【正文】 夏坎斯基認(rèn)為，“政府的重要活動即為公共政策”。第四章 公共政策第一節(jié) 公共政策的含義、特征與功能一、公共政策的含義1．公共政策的定義拉斯韋爾和卡普蘭認(rèn)為，公共政策是“具有目標(biāo)、價值與策略的大型計劃”。社會成員和勞動者的年老退休、患病、工傷、失業(yè)、生育以及富余人員的分流安置等問題，與社會成員和勞動者的生存和利益密切相關(guān)，直接關(guān)系到能否維護社會穩(wěn)定和國家的長治久安。公共物質(zhì)資源管理就是公共部門對公共所有的物質(zhì)資源進(jìn)行投資、運營、保值增值等一系列活動。信息管理系統(tǒng)具有信息采集、信息處理、信息儲存、信息檢索、信息傳輸?shù)戎饕δ?。“信息資源是經(jīng)濟發(fā)展的保證”的觀點也已經(jīng)得到了國際社會的廣泛取認(rèn)。⑥制定并落實吸引國(境)外專家、留學(xué)人員來華(回國)工作或定居政策。當(dāng)代各國政府部門在促進(jìn)社會政治經(jīng)濟的穩(wěn)定與發(fā)展，協(xié)調(diào)、整合各種利益關(guān)系，解決群體矛盾沖突，維護社會公平與公正，應(yīng)對全球化時代日益激烈的國際競爭等方面都面臨著重大挑戰(zhàn)，因而迫切需要以政府部門為核心主體的公共部門不斷提高其管理水平和管理能力。在現(xiàn)代社會，科技是一項重要的公共事務(wù)，其管理內(nèi)容主要包括：①進(jìn)行科技投入，完善科技投入結(jié)構(gòu)；②通過制定科技政策，促進(jìn)科技創(chuàng)新，迎接新科技革命的挑戰(zhàn)；③構(gòu)建國家創(chuàng)新體系，加強科技合作與交流；④深化科技管理體制的改革，提高各類科技主體的活力和創(chuàng)新能力；⑤完善科技評價和科技獎勵體系，激勵科技人員的創(chuàng)新精神；⑥建立專利制度，加強科技成果的保護。不管按哪種分類，教育始終是公共部門所提供的公共產(chǎn)品之一，因此，公共部門介入教育事業(yè)，實施教育管理是必然的。公益性文化是以滿足社會大眾的需求為基礎(chǔ)，旨在提高社會的精神文明水平的大眾文化活動。狹義的國有資產(chǎn)包括：企業(yè)國有資產(chǎn)；行政事業(yè)單位占有、使用的非經(jīng)營性資產(chǎn)通過各種形式為獲取利潤轉(zhuǎn)作經(jīng)營的資產(chǎn)；國有資源中投入生產(chǎn)經(jīng)營過程的部分。政府采購應(yīng)通過不同廠商的購買來促進(jìn)市場的競爭，而不是造成廠商市場獨占力量的增加。第三，公眾的信任。五是通過財政管理使政府支出具有合法性、確定性，使政府財政的運行規(guī)范、合理，得到廣大民眾的監(jiān)督，與政府的公共利益最大化目標(biāo)相吻合。近年來，世界各國的公共管理改革，莫不把公共預(yù)算與財政管理改革作為重點之一，這反映了公共預(yù)算與財政管理在政府公共事務(wù)管理中的戰(zhàn)略地位。根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，國有資產(chǎn)管理就是政府相關(guān)機構(gòu)對國家所擁有的資產(chǎn)進(jìn)行投資、運營、增值等一系列宏觀管理活動。規(guī)制作為政府行為的一種，也應(yīng)該遵循法治的原則。政府規(guī)制是公共權(quán)力的運用過程，因此，規(guī)制的目的當(dāng)且僅當(dāng)是實現(xiàn)公共利益。在我國當(dāng)前經(jīng)濟高速增長和社會轉(zhuǎn)型的形勢下，社會管理的問題尤其突出。為公眾提供包括公共服務(wù)在內(nèi)的公共物品本身構(gòu)成了公共事務(wù)功能的一個重要組成部分。當(dāng)然，這種區(qū)分并非一成不變的，它的變動性往往取決于統(tǒng)治階級對于社會整體利益的認(rèn)識和判斷。因此，公共事務(wù)的公益性反映的是社會整體的公共利益。二、公共事務(wù)的性質(zhì)在對公共事務(wù)的內(nèi)涵進(jìn)行了界定之后，接下來就有必要分析一下公共事務(wù)的性質(zhì)了。但是，現(xiàn)在有不少國家普遍用公共物品或公共服務(wù)的提供作為界定公共事務(wù)的主要依據(jù)。從傳說中的大禹治水到秦始皇統(tǒng)一全國文字、度量衡等，都屬于公共事務(wù)的范疇。2．非正式組織的功能非正式組織有兩種功能：正功能和負(fù)功能。首次提出這一概念的是巴納德。社會中介組織的構(gòu)成非常復(fù)雜，既有非營利性質(zhì)的(如消費者協(xié)會)，也有營利性質(zhì)的(如商業(yè)性的中介、經(jīng)紀(jì)機構(gòu))，既包括前述社會團體中的各種行業(yè)協(xié)會、商會，也包括屬于事業(yè)單位或民辦非企業(yè)單位的學(xué)校、醫(yī)院等，還包括不由民政部門、工商行政管理部門核準(zhǔn)成立的各類組織(如律師事務(wù)所)。二、非政府公共組織1．非政府組織的含義非政府組織簡稱NGO，它是在地方、國家或國際級別上由民間自愿組織起來的，獨立于政府和企業(yè)之外的，具有非營利性、非政治性的社會組織。下級國家行政機關(guān)受上級國家行政機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，地方各級國家行政機關(guān)服從國務(wù)院的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。近代以來，許多歐美國家實行了立法、行政、司法三權(quán)分立的體制，通過憲法把立法權(quán)交給民選的代議機構(gòu)。2．立法機關(guān)廣義的立法機關(guān)是指一切有權(quán)制定、修改、解釋、補充或廢止法律的國家機關(guān)、組織和個人。但管理幅度與管理層次之間的關(guān)系是很復(fù)雜的，是由許多相關(guān)因素決定的。任何國家的政府組織都是按層級化原則設(shè)計的，無論是聯(lián)邦制國家還是單一制國家，都是如此。它是指公共組織內(nèi)部按上下層級關(guān)系的有序構(gòu)成形式。層級制又稱為分級制，是指公共組織在縱向上按照等級劃分為不同的上下節(jié)制的層級組織結(jié)構(gòu)，不同等級的組織職能目標(biāo)和工作性質(zhì)相同，但管理范圍和管理權(quán)限卻隨著等級降低而逐漸變小的組織類型。它是指行政首長獨自掌握決策權(quán)和指揮權(quán)，對其管轄的公共事務(wù)進(jìn)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一指揮并完全負(fù)責(zé)的公共組織。完整制的優(yōu)點是：①有利于一個公共組織或一個公共部門的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一指揮；②政令統(tǒng)一，權(quán)力集中；③高度自主，有獨立的決策權(quán)，有利于調(diào)動本地區(qū)或本部門的積極性；④可以因地制宜地確定行政目標(biāo)，制定政策，反應(yīng)靈活。這就有損于民主、公平的社會目標(biāo)。非政府公共組織的中介性質(zhì)，使它成為維系社會團結(jié)的紐帶，通過它的作用的發(fā)揮來協(xié)調(diào)人際關(guān)系，減少社會沖突，增強社會的凝聚力，成為“社會減震器”，從而維護了社會的穩(wěn)定。最后，非政府公共組織能為社會提供各種公證服務(wù)，規(guī)范國家與社會的關(guān)系，規(guī)范社會各主體之間的法律關(guān)系，為各種社會糾紛的解決提供法律前提，為各種社會活動提供法律證明。3．政策與法律功能政策與法律從本質(zhì)上來說具有相同的性質(zhì)，它們都是以統(tǒng)治階級的政治權(quán)力為基礎(chǔ)，取決并服務(wù)于政治權(quán)力的要求，實現(xiàn)維護、鞏固階級統(tǒng)治的目的。在社會消費中，政府只能提供集體消費的公共物品，而對于社會中部分人特殊需要的公共物品，只能由非政府公共組織來提供。③調(diào)節(jié)經(jīng)濟運行過程。從非政府公共組織來看，其服務(wù)功能體現(xiàn)為：首先，它的服務(wù)是普遍性、大眾化的，并非特殊性(指事)、個別性(指人)的；其次，它的服務(wù)是人們?nèi)粘Ｉ钪须x不開的最基本的服務(wù)；最后，它的服務(wù)內(nèi)容十分廣泛，既要提供物質(zhì)產(chǎn)品，又要提供非物質(zhì)產(chǎn)品，并且其服務(wù)項目要隨著社會的發(fā)展而不斷增多。我國的社會主義制度決定了人民群眾是國家的主人，政治民主化是社會主義的本質(zhì)要求。公共組織存在的價值不是營利，而是為公共利益提供服務(wù)。服務(wù)這個概念包含了兩層意思：①將工作對象的利益放在首位，少考慮、甚至不考慮自身的利益；②在從事某種事業(yè)時，既為自己營了利，也為別人提供了方便。相比較而言，公共組織提供的管理與服務(wù)比企業(yè)組織的社會涵蓋面更寬。公共組織產(chǎn)生于社會公共需要，它們“為公眾所共用”(公共)的性質(zhì)決定了其基本功能是維護社會的公共利益，解決社會公共問題，它的組織宗旨是為社會提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。從組織系統(tǒng)來看，前者包括行政(狹義)、立法、司法機構(gòu)，稱為政府(廣義)組織；后者包括事業(yè)單位、社區(qū)管理型組織、社會團體與民辦非企業(yè)單位，稱為非政府公共組織。這樣既有利于政府對民眾需求及時作出回應(yīng)，更好地為民眾服務(wù)，也有利于提高公共管理的民主化程度，提高公共權(quán)力運行的透明度，增強公共管理的免疫力，防止公共管理過程中腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。三、公眾參與的準(zhǔn)則公共管理準(zhǔn)則之三是公眾參與。那么，公共秩序、教育、醫(yī)療、社會保障等又是什么?研究公共管理的學(xué)者會告訴我們，它們可統(tǒng)稱為公共產(chǎn)品。對于新公共管理來說，則是通過對傳統(tǒng)模式的突破和制度創(chuàng)新，以實現(xiàn)公平前提下的效率改進(jìn)。在理論界，這一運動也被稱為新公共行政運動。公共行政時期也可稱為傳統(tǒng)的公共管理時期，歷時約90年。簡而言之，它是一國政府對內(nèi)維持社會秩序，對外維護國家安全的活動。公共管理學(xué)所要關(guān)注的一個基本問題是公共管理部門應(yīng)該做什么和不應(yīng)該做什么，或者說是公共部門所應(yīng)該扮演的角色。公共管理推崇治理就是要推進(jìn)和實現(xiàn)政府與公民社會的合作共治，這不僅是對市場失靈和政府失效救治的需要，也是當(dāng)代社會民主化進(jìn)程發(fā)展的要求使然。3．合作共治性公共管理所強調(diào)的治理理念鮮明地提出，在公共事務(wù)管理中必須通過實現(xiàn)政府與公民社會的合作來進(jìn)行治理。例如，政府的種種活動，無論是指導(dǎo)、協(xié)商、調(diào)控、約束還是強制，都是為了實現(xiàn)政府目標(biāo)，即為公民賦予的使命創(chuàng)造條件、提供服務(wù)。這里所說的公共利益是指全社會的共同利益和整體利益，因而它既不是指某個人的具體利益，也不是指某個階層、某個集團的特殊利益。 在我們看來，公共管理代表著知識界和實務(wù)界對實現(xiàn)一種良好政府治理的努力、希望和探索．即期望建立一個有能力的、負(fù)責(zé)任的、有效率的，更能體現(xiàn)和實現(xiàn)民主社會基本價值的，不同于傳統(tǒng)官僚導(dǎo)向的政府組織、政策及運作模式的新政府治理。公共管理關(guān)注那些能夠?qū)⒗砟?、政策轉(zhuǎn)化為行動規(guī)則的管理工具、技術(shù)、知識和技巧。現(xiàn)在，按時間的縱向度，解釋不同時期人們對公共管理的理解。 (1)公共管理是一種新的途徑，它是傳統(tǒng)公共行政的規(guī)范取向與一般管理的工具取向的結(jié)合體。(奧托、海蒂和沙夫里茨，1991) (5)與管理相比，行政的范圍更狹小，功能更有限，因此，從公共行政到公共管理的變化意味著理論和功能的變化。這一點，與過去稱之為公共行政研究的期望是一致的。但這種共同利益或整體利益包含了個人的具體利益與各階層、各集團的特殊利益的共同部分，當(dāng)然有時也會與某個個人的具體利益、某個階層或集團的特殊利益相矛盾。創(chuàng)建服務(wù)型政府正是政府管理改革的題中應(yīng)有之義和必然趨勢。這是人類社會國家管理史上的一個劃時代的極富創(chuàng)意的鮮活思想。解決社會問題、實現(xiàn)社會和諧發(fā)展不能僅靠政府的權(quán)力和權(quán)威，更不能完全由國家來支配。這實質(zhì)上是要求對公共管理部門的功能進(jìn)行描述、分析與解釋。具體來說，它是由民主建設(shè)、社會治安與國家安全等方面的活動共同構(gòu)成的。從總體上來看，它是建立在政治與行政兩分法和韋伯的官僚制理論這兩大基本框架之下的。新公共行政學(xué)派的主要觀點是：摒棄政治與行政兩分法，更多關(guān)心社會公平和有關(guān)的價值問題，研究重點也由政府組織機構(gòu)的靜態(tài)制度層面轉(zhuǎn)為關(guān)注公共政策過程與公共行政過程等動態(tài)層面。從這個角度上，新公共管理更多地借鑒經(jīng)濟學(xué)等重要學(xué)科的成果，打破公共行政學(xué)的局限，對公共管理的核心——政府，通過“再造”工程，擺脫官僚制模式。由此看來，公共管理的目的就是為了合理利用公共資源以為公眾提供更多更好的公共福利，一句話，就是為了實現(xiàn)公共福利最大化。公共管理必須有代表性和回應(yīng)性。第二章 公共組織第一節(jié) 公共組織的含義和功能一、公共組織的含義1．組織的定義及其要素組織實際上是一群人為了達(dá)到共同的目的，通過權(quán)責(zé)分配和層次結(jié)構(gòu)所構(gòu)成的一個隨環(huán)境變化而不斷進(jìn)行自我適應(yīng)與調(diào)整的完整的有機體。二者統(tǒng)稱為“公共組織”。從另一個角度來看，它所管理的社會事務(wù)的公共性也決定了組織屬性的公共性。3．合法性從社會學(xué)角度來說，公共組織是一種與非正式社會群體相對的正式社會群體，這種社會群體的構(gòu)成，必須具備各種正式要素，它們是：正式的目標(biāo)、正式的規(guī)章、正式的機構(gòu)、正式的管理系統(tǒng)、正式的成員。公共組織的服務(wù)，是將集體和他人的利益擺在核心地位，不考慮自身得失的服務(wù)；而企業(yè)組織的服務(wù)，通常是有償服務(wù)。比如，政府組織在履行社會責(zé)任時，是不應(yīng)該也不可能去計算成本和收益的；非政府公共組織即使在開展活動中出現(xiàn)了收入盈余，也不能在組織成員和理事會之間進(jìn)行分配。從公共行政管理來看，民眾對政府的政務(wù)活動及其過程具有知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)，因而政府必須增強施政的透明度，實行政務(wù)公開化。通過非政府公共組織的服務(wù)，可以對政府組織的服務(wù)起到拾遺補闕的作用，可以更豐富、更方便和更及時地解決社會居民的許多特殊需要，促進(jìn)社會居民生活質(zhì)量的進(jìn)一步提高。政府對經(jīng)濟過程的調(diào)節(jié)，是建立系統(tǒng)化、規(guī)范化的現(xiàn)代市場經(jīng)濟體制的需要。在公共設(shè)施建設(shè)、公共福利服務(wù)等方面，政府可用的財力、物力明顯不足，非政府公共組織的參與，可以擴大建設(shè)資金的來源?，F(xiàn)代公共管理要實現(xiàn)民主化、科學(xué)化、法制化的管理，離不開公共政策的指導(dǎo)作用，離不開法律的規(guī)范作用。4．社會保障功能從經(jīng)濟學(xué)和社會學(xué)的角度來理解，社會保障一般是指國家和社會通過對國民收入進(jìn)行再分配，形成社會消費基金，對由于各種原因而出現(xiàn)生存困難的社會成員給予物質(zhì)上的幫助，以保證其基本生活的一種制度。(3)發(fā)展保障。(2)分權(quán)制。完整制的缺陷是：①資源有限，不宜辦大事．上級也不能進(jìn)行統(tǒng)籌安排；②高度自主，容易出現(xiàn)各自為政；③缺乏全局觀念，只顧局部利益。首長制的優(yōu)點是：①權(quán)力集中，責(zé)任明確，可以避免推諉扯皮，減少沖突和矛盾，效率較高；②由于行政首長獨自掌握決策權(quán)，決策靈活快捷，對外部環(huán)境反應(yīng)快；③統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一指揮有利于動員和集中力量辦大事。層級制的優(yōu)點是：①層級節(jié)制，一級管一級，權(quán)力關(guān)系清楚，有利于領(lǐng)導(dǎo)和指揮，有利于提高效率；②責(zé)任明確，有利于監(jiān)督；③行政目標(biāo)統(tǒng)一，有利于對管理人員的績效考評；④有利于推行決策。組織設(shè)計的等級原則要求職位、職權(quán)和職責(zé)等級垂直分布，形成等級結(jié)構(gòu)。管理層次的劃分必須適當(dāng)，必須以提高行政效率為準(zhǔn)則，不宜過多，也不宜過少。第三節(jié) 政府組織與非政府組織一、政府組織1．政府組織的定義政府有廣義和狹義之分，對政府組織的分類也因此而有所不同。廣義的立法機關(guān)，其主體不僅包括國家機關(guān)．也包括某些社會組織，如政黨等，還包括在國家機關(guān)之上的作為國家最高統(tǒng)治者的君主。因此，近現(xiàn)代所指的立法機關(guān)，一般指相對于行政機關(guān)和司法機關(guān)而言的狹義的立法機關(guān)。4．司法機關(guān)司法機關(guān)是行使國家司法權(quán)的機關(guān)。目前，對非政府組織有代表性的認(rèn)識主要有以下三種：第一種看法是最廣義的，它認(rèn)為幾乎所有政府和企業(yè)之外的社會組織都是非政府組織；第二種認(rèn)識是最狹義的，它認(rèn)為非政府組織主要是指從事社會公益事業(yè)的組織，如紅十字會、希望工程、殘疾人聯(lián)合會、志愿者組織以及各種基金會等；第三種認(rèn)識是指一般意義上的非政府組織，即非政府組織是指那些具有合法性、非政府性、非營利性和非黨派性，實行自主管理，并且具有一定志愿性質(zhì)的、致力解決各種社會性問題的社會組織。4．民辦非企業(yè)單位民辦非企業(yè)單位主要是指由企事業(yè)單位、社會團體、其他社會力量及公民個人利用非國有資產(chǎn)舉辦的，面向人民群眾從事社會福利、社區(qū)服務(wù)、教育文化衛(wèi)生領(lǐng)域服務(wù)的小型組織。國內(nèi)外學(xué)者關(guān)于非正式組織的定義可概括為：非正式組織是正式組織內(nèi)的若干成員由于生活接觸、感情交流、情趣相近、利害一致、未經(jīng)人為的設(shè)計而產(chǎn)生的交互行為和共同意識，并由此