【正文】 動(dòng)與參謀活動(dòng)被嚴(yán)格區(qū)分 （ 2）官僚模型 官僚模型的特點(diǎn)： 1） 基于職能專業(yè)化的勞動(dòng)分工； 2） 有明確的職權(quán)等級(jí)制； 3） 有與任職者和職責(zé)相關(guān)的規(guī)章制度； 4） 有處理工作的程序系統(tǒng) 5） 人與人之間關(guān)系的非人格化 6） 雇員的選擇與提升以其技術(shù)能力為基礎(chǔ) （ 3）第三部門(mén)行政模型 第三部門(mén)行政模型的特點(diǎn)： 1） 公共事物往往由多人的董事會(huì)或委員會(huì)進(jìn)行管理，代表多元利益的候選人遍布其中 2） 在很多方面政府成為代理人政府，許多政府工作通過(guò)合同委托給第三部門(mén)完成，政府官員在處理這些事務(wù)時(shí)再也用不上自己的等級(jí)權(quán)力 3） 政府不可能輕而易舉的監(jiān)督組織之外的代理商，除非損害了該項(xiàng)目和所服務(wù)的公共利益，政府不能隨意利用等級(jí)命令來(lái)取消合同 4） 行政組織不是孤立地處理公共事務(wù)，它們往往與其他公共組織形成一個(gè)網(wǎng)絡(luò)，通過(guò)組織互動(dòng)來(lái)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。 第二節(jié) 公共組織的結(jié)構(gòu) 一 管理層次和管理幅度 管理層次：指公共組織內(nèi)部縱向劃分的等級(jí)數(shù)。公共組織劃分層次的目的在于區(qū)分工作任務(wù)和職權(quán)的輕重 管理幅度 ：指一名上級(jí)管理者能有效管理的下級(jí)人員或單位、部門(mén)的數(shù)目。管理幅度是衡量管理工作復(fù)雜程度的重要標(biāo)志，一項(xiàng)工作越復(fù)雜，管理幅度一般也越寬。 管理層次與管理幅度在一定規(guī)模的組織內(nèi)呈現(xiàn)反比例關(guān)系。管理層次越多，管理幅度越小，管理層次越少，管理幅度越大。 尖形結(jié)構(gòu)：管理層次多、管理幅度小的組織結(jié)構(gòu)，其形態(tài)類(lèi)似底寬上窄的金字塔，因此這種形態(tài)被稱為 “尖形結(jié)構(gòu) ”，尖形結(jié)構(gòu)中管理層次分明，上級(jí)對(duì)下級(jí)控制嚴(yán)格、影響力強(qiáng)。其優(yōu)點(diǎn)是權(quán)力集中，分工明確，便于統(tǒng)一行動(dòng)，但因?qū)哟味啵畔鬟f途徑長(zhǎng)，容易造成信息失真，使高層決 策被走樣執(zhí)行。此外，上級(jí)對(duì)下級(jí)的嚴(yán)格控制，在一定程度上阻礙了下級(jí)積極性、主動(dòng)性的發(fā)揮，工作缺乏靈活性，容易走向僵化。 扁形結(jié)構(gòu)：管理層次少，管理幅度大的組織結(jié)構(gòu)，其形態(tài)扁平，因此被稱為扁形結(jié)構(gòu)。這種結(jié)構(gòu)管理層次少，信息傳遞迅速，不易失真，決策執(zhí)行時(shí)間短，下級(jí)執(zhí)行人員擁有較大的自主權(quán)，決策執(zhí)行面廣，也較靈活。不過(guò)由于上級(jí)對(duì)下級(jí)控制不強(qiáng)，相對(duì)較松散，集體行動(dòng)難 度大。 二 公共組織的一般結(jié)構(gòu)形式 直線結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)是單一垂直領(lǐng)導(dǎo)，其結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單，領(lǐng)導(dǎo)隸屬關(guān)系明確，結(jié)構(gòu)中每一層級(jí)的 個(gè)人或組織只有一個(gè)直接領(lǐng)導(dǎo)，不與相鄰個(gè)人或組織及其領(lǐng)導(dǎo)發(fā)生任何命令與服從關(guān)系。 職能結(jié)構(gòu)是相關(guān)部門(mén)在水平方向上依職能不同進(jìn)行分工，再分別對(duì)下級(jí)部門(mén)實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)的結(jié)構(gòu)。 職能結(jié)構(gòu) 直線 職能結(jié)構(gòu)是在綜合直線結(jié)構(gòu)和職能結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上形成的一種組織結(jié)構(gòu)形式，各級(jí)部門(mén)之間既有垂直領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，又有水平領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。 這種結(jié)構(gòu)加強(qiáng)了對(duì)水平層次領(lǐng)導(dǎo)部門(mén)的協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)，有助于克服政出多門(mén)，同時(shí)，每個(gè)下級(jí)部門(mén)在只有一個(gè)明確上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)上，接受其他相關(guān)部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，有助于決策科學(xué)化、民主化。 矩陣結(jié)構(gòu)是以完成某項(xiàng)工作為核心，從有關(guān)部門(mén)抽調(diào)人員組成臨時(shí)機(jī)構(gòu)來(lái)履行工作任務(wù)的結(jié)構(gòu)。與直線 職能結(jié)構(gòu)不同的是，矩陣結(jié)構(gòu)中垂直領(lǐng)導(dǎo)與水平領(lǐng)導(dǎo)是并重的。 矩陣結(jié)構(gòu)既保持了組織成員構(gòu)成的穩(wěn)定性，又有助于充分發(fā)揮組織成員的綜合優(yōu)勢(shì)，組織效率相對(duì)較高。 旁系組織：是從科層結(jié)構(gòu)的正式成員中抽出一部分人，按自由聯(lián)合的方式組成某一特定的常設(shè)機(jī)構(gòu)，來(lái)解決特定問(wèn)題。與矩陣結(jié)構(gòu)不同的是旁系組織在完成任務(wù)時(shí)并不與自己的本職工作完全脫離。 三 我國(guó)政府組織的結(jié)構(gòu) 也稱為層次結(jié)構(gòu)，它反映行政組織內(nèi) 若干層次中特別是上下層次之間的領(lǐng)導(dǎo)與服從的關(guān)系。 我國(guó)的行政組織可以可分為中央與地方行政組織兩大類(lèi)。 中央即指中央人民政府一級(jí)，地方政府分為三種類(lèi)型： （ 1） 兩級(jí)制 （ 2）三級(jí)制 （ 3）四級(jí)制 又稱為分部結(jié)構(gòu)，它反映的是同級(jí)行政組織之間和各行政組織或部門(mén)之間分工協(xié)作的來(lái)往關(guān)系。橫向結(jié)構(gòu)中各部門(mén)都有明確的工作范圍和相應(yīng)的權(quán)責(zé)劃分，各部門(mén)之間是一種平行關(guān)系。 行政組織的活動(dòng)的復(fù)雜性也決定了僅僅按職能方式劃分部門(mén)是不夠的，還應(yīng)結(jié)合其他方式來(lái)進(jìn)行分部，主要有（ 1）按區(qū)域劃分（ 2） 按服務(wù)對(duì)象劃分（ 3）按行業(yè)和產(chǎn)品類(lèi)型劃分 四 行政組織體制的基本類(lèi)型 行政組織體制的類(lèi)型按照不同的標(biāo)準(zhǔn)有不同的劃分方法 1. 首長(zhǎng)制和委員制 依據(jù)行政組織中最高決策權(quán)所屬人數(shù)可分為首長(zhǎng)制和委員制。 首長(zhǎng)制指行政組織的最高決策權(quán)歸一個(gè)行政首長(zhǎng)執(zhí)掌的組織體制。它的優(yōu)點(diǎn)是權(quán)力集中，責(zé)任明確，指揮靈敏有力，易于保守秘密，減少不必要的摩擦和損耗，能迅速完成任務(wù)。缺點(diǎn)是由于行政決策權(quán)的獨(dú)攬，容易導(dǎo)致濫用權(quán)力，獨(dú)斷專行，壓制民主，營(yíng)私舞弊而無(wú)人牽制。 委員制指行政組織的法定最高決策權(quán)由兩個(gè)以上的委員 通過(guò)委員會(huì)議集體執(zhí)掌的組織體制。 它的優(yōu)點(diǎn)是：能夠集思廣益，容納多方面的意見(jiàn)，處世考察周全，委員相互牽制，有利于權(quán)力監(jiān)督。缺點(diǎn)是：責(zé)任不明確，容易造成爭(zhēng)功諉過(guò)的弊端，委員間互相協(xié)調(diào)不易，力量難以集中，決策遲緩，并且容易泄露決策機(jī)密。 2. 層級(jí)制與職能制 層級(jí)制指行政組織縱向分為若干層次，上下層業(yè)務(wù)性質(zhì)相同，但有隸屬關(guān)系，業(yè)務(wù)范圍由上至下逐層縮小的組織體制。 其優(yōu)點(diǎn)是組織系統(tǒng)業(yè)務(wù)相通，便于溝通領(lǐng)導(dǎo)，利于統(tǒng)一指揮。缺點(diǎn)是上級(jí)任務(wù)繁雜，往往顧此失彼，缺乏專業(yè)分工，行政首長(zhǎng)權(quán)利集中， 容易造成 獨(dú)斷專行。 職能制指行政組織橫向依據(jù)不同的業(yè)務(wù)性質(zhì)、職能而平行劃分若干部門(mén)，每個(gè)部門(mén)所管業(yè)務(wù)內(nèi)容不同，但所管范圍大小基本相同的組織體制。 優(yōu)點(diǎn)是分工明確，有助于工作專業(yè)化，提高行政效率，缺點(diǎn)是分工單位無(wú)力進(jìn)行全局協(xié)調(diào)，責(zé)任不明，過(guò)細(xì)的分工還促使部門(mén)主管過(guò)多，政出多門(mén)，使下級(jí)部門(mén)無(wú)所適從。 3. 集權(quán)制與分權(quán)制 集權(quán)制是指行政權(quán)利集中在上級(jí)機(jī)關(guān)，下級(jí)機(jī)關(guān)僅有有限的裁量權(quán)，須依靠上級(jí)機(jī)關(guān)的指令辦事的組織體制。 優(yōu)點(diǎn)是政令統(tǒng)一，可在行政組織系統(tǒng)內(nèi)實(shí)行一致的標(biāo)準(zhǔn)，便于集中力量，發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，統(tǒng)籌兼 顧。 缺點(diǎn)層級(jí)節(jié)制過(guò)嚴(yán)，下級(jí)行為帶有被動(dòng)性，不能因地制宜。 分權(quán)制指下級(jí)組織在其管轄范圍內(nèi)有較大裁量權(quán)，上級(jí)組織不予干涉的組織體制。 優(yōu)點(diǎn)是各級(jí)行政組織可以因地制宜的發(fā)揮自己的特長(zhǎng)和優(yōu)勢(shì)，行政措施緊貼實(shí)際，能適應(yīng)客觀環(huán)境的變化。 缺點(diǎn)機(jī)構(gòu)間協(xié)調(diào)配合難度大，個(gè)別部門(mén)的獨(dú)自行動(dòng)可能造成整個(gè)行政組織的工作混亂，降低行政效率。 第三節(jié) 公共組織的過(guò)程與行為 一． 組織權(quán)力及其運(yùn)作 1. 權(quán)力的來(lái)源 a． 正式的職位 b． 所控制的資源 c． 對(duì)決策前提和信息的控制 d． 居于組 織的中心位置 2. 權(quán)力的運(yùn)行 a. 自上而下的權(quán)力運(yùn)行的目的是控制下屬 b. 自下而上的權(quán)力運(yùn)行的目的是控制上級(jí) c. 橫向權(quán)力運(yùn)行的目的是控制處在左右的同級(jí)成員或部門(mén) 3. 組織授權(quán) 組織授權(quán)分為外部授權(quán)和內(nèi)部授權(quán)，外部授權(quán)指組織間的授權(quán)，如中央對(duì)地方的授權(quán) 內(nèi)部授權(quán)指上級(jí)把權(quán)力委派給下屬，讓下屬更加自主地完成任務(wù)。 二 .組織沖突與協(xié)調(diào) 當(dāng)一個(gè)組織認(rèn)為其他組織的行為對(duì)自己組織構(gòu)成阻礙時(shí)，組織沖突便產(chǎn)生了。沖突主要有三種形式： （ 1） 目標(biāo)與顧客的沖突。 （ 2） 功能與領(lǐng)域的沖突 （ 3） 目標(biāo)的沖突 組織協(xié)調(diào)是組織運(yùn)作的重要環(huán)節(jié)。也是組織管理者的基本任務(wù)之一。組織協(xié)調(diào)可分為水平協(xié)調(diào)合垂直協(xié)調(diào)兩類(lèi)。 （ 1） 水平協(xié)調(diào)。水平協(xié)調(diào)是指組織間水平方向上的合作。 （ 2） 垂直協(xié)調(diào)。垂直協(xié)調(diào)不同于水平協(xié)調(diào)，它依靠組織的等級(jí)權(quán)威來(lái)完成協(xié)調(diào)，是上級(jí)對(duì)下級(jí)組織沖突進(jìn)行的協(xié)調(diào)。 （ 3） 組織合作模型 組織合作模型的 主要特征是實(shí)行小團(tuán)體控制；發(fā)展具有高參與性的組織文化；競(jìng)爭(zhēng)以時(shí)間為基礎(chǔ)，是效率的競(jìng)爭(zhēng)；成立自我管理的團(tuán)隊(duì)等。 組織合作模型可以有效克服沖 突導(dǎo)致的精力分散和資源浪費(fèi)，增強(qiáng)組織成員俄團(tuán)結(jié)。 三、個(gè)體行為與組織行為 Y理論（見(jiàn)孔茨管理學(xué)筆記不再重復(fù)） “成人發(fā)展模型 ”。 “文化行為模型 ”。 “政治行為模型 ” 主導(dǎo)理論是公共選擇理論或理性選擇理論。公共選擇理論假定組織中的個(gè)體是“人 ”，個(gè)體行為具有 “經(jīng)濟(jì)人 ”的特征：其一，經(jīng)濟(jì)人是理性的，總是做出有利于自身利益的選擇；其二，經(jīng)濟(jì)人追求是的自身利益的最大化。 第四節(jié) 公共組織環(huán)境 一．公共組織的生態(tài)環(huán)境 公共組織的生態(tài)環(huán)境主要是指組織運(yùn)行的外部環(huán)境，即宏觀環(huán)境，同時(shí)也是包括存在于組織之外的中介環(huán)境。公共組織環(huán)境就是指公共組織身外所有能夠直接或間接隊(duì)組織存在與發(fā)展產(chǎn)生影響的因素的總和。 二、組織環(huán)境的基本構(gòu)成因素 三、公共組織的變革與發(fā)展 公共組織生命周期的發(fā)展階段主要有四個(gè)： （ 1） 產(chǎn)生（創(chuàng)業(yè)）階段。在這個(gè)階段，組織規(guī)模較小，組織機(jī)構(gòu)處于非規(guī)范化的狀態(tài)，科層結(jié) 構(gòu)也不健全 （ 2） 集體化階段。在這個(gè)階段，組織規(guī)模迅速擴(kuò)大，組織形成了有利的管理層并提出明確的 目標(biāo)方向 （ 3） 規(guī)范化階段。在這個(gè)階段，組織處于相對(duì)穩(wěn)定狀態(tài)，科曾結(jié)構(gòu)國(guó)家完善，組織管理具有一整套規(guī)范化的程序 （ 4） 精細(xì)階段。在這個(gè)階段，科層結(jié)構(gòu)應(yīng)有可能達(dá)到極限，管理者開(kāi)始嘗試改變結(jié)構(gòu)以提高組織效率，組織內(nèi)部進(jìn)一步西細(xì)化 組織變革不是一個(gè)自我適應(yīng)的過(guò)程，而是一個(gè)有組織、有計(jì)劃的過(guò)程。組織變革過(guò)程主要包括以下環(huán)節(jié)： （ 1） 對(duì)危機(jī)的感知 （ 2） 變革方向的確定 （ 3） 變 革 20世紀(jì) 90年代以來(lái)，最引人注目的公共組織變革理論當(dāng)數(shù) “政府再造 ”論。 4. 組織變革趨勢(shì) 目前，關(guān)于組織變革趨勢(shì)的研究主要從三個(gè)方面展開(kāi)。 一是著眼于經(jīng)濟(jì)時(shí)代組織特征及內(nèi)部個(gè)體作用的變化。典型的理論： 學(xué)習(xí)型組織理論 二是著眼于組織結(jié)構(gòu)的變化。如 “無(wú)縫組織 ”論以及 “網(wǎng)絡(luò)組織 ”論、 “虛擬組織 ”論等。 三是著眼于組織功能的變化。諸如 “政府再造論 ” 第二章 政府改革與治理 第一節(jié) 治理理論 治理詞源含義 :可以代指任何活動(dòng)的協(xié)調(diào)方式；最為最小國(guó)家的治理； 作為公司的治理；作為新公共管理的治理；作為善治的治理；作為社會(huì)控制系統(tǒng)的治理；作為自組織網(wǎng)絡(luò)的治理。 一 治理理論的研究途徑 這一理論將治理等同于政府管理，側(cè)重從政府部門(mén)的角度來(lái)理解市場(chǎng)化條