【正文】 社會(huì)救濟(jì)等為基礎(chǔ)的社會(huì)救助框架。但是，我國社會(huì)救助也還存在著一些突出問題，需要加速改進(jìn)和完善。要以建立城鄉(xiāng)社會(huì)救助體系為重點(diǎn)，完成中央和地方兩個(gè)層面的各項(xiàng)救助制度的建立、完善、配套和銜接，力爭90％的省份、70％的縣（市）初步建立起城鄉(xiāng)社會(huì)救助體系。要大力推動(dòng)慈善事業(yè)發(fā)展，動(dòng)員社會(huì)力量參與社會(huì)救助工作。要針對一些領(lǐng)導(dǎo)重視程度不夠、配套制度欠缺、財(cái)力支撐不足、工作管理多頭、工作體制不順、工作機(jī)制不活、工作力量薄弱、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡等問題，大力改進(jìn)工作，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)特殊困難群眾社會(huì)救助體系建設(shè)。上半年，各項(xiàng)救助資金增加，整體救助面擴(kuò)大。農(nóng)村共有1434萬困難群眾得到了最低生活保障和社會(huì)救濟(jì)，比上年同期增長16％。2005年，社會(huì)救助體系建設(shè)逐步推進(jìn)。在此基礎(chǔ)上，2005年又有一些省份出臺(tái)了相關(guān)文件，例如甘肅、內(nèi)蒙等地。2005年，城市低保制度進(jìn)一步完善，操作規(guī)程更加細(xì)致，分類施保的地區(qū)增多。例如，杭州市將所有人均年收入在低保標(biāo)準(zhǔn)100％—120％之間的困難家庭和家庭成員中有年自負(fù)醫(yī)療費(fèi)4000元以上，家庭年收入減去自負(fù)醫(yī)療費(fèi)后人均年收入在低保標(biāo)準(zhǔn)120％以下者，以及家庭成員中有就讀于全日制高等院校且家庭年收入減去高校學(xué)費(fèi)后，人均年收入在低保標(biāo)準(zhǔn)120％以下者，全部納入幫扶救助范圍，由民政部門統(tǒng)一發(fā)放《杭州市困難家庭救助證》。災(zāi)民救助全面實(shí)行《災(zāi)民救助卡》管理制度。根據(jù)國務(wù)院2004年審定的《自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》，民政部按照災(zāi)害損失情境，將應(yīng)對自然災(zāi)害工作設(shè)定為四個(gè)相應(yīng)等級(jí)，明確規(guī)定了應(yīng)對不同等級(jí)自然災(zāi)害的工作規(guī)程。各地在發(fā)現(xiàn)問題、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，積極探索改進(jìn)救助管理工作。8月份，民政部發(fā)布了“關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村醫(yī)療救助工作的通知”（民發(fā)［2005］121號(hào)），要求針對一些新情況和新問題，如各地工作進(jìn)展不均衡，一些地區(qū)工作進(jìn)展緩慢，醫(yī)療救助資金籌集不足，資金供需矛盾突出，一些地區(qū)在實(shí)施過程中出現(xiàn)了政策不公開、管理不規(guī)范問題等，進(jìn)一步推動(dòng)農(nóng)村醫(yī)療救助工作。從中國民政論壇（2005）收到的論文看，在救助福利類的93篇論文中，關(guān)于社會(huì)救助的論文有46篇，約占50％。一些研究者從我國改革以來貧困形勢的演變出發(fā)，論證了加強(qiáng)社會(huì)救助制度建設(shè)的必要性和迫切性。當(dāng)前貧困形勢出現(xiàn)了以下特點(diǎn)：從社會(huì)成員普遍貧困到貧富差距迅速擴(kuò)大，從絕對貧困為主到相對貧困為主，從農(nóng)村貧困突出到城市貧困問題凸顯，從區(qū)域性貧困到階層性貧困，從社會(huì)分割性貧困到社會(huì)轉(zhuǎn)型性貧困，從暫時(shí)性貧困到持續(xù)性貧困。一些研究者從落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的角度研究了社會(huì)救助的重要性，指出社會(huì)救助是保障公民權(quán)利、協(xié)調(diào)社會(huì)利益、體現(xiàn)社會(huì)公正、促進(jìn)社會(huì)融合、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重要機(jī)制。比如說，有的學(xué)者將社會(huì)救助體系直接等同于社會(huì)救助的制度安排，指出“社會(huì)救助體系是在公民因各種原因?qū)е码y以維持最低生活水平時(shí)，由國家和社會(huì)按照法定程序給予款物救濟(jì)與服務(wù)，使其生活得到基本保障的制度”[3]。有很多學(xué)者對建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會(huì)救助體系問題進(jìn)行了深入研究，探討了可能的模式與路徑。一些研究者對現(xiàn)行社會(huì)救助制度實(shí)踐中的新問題進(jìn)行了研究，比如說城市低保制度實(shí)施中的沒有預(yù)期到的后果、城市低保標(biāo)準(zhǔn)的制定和調(diào)整、城市低保對象的就業(yè)援助對策、農(nóng)業(yè)縣（區(qū)）城市低保問題、城市救助管理制度實(shí)踐中的惡意求助問題、流浪兒童救助管理問題、農(nóng)業(yè)稅全免后對農(nóng)村社會(huì)救助的影響、農(nóng)村低保的操作模式問題、鄉(xiāng)鎮(zhèn)貧困問題、醫(yī)療救助的落實(shí)問題、利用保險(xiǎn)公司和保險(xiǎn)機(jī)制進(jìn)行城鄉(xiāng)困難群體醫(yī)療保障問題、社會(huì)救助與慈善福利事業(yè)的結(jié)合問題，等等。一些研究者還對一些特殊對象的救助問題進(jìn)行了很有價(jià)值的研究。該文闡述了河南省艾滋遺孤救助政策出臺(tái)的特定環(huán)境，比較全面地介紹了河南省艾滋遺孤救助政策的特點(diǎn)及其與現(xiàn)行社會(huì)福利政策的差異，并對艾滋遺孤救助政策的立意、遴選、執(zhí)行、結(jié)果等方面進(jìn)行了分析和評(píng)估，提出了社會(huì)福利與社會(huì)救助體系相連接的思想。大體上，研究者提出了社會(huì)救助覆蓋農(nóng)民工的三種模式：一是將農(nóng)民工納入城市社會(huì)救助體系，二是建立農(nóng)民工相對獨(dú)立的社會(huì)救助體系，三是將農(nóng)民工納入農(nóng)村社會(huì)救助體系。值得注意的是，在社會(huì)救助研究中，來自美國的一種所謂“以資產(chǎn)為本”的理論正在產(chǎn)生越來越大的影響。謝若登（Michael Sherraden）教授?！耙再Y產(chǎn)為本”的社會(huì)政策主要是相對于以前基于收入或消費(fèi)而制定的社會(huì)政策而言的。目前，這種理論在一些國家和地區(qū)有所試驗(yàn)，但是也引起了激烈的爭論。這種觀點(diǎn)是很有啟發(fā)性的。三、社會(huì)救助實(shí)踐與研究的反思整體上看，我國社會(huì)救助實(shí)踐與社會(huì)救助研究密切聯(lián)系、互相促進(jìn)，呈現(xiàn)出了良好的互動(dòng)關(guān)系。但是，從進(jìn)一步完善社會(huì)救助、構(gòu)建和諧社會(huì)的角度出發(fā)，我們需要反思并關(guān)注目前社會(huì)救助實(shí)踐與研究中的幾個(gè)關(guān)鍵問題。國家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。然而，在實(shí)際工作中，我們對城市居民和農(nóng)村居民的權(quán)利保障是有差別的，城市居民所能享受的社會(huì)保障要明顯優(yōu)于農(nóng)村居民所能享受的社會(huì)保障。即使是在公民基本生存權(quán)利保障方面，我們也存在著明顯的城鄉(xiāng)有別的情況。為了促進(jìn)在公民基本生存權(quán)利保障方面的公平，我們要高度重視社會(huì)救助的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌問題。為了促進(jìn)社會(huì)救助的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，我們應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)各級(jí)政府在保障城鄉(xiāng)居民基本生活方面具有義不容辭的同等責(zé)任，我們需要突破農(nóng)民有土地提供保障的錯(cuò)誤觀念，需要加速推進(jìn)城鄉(xiāng)一體的居民最低生活保障制度。而一些地區(qū)的試點(diǎn)表明，建立農(nóng)村居民最低生活保障制度是完全可行的，在財(cái)政上也不會(huì)增加過大的壓力。第二，社會(huì)初次分配的公平性問題我們應(yīng)當(dāng)注意，造成目前社會(huì)分配嚴(yán)重失調(diào)、貧富差距過大、需要救助的對象較多的原因，既有再分配方面政府職能不足的一面，更有通過市場競爭實(shí)現(xiàn)初次分配的不公平的一面。我們應(yīng)當(dāng)充分地認(rèn)識(shí)到：作為實(shí)現(xiàn)初次分配之重要機(jī)制的市場，目前還有很多不完善的地方，甚至有向“壞”的市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的跡象。前幾年，在推行城市居民最低生活保障制度的時(shí)候，民政部門由于所謂“應(yīng)保未保”問題受到社會(huì)上的一些批評(píng)。的確，當(dāng)居民實(shí)際生活陷于困境時(shí)，無論出于何種原因，作為主管救助工作的民政部門都應(yīng)該先將他們納入救助制度覆蓋的范圍。一些地方計(jì)算“虛擬收入”實(shí)際上也是有其道理的：這些收入本來是人們應(yīng)該得到的，比如說勞動(dòng)者的最低工資、失業(yè)人員的失業(yè)保險(xiǎn)金、退休人員的退休金等等。為此，我們在完善社會(huì)救助的同時(shí)，要高度重視完善初次分配的市場機(jī)制，維護(hù)市場競爭的公平和公正，以便更好地發(fā)揮市場機(jī)制的初次分配功能，使市場經(jīng)濟(jì)朝著“好”的方向發(fā)展，使在市場競爭中跌入社會(huì)救助范圍的人最少化。第三，社會(huì)救助的積極取向問題我始終認(rèn)為，社會(huì)救助不能使救助對象邊緣化、恥辱化，不能實(shí)際上維持或“制造”一個(gè)最低收入階層，而是要使受助者享有必要的尊嚴(yán)，能夠借助外力擺脫貧困。我所說的積極救助主要有兩層含義：一是對那些必須依靠救助才能生存的人，應(yīng)當(dāng)惜盡政府之責(zé)，傳遞仁愛之心，關(guān)心關(guān)懷他們，使他們能夠有尊嚴(yán)地生活，而不是淪為被動(dòng)接受施舍的對象；二是對那些尚有脫貧潛力的人，一定要注重其能力建設(shè)，努力增進(jìn)其自我擺脫貧困的能力，最終實(shí)現(xiàn)助人自助。第四，政府救助與社會(huì)互助的平衡問題社會(huì)救助實(shí)質(zhì)上是指：當(dāng)社會(huì)成員由于各種原因陷入社會(huì)生活困境或無法伸張其權(quán)益時(shí)，由國家和社會(huì)按照法定的程序和標(biāo)準(zhǔn)向其提供現(xiàn)金、物資或其他方面的援助與支持的一種制度安排，這種制度安排旨在保障社會(huì)成員的基本權(quán)利，促進(jìn)社會(huì)的和諧穩(wěn)定。然而，我們在實(shí)際工作中發(fā)現(xiàn)，如果沒有政府的介入，社會(huì)救助幾乎就是不能實(shí)現(xiàn)的。在這方面，進(jìn)一步加大發(fā)展慈善公益事業(yè)的力度是一個(gè)重要方向。因?yàn)?，政府救助除了在提供資金方面具有明顯的優(yōu)勢外，其他方面都有一定的局限。一個(gè)完善的社會(huì)救助體系實(shí)際上在很大程度上取決于政府救助與社會(huì)互助的適度平衡。但是，應(yīng)該看到，我國現(xiàn)行社會(huì)救助制度是在不同時(shí)期，由不同部門，為了因應(yīng)不同的社會(huì)需求，而逐步建立起來的。這種狀況雖然是可以理解的，但是明顯妨礙著社會(huì)救助制度發(fā)揮其應(yīng)有的功能，與完善我國社會(huì)救助，切實(shí)保障民生，促進(jìn)社會(huì)和諧不相稱。我們認(rèn)為，近期一個(gè)很迫切的任務(wù)是推動(dòng)社會(huì)救助立法，這是促進(jìn)社會(huì)救助整合的重要基礎(chǔ)。但是，我國目前的社會(huì)救助所依據(jù)的還是各種“條例”、“決定”、“通知”和“辦法”等，沒有一部明確、統(tǒng)一的法律。此外，我們認(rèn)為社會(huì)救助制度的整合應(yīng)以面向全民的最低生活保障制度為基礎(chǔ)，著眼于不斷完善這項(xiàng)制度。第六，社會(huì)救助與社會(huì)建設(shè)問題完善的社會(huì)救助不僅意味著社會(huì)救助制度設(shè)計(jì)的全面、合理、協(xié)調(diào)與整合，而且意味著社會(huì)救助制度的實(shí)施和運(yùn)行有著適宜的社會(huì)環(huán)境。當(dāng)然，社會(huì)救助也可以說是社會(huì)建設(shè)的一部分，因?yàn)樗w現(xiàn)了社會(huì)對于弱勢群體的關(guān)心與支持，有助于促進(jìn)社會(huì)團(tuán)結(jié)，防止社會(huì)分裂。比如說，社會(huì)利益的協(xié)調(diào)、社會(huì)事業(yè)的發(fā)展、民間組織的培育、社會(huì)共同體意識(shí)的培育、公眾參與的促進(jìn)、法制建設(shè)的加強(qiáng)，等等。如果這些方面做得不好，社會(huì)救助制度也就不能發(fā)揮最佳作用，甚至出現(xiàn)種種問題。換句話說，我們應(yīng)當(dāng)在完善社會(huì)救助中推動(dòng)社會(huì)建設(shè)，同時(shí)又在推動(dòng)社會(huì)建設(shè)中完善社會(huì)救助。筆者認(rèn)為，今后在研究和實(shí)踐中，應(yīng)更加關(guān)注這些原則的確立和應(yīng)用。也就是說，社會(huì)保障法治不僅是工具、手段，而且是理念、目標(biāo)。如英國作為最早進(jìn)行社會(huì)救濟(jì)立法的國家、德國作為最早進(jìn)行社會(huì)保險(xiǎn)立法的國家、美國作為最早進(jìn)行社會(huì)保障綜合立法的國家，其立法無不源于社會(huì)矛盾的劇烈，其立法也都達(dá)到了緩解社會(huì)矛盾、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)社會(huì)和諧的效果。(1)公平正義是社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要特征。(2)公平與正義是社會(huì)主義和諧社會(huì)的價(jià)值目標(biāo)。(3)公平正義是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要?jiǎng)恿?。而生產(chǎn)力的發(fā)展最終取決于其主體要素——人的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性的發(fā)揮。(4)公平正義是實(shí)現(xiàn)社會(huì)安定有序的重要前提。但離開了公平正義，社會(huì)的安定有序就無法得到保證。社會(huì)公平，是人類社會(huì)發(fā)展中產(chǎn)生的一種客觀要求。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，收入分配機(jī)制與競爭機(jī)制相聯(lián)系，必然形成社會(huì)成員之間在收入分配方面的不均等，甚至相差十分懸殊，強(qiáng)者成為富翁，弱者陷于困境。[2]關(guān)于社會(huì)保障制度與社會(huì)公平的關(guān)系，羅爾斯在其代表作《正義論》中也有專門研究。[3]并且，從代際正義角度研究了社會(huì)保障問題，提出“最大限度地提高地位最不利集團(tuán)的期望，就是最低限度的社會(huì)保障應(yīng)該達(dá)到的標(biāo)準(zhǔn)”。社會(huì)保障制度是實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧的重要條件。如果沒有效率，陷入物質(zhì)匱乏，則社會(huì)矛盾的加劇不可避免。實(shí)際上，社會(huì)保障制度兼顧了發(fā)展與分享，既通過分享解決了社會(huì)穩(wěn)定的問題、又通過提高人力資源素質(zhì)和促進(jìn)消費(fèi)解決了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的問題。社會(huì)保障制度通過“利益分享”和經(jīng)濟(jì)發(fā)展促進(jìn)社會(huì)和諧。社會(huì)保障制度本身就是一種社會(huì)安全體文章來源：中顧法律網(wǎng)上網(wǎng)找律師就到中顧法律網(wǎng)快速專業(yè)解決您的法律問題系，它通過對沒有生活來源者、貧困者、遭遇不幸者和一切工薪勞動(dòng)者在失去勞動(dòng)能力或工作崗位后，給予救助，滿足其基本生活需要，消除社會(huì)成員的不安全感，以維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定?！拌F血宰相”俾斯麥在解釋政府為何要為工人搞社會(huì)保險(xiǎn)時(shí)直言不諱地說：“一個(gè)希望得到養(yǎng)老金的人，一般不會(huì)好斗，而且易于管理。社會(huì)保障制度不僅對保障公民的基本人權(quán)、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定有著積極的作用，同時(shí)也是經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展的“助推器”。一方面，社會(huì)保障制度通過提升人力資源素質(zhì)，可