【正文】 用地標(biāo)準(zhǔn)。《土地管理法》的修改還必須加大對違法使用土地的責(zé)任追究，加大對土地違法行為的懲處力度；進(jìn)一步采取措施協(xié)調(diào)好中央對土地的管理權(quán)限與地方政府管理權(quán)限的關(guān)系，強(qiáng)化國家土地督察制度的效率。土地不僅是財產(chǎn)而且還是資源，《土地管理法》的修改必須更多地關(guān)注土地的社會利益、公共利益和資源的合理利用，以及如何科學(xué)使用土地資源；必須更多地關(guān)注如何根據(jù)國情以耕地保護(hù)為核心，嚴(yán)格限制建設(shè)用地總量的增加；必須更多地關(guān)注在國土資源稀缺的情況下，有效地解決對資源的使用、占有和合理補(bǔ)償問題，建立起一套有效調(diào)整資源占有者與資源補(bǔ)償者關(guān)系的調(diào)控體系；必須更多地關(guān)注土地保護(hù)的法律體系建設(shè)，妥善地解決好運(yùn)用法律手段與運(yùn)用行政手段解決土地糾紛的問題。現(xiàn)行的《土地管理法》在一定程度上被體制、機(jī)制和地域沖突等因素所抑制，土地管理所承載的社會矛盾遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于土地管理自身的功能。利用法律的嚴(yán)肅性可以減少不合理的人為因素干擾，減少部分地方政府“以地生財”和“以地升官”的短期行為；杜絕分散發(fā)展低效率土地利用模式，以法律保障農(nóng)民對被征土地合法權(quán)益，同時促進(jìn)我國城市舊城改造、村鎮(zhèn)合并、落后地區(qū)發(fā)展以及新農(nóng)村建設(shè)。我國在城市化、城鎮(zhèn)化道路的選擇上，在處理建設(shè)用地與耕地保護(hù)的矛盾上，可以借鑒日本的成功經(jīng)驗(yàn)，促使我國在城市化、城鎮(zhèn)化過程中有效地保護(hù)耕地資源。再就《土地管理法》對土地保護(hù)的嚴(yán)厲性來說，我國的法律規(guī)定比日本的法律規(guī)定也明顯失之過寬，迫切需要根據(jù)土地保護(hù)的實(shí)際情況并借鑒國外的立法經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行修改完善。如《土地管理法》第45條規(guī)定，征用基本農(nóng)田以及基本農(nóng)田以外的耕地，超過35公頃或者其他土地超過70公頃的，均需要由國務(wù)院審批，征收前款規(guī)定之外的土地的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)。主要問題在于法律法規(guī)不健全、部分法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)過寬。近年來我國先后制定和修改了21部法律法規(guī)，對城市化、城鎮(zhèn)化過程中耕地過快流失起了一定的遏制作用。政府基于公共利益的需要應(yīng)當(dāng)而且必須對私有財產(chǎn)進(jìn)行寬容的干預(yù)，但是必須給予相應(yīng)的補(bǔ)償為代價。要根據(jù)各地實(shí)際情況合理確定當(dāng)?shù)卮迕裾貥?biāo)準(zhǔn)，村鎮(zhèn)規(guī)劃部門要依據(jù)限額標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃，防止大面積集體超標(biāo)；對于超標(biāo)占用土地符合土地利用總體規(guī)劃和村莊建設(shè)規(guī)劃的，應(yīng)當(dāng)補(bǔ)辦用地手續(xù)并適當(dāng)收取一定的耕地開墾費(fèi)；對于不符合土地利用總體規(guī)劃和村莊建設(shè)規(guī)劃的，應(yīng)當(dāng)在做好思想工作的前提下予以拆除；在對舊房改造特別是建設(shè)新村時，要防止占新不拆舊而多占宅基地；農(nóng)村宅基地超標(biāo)收取的有償使用費(fèi)，一定要取之于民用之于民，必須加強(qiáng)對土地出讓費(fèi)和有償使用費(fèi)的監(jiān)督和審計。依據(jù)《土地管理法》第62條的規(guī)定，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府對于農(nóng)村村民住宅建設(shè)用地，只有“審核”職責(zé)并無批準(zhǔn)權(quán)限，農(nóng)民宅基地最終必須由縣人民政府批準(zhǔn)。從某種意義上說，農(nóng)民的宅基地使用權(quán)具有社會保障和社會福利的性質(zhì)，各級政府部門必須慎重對待和處理農(nóng)民宅基地的福利性與財產(chǎn)性的關(guān)系，妥善處理農(nóng)民宅基地的歷史遺留問題。因此，當(dāng)前迫切需要加快對失地農(nóng)民合法權(quán)益保護(hù)法律法規(guī)的修改與完善，讓他們依法擁有耕地被征用的參與報批權(quán)、征地批復(fù)知情權(quán)、土地補(bǔ)償知情權(quán)、補(bǔ)償方案聽政權(quán)、要求公告權(quán)和拒絕補(bǔ)償?shù)怯洐?quán)、不當(dāng)征收救濟(jì)權(quán)、補(bǔ)償收支知情權(quán)、查詢舉報權(quán)等一系列權(quán)利，使他們真正成為監(jiān)督農(nóng)村土地違法的主力?，F(xiàn)行相關(guān)的法律對于農(nóng)民在土地上的權(quán)益的規(guī)定較為模糊，這不僅導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)組織與其成員的權(quán)利義務(wù)關(guān)系模糊，而且使得他們成了土地批租交易的旁觀者，對自己的土地被占、被違法征收而失去發(fā)言權(quán)，對征地補(bǔ)償協(xié)商沒有參與決定權(quán)，耕地被征后的安置問題沒有救助權(quán)，想要討個說法沒有訴辯說理權(quán)。其實(shí)作為縣級市的新泰已經(jīng)有1個規(guī)劃24平方公里的省級開發(fā)區(qū)，2001年又確定了12個鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)開發(fā)區(qū)，盡管2003年出臺文件予以取消，但開發(fā)區(qū)的建設(shè)仍在繼續(xù)進(jìn)行[8]。舉報的農(nóng)民卻因“無理上訪”而被進(jìn)行勞動教養(yǎng)。2003年2月該市谷里鎮(zhèn)北谷里村188戶村民的約77. 7畝耕地被山東升華玻璃制品公司占用。 必須把農(nóng)地保護(hù)和農(nóng)民合法權(quán)益的維護(hù)擺到突出的位置。同時要結(jié)合耕地占補(bǔ)平衡原則，從農(nóng)村建設(shè)用地整理方面找到一條化解矛盾的出路。在編制村莊建設(shè)用地規(guī)劃時，要注意應(yīng)用土地利用現(xiàn)狀管理信息系統(tǒng)等科技手段，以土地更新調(diào)查成果為基礎(chǔ)，充分調(diào)研村莊的建設(shè)用地復(fù)墾和土地開發(fā)整理后備資源，同時做好與地質(zhì)災(zāi)害防治、避險搬遷和下山脫貧項(xiàng)目的結(jié)合，分析耕地增加潛力，編制土地開發(fā)整理、建設(shè)用地復(fù)墾和低丘緩坡地開發(fā)專項(xiàng)規(guī)劃，把規(guī)劃建設(shè)占用耕地指標(biāo)在數(shù)量上和布局上與上述規(guī)劃銜接起來，確保規(guī)劃建設(shè)占用耕地規(guī)模不突破耕地增加潛力范圍。該規(guī)劃必須納入土地利用總體規(guī)劃之中，盤活重點(diǎn)在于村內(nèi)閑空地、閑置宅基地和一戶多宅地。即將開始的一輪土地利用總體規(guī)劃修編的重點(diǎn)，必須考慮如何盤活現(xiàn)有存量建設(shè)用地。地方各級土地利用總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)根據(jù)法律規(guī)定適宜的人均用地標(biāo)準(zhǔn)，尤其是在編制鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃時，不能僅控制鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人均建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)總指標(biāo)，使各村出現(xiàn)不同的用地指標(biāo)；也不能搞全鎮(zhèn)平衡，應(yīng)當(dāng)把人均建設(shè)用地指標(biāo)落實(shí)到每一個村。在新農(nóng)村建設(shè)的過程中，各地的村(鎮(zhèn))規(guī)劃、生態(tài)村規(guī)劃、新農(nóng)村規(guī)劃等都有各自的用地標(biāo)準(zhǔn)，而且?guī)缀跛幸?guī)劃用地標(biāo)準(zhǔn)都定得相當(dāng)高。”[7]土地利用涉及全民族的根本利益，必須服從國家的統(tǒng)一管理?？h級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展的實(shí)際，在城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃中合理確定城市、鎮(zhèn)的發(fā)展規(guī)模、步驟和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)?！吨腥A人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第4條規(guī)定：“制定和實(shí)施城鄉(xiāng)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)遵循城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、合理布局、節(jié)約土地、集約發(fā)展和先規(guī)劃后建設(shè)的原則，改善生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)資源、能源節(jié)約和綜合利用，保護(hù)耕地等自然資源和歷史文化遺產(chǎn)，保持地方特色、民族特色和傳統(tǒng)風(fēng)貌，防止污染和其他公害，并符合區(qū)域人口發(fā)展、國防建設(shè)、防災(zāi)減災(zāi)和公共衛(wèi)生、公共安全的需要。改革農(nóng)村集體建設(shè)用地使用制度，依法規(guī)范農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場接軌，已成為進(jìn)一步深化土地市場化改革、規(guī)范土地市場秩序的必然選擇。城市企業(yè)、城市居民等必須使用國有土地，需要占用集體土地的必須先由國家通過土地征收將集體土地轉(zhuǎn)為國有土地后再出讓或劃撥給土地使用者使用。嚴(yán)格禁止擅自將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，嚴(yán)格禁止‘以租代征’將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用地。要按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、節(jié)約集約用地的原則，指導(dǎo)、督促編制好鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃和鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃，劃定村鎮(zhèn)發(fā)展和撤并復(fù)墾范圍。為此，國務(wù)院辦公廳于2007年12月30日下發(fā)了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》，要求嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地的法律和政策，堅(jiān)決遏制并依法糾正亂占用農(nóng)用地進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)[5]?？傊粋€時期以來農(nóng)村集體建設(shè)用地數(shù)量劇增，已成為撬動土地調(diào)控閘門、違法提供建設(shè)用地的一股暗流。違法違規(guī)占地搞建筑的類型主要有擴(kuò)建、翻建、新建的；有因