先，轉(zhuǎn)軌國家的市場(chǎng)體制不是自發(fā)形成與演化的，而是要靠政府自 身的力量建立起來的 其次，政府必須進(jìn)行公共管理或行政管理體制的創(chuàng)新，建立與市場(chǎng)體制相適應(yīng)的新政府管理體制 最后，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府公共管理的好壞、質(zhì)量的高低，在相當(dāng)大程度上依賴于能否建立起一支高素質(zhì)、廉潔奉公的公務(wù)員隊(duì)伍。 四 公共管理學(xué)的研究途徑和方法 公共管理學(xué)在其發(fā)展的不同階段，采取了不同的研究途徑或研究方法。 雷尼 認(rèn)為公共管理學(xué)應(yīng)著重研究如下三個(gè)重要的問題： 第一， 公共組織和管 理者類型之間的存在什么樣的區(qū)別？ 第二， 公共管理所要研究的政治環(huán)境指的是什么？ 第三， 說公共部門的管理目標(biāo)是模糊不清是什么意思？ 林恩 主要討論公共管理所使用的新的概念框架或理論，包括代理關(guān)系，市場(chǎng)、等級(jí)和小集團(tuán)，有限理性和認(rèn)知風(fēng)格，集體行動(dòng)的邏輯和博弈論，組織重構(gòu)，網(wǎng)絡(luò)模式，垃圾桶模式，管理工具等等。 二 公共管理學(xué)范式的興起 該領(lǐng)域發(fā)生了三次重大的范 式轉(zhuǎn)變，即從傳統(tǒng)的公共行政學(xué)到公共政策分析再到公共管理學(xué) 無論是政策分析途徑還是公共管理途徑，都可以看作是對(duì)傳統(tǒng)的公共行政學(xué)途徑的過時(shí)或者失效所做出的一種反應(yīng)，是作為它的競(jìng)爭(zhēng)或替代途徑而出現(xiàn)的。 公共物品：是具有消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性和排他性、自然壟斷性以及收費(fèi)困難等特征的物品；與公共物品相對(duì)應(yīng)的是私人物品即具有消費(fèi)上的競(jìng)爭(zhēng)性和排他性等特征的物品。 3. 公共管理與私人管理 公共管理與私人管理有許多相似之處，他們的管理都包含了合作團(tuán)體的活動(dòng)，而且所有的大組織都必須履行一般的管理職能，如計(jì)劃、組織、人事預(yù)算等。在20世紀(jì)二三十年代所形成的，并在 60年代中期以前一直居于支配地位的傳統(tǒng)公共行政學(xué)范式是建立在科層制理論和政治 行政二分法的基礎(chǔ)上的，它將自己的研究對(duì)象主要集中于行政組織或官僚體制上，以組織的內(nèi)部取向，注重機(jī)構(gòu)，過程和程序以及行政原則的研究，并以行政效率作為追求的最高目標(biāo)。 三 公共管理學(xué)的學(xué)科范圍 ，這種用法常見于日常公共部門管理活動(dòng)中，也來自于堅(jiān)持傳統(tǒng)的公共行政范式或途徑的學(xué)者 ，是關(guān)于公共行政的項(xiàng)目設(shè)計(jì)、組織結(jié)構(gòu)化、政策和管理計(jì)劃，經(jīng)由預(yù)算系統(tǒng)的資源培植、財(cái)政管理、人力資源管理、項(xiàng)目評(píng)估和審計(jì)的應(yīng)用方法論方面的總的看法。 早期的公共行政學(xué)者主要采用制度或法理的研究途徑，側(cè)重對(duì)政府制度、機(jī)構(gòu)、法規(guī)方面的研究 20 世紀(jì) 20 年代公共行政學(xué)都采用了原則的研究途徑，注重對(duì)一般行政管理原則的探索和概括 三四十年代，公共行政學(xué)推崇經(jīng)驗(yàn)科學(xué)的研究方法 五六十年代以 后廣泛的運(yùn)用運(yùn)籌學(xué) 、系統(tǒng)分析、損益分析、計(jì)算機(jī)的功能方法及手段。 （ 3）入世對(duì)我國政府管理提出的挑戰(zhàn) 一是入世對(duì)政府管理方式的沖擊，傳統(tǒng)的 政府管理方式阻礙了市場(chǎng)化的進(jìn)程 二入時(shí)對(duì)政府管理的法制化提出了相當(dāng)高的要求 三是入世對(duì)公務(wù)員素質(zhì)與能力提出了更高的要求 （ 4）轉(zhuǎn)型期我國政府管理創(chuàng)新 溫家寶對(duì)今后一段時(shí)期深化行政管理體制改革，加快政府管理創(chuàng)新作出的系統(tǒng)說明： 第二， 加快推進(jìn)政府管理創(chuàng)新勢(shì)在必行。 （ 2）半強(qiáng)制性公共組織。管理幅度是衡量管理工作復(fù)雜程度的重要標(biāo)志，一項(xiàng)工作越復(fù)雜，管理幅度一般也越寬。不過由于上級(jí)對(duì)下級(jí)控制不強(qiáng)，相對(duì)較松散，集體行動(dòng)難 度大。 旁系組織：是從科層結(jié)構(gòu)的正式成員中抽出一部分人，按自由聯(lián)合的方式組成某一特定的常設(shè)機(jī)構(gòu)，來解決特定問題。它的優(yōu)點(diǎn)是權(quán)力集中，責(zé)任明確，指揮靈敏有力，易于保守秘密，減少不必要的摩擦和損耗，能迅速完成任務(wù)。 職能制指行政組織橫向依據(jù)不同的業(yè)務(wù)性質(zhì)、職能而平行劃分若干部門，每個(gè)部門所管業(yè)務(wù)內(nèi)容不同，但所管范圍大小基本相同的組織體制。 第三節(jié) 公共組織的過程與行為 一． 組織權(quán)力及其運(yùn)作 1. 權(quán)力的來源 a． 正式的職位 b． 所控制的資源 c． 對(duì)決策前提和信息的控制 d． 居于組 織的中心位置 2. 權(quán)力的運(yùn)行 a. 自上而下的權(quán)力運(yùn)行的目的是控制下屬 b. 自下而上的權(quán)力運(yùn)行的目的是控制上級(jí) c. 橫向權(quán)力運(yùn)行的目的是控制處在左右的同級(jí)成員或部門 3.