【正文】 救助構(gòu)建和諧社會完善社會救助 構(gòu)建和諧社會——2005年社會救助實(shí)踐與研究的新進(jìn)展洪大用20121023 20:48:31 來源：《東岳論叢》(濟(jì)南)2006年3期第22～26頁【作者簡介】洪大用，中國人民大學(xué)社會與人口學(xué)院，北京100872洪大用，中國人民大學(xué)社會與人口學(xué)院黨委書記、副院長，社會學(xué)系教授、博士生導(dǎo)師。2005年，全國民政系統(tǒng)積極貫徹中央精神，搶抓機(jī)遇，應(yīng)對挑戰(zhàn)，著力推進(jìn)社會救助工作，使我國社會救助呈現(xiàn)出穩(wěn)步發(fā)展的態(tài)勢。但是，我國社會救助也還存在著一些突出問題，需要加速改進(jìn)和完善。要大力推動(dòng)慈善事業(yè)發(fā)展，動(dòng)員社會力量參與社會救助工作。上半年，各項(xiàng)救助資金增加，整體救助面擴(kuò)大。2005年，社會救助體系建設(shè)逐步推進(jìn)。2005年，城市低保制度進(jìn)一步完善，操作規(guī)程更加細(xì)致，分類施保的地區(qū)增多。災(zāi)民救助全面實(shí)行《災(zāi)民救助卡》管理制度。各地在發(fā)現(xiàn)問題、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，積極探索改進(jìn)救助管理工作。從中國民政論壇（2005）收到的論文看，在救助福利類的93篇論文中，關(guān)于社會救助的論文有46篇，約占50％。當(dāng)前貧困形勢出現(xiàn)了以下特點(diǎn)：從社會成員普遍貧困到貧富差距迅速擴(kuò)大，從絕對貧困為主到相對貧困為主，從農(nóng)村貧困突出到城市貧困問題凸顯，從區(qū)域性貧困到階層性貧困，從社會分割性貧困到社會轉(zhuǎn)型性貧困，從暫時(shí)性貧困到持續(xù)性貧困。比如說，有的學(xué)者將社會救助體系直接等同于社會救助的制度安排，指出“社會救助體系是在公民因各種原因?qū)е码y以維持最低生活水平時(shí)，由國家和社會按照法定程序給予款物救濟(jì)與服務(wù)，使其生活得到基本保障的制度”[3]。一些研究者對現(xiàn)行社會救助制度實(shí)踐中的新問題進(jìn)行了研究，比如說城市低保制度實(shí)施中的沒有預(yù)期到的后果、城市低保標(biāo)準(zhǔn)的制定和調(diào)整、城市低保對象的就業(yè)援助對策、農(nóng)業(yè)縣（區(qū)）城市低保問題、城市救助管理制度實(shí)踐中的惡意求助問題、流浪兒童救助管理問題、農(nóng)業(yè)稅全免后對農(nóng)村社會救助的影響、農(nóng)村低保的操作模式問題、鄉(xiāng)鎮(zhèn)貧困問題、醫(yī)療救助的落實(shí)問題、利用保險(xiǎn)公司和保險(xiǎn)機(jī)制進(jìn)行城鄉(xiāng)困難群體醫(yī)療保障問題、社會救助與慈善福利事業(yè)的結(jié)合問題，等等。該文闡述了河南省艾滋遺孤救助政策出臺的特定環(huán)境，比較全面地介紹了河南省艾滋遺孤救助政策的特點(diǎn)及其與現(xiàn)行社會福利政策的差異，并對艾滋遺孤救助政策的立意、遴選、執(zhí)行、結(jié)果等方面進(jìn)行了分析和評估，提出了社會福利與社會救助體系相連接的思想。值得注意的是，在社會救助研究中，來自美國的一種所謂“以資產(chǎn)為本”的理論正在產(chǎn)生越來越大的影響。“以資產(chǎn)為本”的社會政策主要是相對于以前基于收入或消費(fèi)而制定的社會政策而言的。這種觀點(diǎn)是很有啟發(fā)性的。但是，從進(jìn)一步完善社會救助、構(gòu)建和諧社會的角度出發(fā)，我們需要反思并關(guān)注目前社會救助實(shí)踐與研究中的幾個(gè)關(guān)鍵問題。然而，在實(shí)際工作中，我們對城市居民和農(nóng)村居民的權(quán)利保障是有差別的，城市居民所能享受的社會保障要明顯優(yōu)于農(nóng)村居民所能享受的社會保障。為了促進(jìn)在公民基本生存權(quán)利保障方面的公平，我們要高度重視社會救助的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌問題。而一些地區(qū)的試點(diǎn)表明，建立農(nóng)村居民最低生活保障制度是完全可行的，在財(cái)政上也不會增加過大的壓力。我們應(yīng)當(dāng)充分地認(rèn)識到：作為實(shí)現(xiàn)初次分配之重要機(jī)制的市場，目前還有很多不完善的地方，甚至有向“壞”的市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的跡象。的確，當(dāng)居民實(shí)際生活陷于困境時(shí)，無論出于何種原因，作為主管救助工作的民政部門都應(yīng)該先將他們納入救助制度覆蓋的范圍。為此，我們在完善社會救助的同時(shí)，要高度重視完善初次分配的市場機(jī)制，維護(hù)市場競爭的公平和公正，以便更好地發(fā)揮市場機(jī)制的初次分配功能，使市場經(jīng)濟(jì)朝著“好”的方向發(fā)展，使在市場競爭中跌入社會救助范圍的人最少化。我所說的積極救助主要有兩層含義：一是對那些必須依靠救助才能生存的人，應(yīng)當(dāng)惜盡政府之責(zé)，傳遞仁愛之心，關(guān)心關(guān)懷他們，使他們能夠有尊嚴(yán)地生活，而不是淪為被動(dòng)接受施舍的對象；二是對那些尚有脫貧潛力的人，一定要注重其能力建設(shè)，努力增進(jìn)其自我擺脫貧困的能力，最終實(shí)現(xiàn)助人自助。然而，我們在實(shí)際工作中發(fā)現(xiàn)，如果沒有政府的介入，社會救助幾乎就是不能實(shí)現(xiàn)的。因?yàn)?，政府救助除了在提供資金方面具有明顯的優(yōu)勢外，其他方面都有一定的局限。但是，應(yīng)該看到，我國現(xiàn)行社會救助制度是在不同時(shí)期，由不同部門，為了因應(yīng)不同的社會需求，而逐步建立起來的。我們認(rèn)為，近期一個(gè)很迫切的任務(wù)是推動(dòng)社會救助立法，這是促進(jìn)社會救助整合的重要基礎(chǔ)。此外，我們認(rèn)為社會救助制度的整合應(yīng)以面向全民的最低生活保障制度為基礎(chǔ)，著眼于不斷完善這項(xiàng)制度。當(dāng)然，社會救助也可以說是社會建設(shè)的一部分，因?yàn)樗w現(xiàn)了社會對于弱勢群體的關(guān)心與支持，有助于促進(jìn)社會團(tuán)結(jié)，防止社會分裂。如果這些方面做得不好，社會救助制度也就不能發(fā)揮最佳作用，甚至出現(xiàn)種種問題。筆者認(rèn)為，今后在研究和實(shí)踐中，應(yīng)更加關(guān)注這些原則的確立和應(yīng)用。如英國作為最早進(jìn)行社會救濟(jì)立法的國家、德國作為最早進(jìn)行社會保險(xiǎn)立法的國家、美國作為最早進(jìn)行社會保障綜合立法的國家，其立法無不源于社會矛盾的劇烈，其立法也都達(dá)到了緩解社會矛盾、維護(hù)社會穩(wěn)定、促進(jìn)社會和諧的效果。(2)公平與正義是社會主義和諧社會的價(jià)值目標(biāo)。而生產(chǎn)力的發(fā)展最終取決于其主體要素——人的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性的發(fā)揮。但離開了公平正義，社會的安定有序就無法得到保證。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，收入分配機(jī)制與競爭機(jī)制相聯(lián)系，必然形成社會成員之間在收入分配方面的不均等，甚至相差十分懸殊，強(qiáng)者成為富翁，弱者陷于困境。[3]并且，從代際正義角度研究了社會保障問題，提出“最大限度地提高地位最不利集團(tuán)的期望，就是最低限度的社會保障應(yīng)該達(dá)到的標(biāo)準(zhǔn)”。如果沒有效率，陷入物質(zhì)匱乏，則社會矛盾的加劇不可避免。社會保障制度通過“利益分享”和經(jīng)濟(jì)發(fā)展促進(jìn)社會和諧?！拌F血宰相”俾斯麥在解釋政府為何要為工人搞社會保險(xiǎn)時(shí)直言不諱地說：“一個(gè)希望得到養(yǎng)老金的人，一般不會好斗，而且易于管理。一方面，社會保障制度通過提升人力資源素質(zhì)，可以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展。[6]社會保障制度不僅有力地保證了貧困者的生存權(quán)、也保障了其受教育的權(quán)利。經(jīng)濟(jì)危機(jī)的歷史說明，只有提高收入水平從而擴(kuò)大需求，才能使經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長?！袄娣窒怼笔且匀藶楸纠砟畹木唧w實(shí)現(xiàn)形式，它突破了“利益獨(dú)占”的傳統(tǒng)思維的束縛，主張把建立全社會的利益分享機(jī)制，作為克服我國社會主義社會內(nèi)部各利益主體之間的矛盾和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的主要手段。英國在愛德華三世統(tǒng)治時(shí)期1349年就通過了《濟(jì)貧法》，[8]德國則在1883—1889年間相繼通過了《健康保險(xiǎn)計(jì)劃》、《工傷事故保險(xiǎn)計(jì)劃》和《退休金保險(xiǎn)計(jì)劃》，美國1935年頒布了世界上第一部以《社會保障法》為名的法律。世界大多數(shù)國家的政府都很重視社會保障法治建設(shè)，這是由公共權(quán)力的法定性(法無授權(quán)則禁止)和社會保障產(chǎn)品的公共性(政府都是責(zé)任主體)決定的：國家對社會成員的社會保障待遇標(biāo)準(zhǔn)只有通過立法才能公平地確定并公之于眾，國家對需要保護(hù)的特殊群體給予幫助只有通過立法才得以強(qiáng)制施行。二、目前我國社會保障法治建設(shè)中存在的問題(一)指導(dǎo)思想存在偏差目前，盡管中央已經(jīng)充分認(rèn)識到過去指導(dǎo)思想的偏差，正花大力氣解決社會保障問題。三是重效率輕安全，忽視了社會保障制度安全網(wǎng)的功能。(二)立法工作嚴(yán)重滯后縱觀世界各國社會保障制度建立和發(fā)展的歷史，無一例不是立法在先。僅從社會保險(xiǎn)費(fèi)的征繳方面看，社會保險(xiǎn)費(fèi)拖欠、擠占、挪用現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。文章來源：中顧法律網(wǎng)上網(wǎng)找律師就到中顧法律網(wǎng)快速專業(yè)解決您的法律問題(三)公共衛(wèi)生體系脆弱、義務(wù)教育制度收費(fèi)公共衛(wèi)生體系脆弱是目前我國社會保障制度的重大漏洞。目前，盡管狀況得到改善，公共衛(wèi)生體系脆弱的局面仍未得到根本改變。因此，目前世界上絕大多數(shù)國家均推行免費(fèi)的義務(wù)教育。連盧旺達(dá)也實(shí)行了9年免費(fèi)義務(wù)教育。(四)社會保障實(shí)施機(jī)制較弱社會保障的實(shí)施機(jī)制包括行政執(zhí)法、司法、爭議解決的仲裁以及法律監(jiān)督等。一方面，越來越多的企業(yè)拖欠社會保險(xiǎn)基金。但現(xiàn)行刑法缺乏保護(hù)社會保險(xiǎn)基金的規(guī)定，致使社會保險(xiǎn)基金得不到有力的保護(hù)、違法行為得不到有力的懲罰，結(jié)果問題越來越嚴(yán)重。通過社文章來源：中顧法律網(wǎng)上網(wǎng)找律師就到中顧法律網(wǎng)快速專業(yè)解決您的法律問題會保障法的修改，使社會保障制度得以完善。既要解決政府越位問題，也要解決政府缺位問題。當(dāng)前，我國社會保障法治建設(shè)的指導(dǎo)思想應(yīng)該是，以保障全民的生存權(quán)與發(fā)展權(quán)為基本目標(biāo)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上逐步提高全民的社會保障水平。三是安全原則，即保證社會保障基金的支付能力。社會保險(xiǎn)制度稟承積少成多、眾人拾柴火焰高的保險(xiǎn)精神，在勞動(dòng)者遇到生育、傷害、疾痛、殘廢、老年、死亡等事項(xiàng)時(shí)，依法支付保險(xiǎn)金?？紤]到目前在養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)方面仍然存在方法論方面的巨大分歧，[13]并且一部綜合性的《社會保險(xiǎn)法》具有法典的性質(zhì)、而我國社會保險(xiǎn)理論和實(shí)務(wù)界的力量還不足以制定法典，當(dāng)前應(yīng)該分別立法。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)逐步增加公共衛(wèi)生投入，特別是農(nóng)村公共衛(wèi)生體系的投入，盡快建立健全覆蓋全民的公共衛(wèi)生體系。義務(wù)教育制度既是實(shí)現(xiàn)社會公平的重要途徑，也是促進(jìn)社會發(fā)展的重要措施?！边@一規(guī)定就需要進(jìn)一步細(xì)化。在沒有保護(hù)性規(guī)則的情況下，單純的調(diào)整性規(guī)則沒有意義——權(quán)利只有在存在救濟(jì)的情況下才能保證享有，義務(wù)只有在有制裁或制裁威脅的情況下才能保證履行。因此，要完善社會保障法治，不僅立法要跟上、司法和行政執(zhí)法也要跟上。對嚴(yán)重違反社會保障法、特別是拒不繳納社會保險(xiǎn)費(fèi)用，挪用、擠占、截留等非法侵占社會保險(xiǎn)基金的行為人，應(yīng)依法追究其行政責(zé)任、經(jīng)濟(jì)責(zé)任和刑事責(zé)任。[3] [4](美)約翰實(shí)際上。[8]《簡明不列顛百科全書》(第15版)，中國大百科全書出版社1986年4月第1版，第121頁。這里引用浙江地方政府規(guī)章，只是為了便于說明問題。一是橫向聯(lián)動(dòng)。二是縱向協(xié)動(dòng)。三是交叉互動(dòng)。近年來，蓬萊市不斷完善社會保障制度，堅(jiān)持?jǐn)U面數(shù)量與質(zhì)量并舉，實(shí)現(xiàn)了參保人數(shù)、實(shí)際繳費(fèi)人數(shù)的同步增長。同時(shí)，建立社會保險(xiǎn)擴(kuò)面督導(dǎo)制度，制定嚴(yán)格的督查、考核辦法，每月調(diào)度各單位的擴(kuò)面征繳進(jìn)度情況，并進(jìn)行通報(bào)，對擴(kuò)面工作進(jìn)展不力的單位，給予主要負(fù)責(zé)人通報(bào)批評。另一方面，開展全面的宣傳發(fā)動(dòng)。針對部分鎮(zhèn)村、企業(yè)對社會保險(xiǎn)認(rèn)知程度不高、征繳不均衡的特點(diǎn)，先易后難，在全面推進(jìn)工作的同時(shí)，有計(jì)劃、有步驟地對一些重點(diǎn)、難點(diǎn)單位進(jìn)行逐個(gè)突破。三、多渠道增收，有力保障人民群眾的生活水平社會保障的根本目的在于保障人民群眾的生活水平，而人民群眾的生活水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著密不可分的關(guān)系。一方面，借助外力，大力發(fā)展外源型經(jīng)濟(jì)，加大招商引資力度，提高工業(yè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)量，把農(nóng)民從單一的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中解放出來，迅速轉(zhuǎn)化成為產(chǎn)業(yè)工人。以中糧葡萄基地為例，每位基地農(nóng)戶可以管理*畝以上葡萄園，平均每畝葡萄年收入可達(dá)****元，是以前農(nóng)作物的*－*倍，戶均純收入可達(dá)****元。針對失地農(nóng)民，有關(guān)部門深入基層，摸底調(diào)查，結(jié)合實(shí)際情況，為其量身定做培訓(xùn)計(jì)劃。企業(yè)的職工隊(duì)伍素質(zhì)得到了提高，失地農(nóng)民就業(yè)有了保障，實(shí)現(xiàn)了企業(yè)與農(nóng)民的雙贏。成立了創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目指導(dǎo)中心，在全市構(gòu)建起創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)、項(xiàng)目推薦、專家指導(dǎo)、政策咨詢一條龍運(yùn)作的創(chuàng)業(yè)工程服務(wù)平臺，為鼓勵(lì)失業(yè)人員參加創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)，對具有創(chuàng)業(yè)愿望和創(chuàng)業(yè)條件的失業(yè)人員、****人員實(shí)行免費(fèi)培訓(xùn)。