【正文】 [8][N].光明日報(bào)， 20080107(9).注釋:原使用集體土地的工業(yè)項(xiàng)目用地產(chǎn)權(quán)人對列入招拍掛出讓計(jì)劃內(nèi)的具體地塊有使用意向的，可以提出用地預(yù)申請，并承諾愿意支付的土地價格。國務(wù)院要求國土資源管理部門對“以租代征”的違法違規(guī)問題進(jìn)行全面清查，不論涉及到哪一級也不論涉及到誰，只要事實(shí)俱在就一定要嚴(yán)格依法依紀(jì)處理。嚴(yán)格控制農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍，農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。農(nóng)村村民住宅用地，經(jīng)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府審核，由縣級人民政府批準(zhǔn)；其中，涉及占用農(nóng)用地的，依照本法第四十四條的規(guī)定辦理審批手續(xù)。任何單位和個人不得自行與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或個人簽訂協(xié)議將農(nóng)用地和未利用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。要嚴(yán)禁以興辦“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)”、“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)”為名，非法占用(租用)農(nóng)民集體所有土地進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)?！锻恋毓芾矸ā返?4條還規(guī)定：“建設(shè)占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。農(nóng)民住宅建設(shè)要符合鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃，住宅建設(shè)用地要先行安排利用村內(nèi)空閑地、閑置宅基地。建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、施工和建設(shè)用地審批必須嚴(yán)格執(zhí)行用地標(biāo)準(zhǔn)，對超標(biāo)準(zhǔn)用地的，要核減用地面積。要按照節(jié)約集約用地的要求，加快城市規(guī)劃相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的制定和修訂?！秶鴦?wù)院關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》要求按照節(jié)約集約用地原則，依法調(diào)整各類建設(shè)規(guī)劃和建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)。因此，當(dāng)前的首要任務(wù)是要把現(xiàn)行的《土地管理法》以及比較成熟的制度執(zhí)行好，不能夠把現(xiàn)有法律制度由于體制、機(jī)制的原因?qū)е虏荒軌蚝芎脠?zhí)行的情況，統(tǒng)統(tǒng)歸結(jié)為這套法律制度本身有問題。而日本的法律規(guī)定僅為2公頃，不足我國的6%[9]。近年來農(nóng)民宅基地成為農(nóng)村土地管理的難點(diǎn)之一，難就難在超占的土地和建筑物難處理。因?yàn)E占耕地事件被扭曲，在北谷里鄰村2007年秋后又有“以租代征”形式取得公地的公司蓋起新廠房，以及大片被當(dāng)?shù)卮迕穹Q之為“鎮(zhèn)里的開發(fā)區(qū)”。其他部門規(guī)劃在確定用地規(guī)模時，必須依據(jù)上述指標(biāo)編制，保證與土地利用總體規(guī)劃確定的用地規(guī)模相銜接。在規(guī)劃區(qū)內(nèi)進(jìn)行建設(shè)活動，應(yīng)當(dāng)遵守土地管理、自然資源和環(huán)境保護(hù)等法律、法規(guī)的規(guī)定。在這種雙軌制的體制下，一方面隨著城市國有土地使用制度改革和市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展，城市國有土地的市場化配置程度在不斷提高，土地市場價格得以充分顯化；另一方面農(nóng)村集體建設(shè)用地的市場化流轉(zhuǎn)卻長期受到限制，直接導(dǎo)致城市郊區(qū)和城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)農(nóng)村集體建設(shè)用地大量隱形交易、集體土地資產(chǎn)性收益分配不公、土地市場秩序混亂、土地投機(jī)猖獗等社會問題。農(nóng)村集體建設(shè)用地?cái)?shù)量劇增，如果任其蔓延下去，其結(jié)果必然是沖擊土地供應(yīng)閘門，沖擊國家宏觀調(diào)控政策并危及農(nóng)村穩(wěn)定和國家糧食安全。尤其是擅自以村組織的名義改變農(nóng)村集體建設(shè)用地的性質(zhì)和用途，在一些地方成為違法供給建設(shè)用地的主渠道。與2006年相比，2007年全國城鎮(zhèn)、[2]。按照現(xiàn)行《土地管理法》的有關(guān)規(guī)定，凡是改變土地用途的都應(yīng)當(dāng)經(jīng)有關(guān)行政機(jī)關(guān)審批并辦理土地用途變更登記。生產(chǎn)隊(duì)所有的土地包括社員的自留地、自留山、宅基地等，一律不準(zhǔn)出租和買賣。農(nóng)村村民建住宅，應(yīng)當(dāng)符合鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃，并盡量使用原有的宅基地和村內(nèi)空閑地。隨之而來的鄉(xiāng)村各項(xiàng)建設(shè)尤其是鄉(xiāng)村企業(yè)建設(shè)和農(nóng)民住宅建設(shè)快速發(fā)展，土地需求量日益增加。 農(nóng)村集體建設(shè)用地是一個特指的專用概念。農(nóng)村集體建設(shè)節(jié)約集約用地的法律探討關(guān)鍵詞: 集體建設(shè)用地 依法確權(quán) 節(jié)約集約利用 內(nèi)容提要: 農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)必須依法確認(rèn)權(quán)屬。農(nóng)村集體建設(shè)用地是指農(nóng)民從事二、三產(chǎn)業(yè)及其居住生活的空間承載地，包括農(nóng)村居住用地、農(nóng)村公共服務(wù)及基礎(chǔ)設(shè)施用地、村辦及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地等。由于我國保護(hù)耕地的法律法規(guī)不健全，缺乏相應(yīng)的法律規(guī)范予以調(diào)整，因而在實(shí)踐中亂占濫用耕地的問題十分嚴(yán)重。農(nóng)村村民住宅用地，經(jīng)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府審核，由縣級人民政府批準(zhǔn)；其中，涉及占用農(nóng)用地的，依照本法第四十四條的規(guī)定辦理審批手續(xù)。因此，現(xiàn)在農(nóng)村不存在農(nóng)民私有的土地，原人民政府頒發(fā)的土地證也就自然失去了效力。未經(jīng)審批和土地用途變更登記，擅自改變土地用途的行為屬于違法禁止的行為。長期以來，圈占農(nóng)地被認(rèn)為是地方政府有效的、便捷的“經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)”，隨意改變農(nóng)地性質(zhì)搞創(chuàng)收、招商引資、變相出租、非法轉(zhuǎn)讓。為此，國務(wù)院辦公廳于2007年12月30日下發(fā)了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》，要求嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地的法律和政策，堅(jiān)決遏制并依法糾正亂占用農(nóng)用地進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)[5]。改革農(nóng)村集體建設(shè)用地使用制度，依法規(guī)范農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場接軌，已成為進(jìn)一步深化土地市場化改革、規(guī)范土地市場秩序的必然選擇?？h級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展的實(shí)際，在城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃中合理確定城市、鎮(zhèn)的發(fā)展規(guī)模、步驟和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。即將開始的一輪土地利用總體規(guī)劃修編的重點(diǎn)，必須考慮如何盤活現(xiàn)有存量建設(shè)用地。其實(shí)作為縣級市的新泰已經(jīng)有1個規(guī)劃24平方公里的省級開發(fā)區(qū)，2001年又確定了12個鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)開發(fā)區(qū)，盡管2003年出臺文件予以取消，但開發(fā)區(qū)的建設(shè)仍在繼續(xù)進(jìn)行[8]。依據(jù)《土地管理法》第62條的規(guī)定，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府對于農(nóng)村村民住宅建設(shè)用地，只有“審核”職責(zé)并無批準(zhǔn)權(quán)限，農(nóng)民宅基地最終必須由縣人民政府批準(zhǔn)。再就《土地管理法》對土地保護(hù)的嚴(yán)厲性來說，我國的法律規(guī)定比日本的法律規(guī)定也明顯失之過寬，迫切需要根據(jù)土地保護(hù)的實(shí)際情況并借鑒國外的立法經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行修改完善。土地不僅是財(cái)產(chǎn)而且還是資源，《土地管理法》的修改必須更多地關(guān)注土地的社會利益、公共利益和資源的合理利用，以及如何科學(xué)使用土地資源；必須更多地關(guān)注如何根據(jù)國情以耕地保護(hù)為核心，嚴(yán)格限制建設(shè)用地總量的增加；必須更多地關(guān)注在國土資源稀缺的情況下，有效地解決對資源的使用、占有和合理補(bǔ)償問題，建立起一套有效調(diào)整資源占有者與資源補(bǔ)償者關(guān)系的調(diào)控體系；必須更多地關(guān)注土地保護(hù)的法律體系建設(shè)，妥善地解決好運(yùn)用法律手段與運(yùn)用行政手段解決土地糾紛的問題。具體地說就是要從如下四個方面嚴(yán)格把關(guān)：(1)強(qiáng)化土地利用總體規(guī)劃的整體控制作用。盡快出臺新修訂的人均用地、用地結(jié)構(gòu)等城市規(guī)劃控制標(biāo)準(zhǔn)，合理確定各項(xiàng)建設(shè)建筑密度、容積率、綠地率，嚴(yán)格按國家標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行各項(xiàng)市政基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)綠化建設(shè)。對村民自愿騰退宅基地或符合宅基地申請條件購買空閑住宅的，當(dāng)?shù)卣山o予獎勵或補(bǔ)助。省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)的道路、管線工程和大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目、國務(wù)院批準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，由國務(wù)院批準(zhǔn)。興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)、村民建住宅需要使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有土地的，必須符合鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃和鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃(以下簡稱鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村規(guī)劃)，納入