【正文】 海市，上海土地開發(fā)利用有悠久的歷史。 （二）土地利用現(xiàn)狀 上海土地利用現(xiàn)狀根據(jù) 1994年航片資料統(tǒng)計(jì)和 1996年全國(guó)土地利用現(xiàn)狀調(diào)查統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，總面積為 。上海的耕地包括水田、旱地和菜地。上海的園地以果園為主。 （ 4）水面。主要有居民點(diǎn)及工礦用地、交通用地、水利設(shè)施用地三類。城鎮(zhèn)及工礦用地 （ ），占全市土地總面積的 %，占建設(shè)用地面積的 ％。其中中心城工業(yè)用地 方公里，占中心城的 ％，占全市工業(yè)用地的 ％；新城建成區(qū)工業(yè)用地 ，占新城用地的 ％，占全市工業(yè)用地的％；縣城工業(yè)用地 ，占縣城用地的 ％，占全市工業(yè)用地的 ％；集鎮(zhèn)和農(nóng)村居民點(diǎn)工業(yè) 用地 ，占集鎮(zhèn)和農(nóng)村居民點(diǎn)用地的 ％，占全市工業(yè)用地的 ％。 （ 3）水利設(shè)施用地。在崇明的灘涂資源中有適宜 發(fā) 展白山羊的牧草地約 15平方公里。 土地肥沃，宜農(nóng)耕地比例高 上海地區(qū)沿江濱海，地勢(shì)坦蕩低平，氣候溫暖濕潤(rùn)，土壤肥沃，耕地復(fù)種指數(shù)高，平均達(dá) 165％。 上 海 是大城市、小郊區(qū)，土地面積只占全國(guó)土地面積的 ％。 農(nóng)用地減少，耕地生態(tài)環(huán)境質(zhì)量下降 根據(jù)農(nóng)業(yè)部門統(tǒng)計(jì)， 1981年，全市農(nóng)業(yè) 用地共 （）， 1996年，全市農(nóng)業(yè)用地共 （ ） 。農(nóng)用地減少，耕地生態(tài)環(huán)境質(zhì)量下降與提高土地產(chǎn)出率、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展之間存在內(nèi)在的矛 盾。 （ 2）交通用地不適應(yīng) 經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。許多交通干道穿鎮(zhèn)而過，居民集鎮(zhèn)沿道路兩側(cè)分布，干道與干道之間、干道與鐵路之間沒有立交工程，有不少車流不能順利通過的“瓶頸”地段，常常造成堵車現(xiàn)象，既影響城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，又浪費(fèi)了運(yùn)力與能源。以 1996年戶籍人口計(jì)算的人口密度，每平方公里達(dá) 22634人，其中黃浦區(qū) 58964人，南市區(qū) 60049人。目前郊縣縣城人口一般在 5萬人左右，與大都市的衛(wèi)星城市不相適應(yīng)；郊區(qū)城市化水平為 37％。 三、土地利用需求預(yù)測(cè) 根據(jù)遠(yuǎn)景規(guī)劃綱要提出的奮斗目標(biāo)，對(duì)各類用地需求作如下預(yù)測(cè)： （一）耕地需求預(yù)測(cè) 上海區(qū)域位置特殊，耕地的利用首先要滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，特別是糧食和主要副食品生產(chǎn)的用地需求。 根據(jù) 1996年土地利用現(xiàn)狀變更調(diào)查統(tǒng)計(jì)，全市耕地面積 公里（ ），其中市屬常年菜地面積 （ 畝） .奶牛飼料地 （ ），其它主要經(jīng)濟(jì)作物（ ） .目前郊區(qū)的糧食耕作模式由 80年代初的一年三熟制轉(zhuǎn)變?yōu)橐荒甓熘?，畝產(chǎn)穩(wěn)定在 700公斤左右。其它副食品和經(jīng)濟(jì)作物的生產(chǎn)需要耕地 120～ 130萬畝。規(guī)劃從發(fā)展城市綠化系統(tǒng)及特色果品生產(chǎn)出發(fā)，適當(dāng)提高園地的比重，預(yù)測(cè)全市園地至 2020年增加 45平方公里（ ），達(dá)到 （ ）。規(guī)劃著眼于通過發(fā)展城市綠化，改善城市生態(tài)環(huán)境，主要是建設(shè)環(huán)城綠帶，興建森林公園，增加沿海灘涂防護(hù)林和建設(shè)功能區(qū)的隔離林帶，同時(shí)在郊縣廣泛開展四旁植樹和農(nóng)田林網(wǎng)。 （四）居民點(diǎn)及工礦用地需求預(yù)測(cè) 居民點(diǎn)及工礦用地是建設(shè)用地的主體。 據(jù)此，預(yù)測(cè) 1997～ 2000年，建設(shè)占用土地 100平方公里（ 15萬畝）左右；同時(shí)農(nóng)民進(jìn)鎮(zhèn)和農(nóng)村居民點(diǎn)宅基還耕及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)歸并和利用存量調(diào)整挖潛土地共約 60平方公里（ 9萬畝），灘涂圍墾土地 40平方公里（ 6萬畝）。在用地結(jié)構(gòu)、布局、規(guī)模上將進(jìn)一步適應(yīng)兩個(gè)根本性轉(zhuǎn)變，其中城市建設(shè)中存量土地利用和置換將占相當(dāng)比例，工業(yè)區(qū)的土地利用率顯著提高，農(nóng)村居民點(diǎn)歸并集中的進(jìn)程加快。改善交通狀況是上海未來14年城市建設(shè)的重點(diǎn)。預(yù)測(cè)至 2020年達(dá)到 （ ），比 1996年增加 100平方公里（ 15萬畝）。一是保證水運(yùn)的需要，充分保護(hù)和合理利用部分現(xiàn)有水網(wǎng)，保留和改造現(xiàn)有的走馬塘、沙涇港、楊樹浦港、漕河涇、川楊河等城市河流；二是結(jié)合排洪和水利建設(shè)拓寬改造一部分郊區(qū)河流，如大治河、太浦河、金匯港、蘊(yùn)藻浜等郊區(qū)河流。適應(yīng)未來 14年上海社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)土地的需求，土地利用應(yīng)走立足存量挖潛的新路。一是深化土地使用制度的改革，商業(yè)、金融、娛樂、商品房屋、服務(wù)業(yè)、旅游等六類用地全部納入土地有償使用的軌道。近期完成中央商務(wù)區(qū) 3～ 5平方公里內(nèi)的工業(yè)用地的置換；2000年前基本完成 14平方公里核心商業(yè)區(qū)工業(yè)用地的置換和內(nèi)環(huán)線 平方公里內(nèi)污染較大的部分工業(yè)企業(yè)的遷建和調(diào)整，同時(shí)基本完成 30平方公里繁華商業(yè)區(qū)內(nèi)分散的工業(yè)點(diǎn)的遷建調(diào)整；在 2020年之前繼續(xù)調(diào)整內(nèi)環(huán)線 ，完成內(nèi)環(huán)線兩側(cè) 70余塊工業(yè)街坊的改造。到 2020年，隨著上海支柱產(chǎn)業(yè)的確立，內(nèi)環(huán)線以內(nèi)大工業(yè)的轉(zhuǎn) 移，城市人口的疏解，國(guó)際航空港，國(guó)際樞紐港等重大基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，都需要在郊區(qū)占用大量的土地。改變郊縣農(nóng)民居住分散狀況，是節(jié)地挖潛的主要措施之一。 工業(yè)向工業(yè)園區(qū)集中。如按1992年縣鄉(xiāng)土地利用總體規(guī)劃確定的人均工業(yè)用地指標(biāo) 50平方米 /人，規(guī) 劃至 2000年，郊區(qū)工業(yè)總用地為 344平方公里（ ）。 一是通過供地總量和供地方式的調(diào)控，中心城三分之一的工業(yè)用地轉(zhuǎn)移至市級(jí)工業(yè)區(qū)，同時(shí)將現(xiàn)有分散的鄉(xiāng)鎮(zhèn)村工業(yè)企業(yè)逐步向已規(guī)劃的縣鄉(xiāng)工 業(yè)集中點(diǎn)集中。 總之，郊縣工業(yè)實(shí)施向工業(yè)園區(qū)集中的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移，與上一輪 1992年縣鄉(xiāng)土 地利用總體規(guī)劃確定的用地標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)模相比，可節(jié)約 55～ 80平方公里土地。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)逐漸成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的支柱和農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占農(nóng)村社會(huì)總產(chǎn)值的份額逐年減少，郊區(qū)農(nóng)村勞動(dòng)力的七成已不再以農(nóng)為主。實(shí)踐證明，凡實(shí)施適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的糧田，土地產(chǎn)出率和勞動(dòng)生產(chǎn)率都大幅度增長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)效益和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力都顯著提高。通過使農(nóng)田向農(nóng)場(chǎng)和種田大戶集中，推進(jìn)糧食、蔬菜和其它經(jīng)濟(jì)作物的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，推進(jìn)養(yǎng)殖業(yè)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高土地產(chǎn)出率，提高郊區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、市場(chǎng)化的程度。按照市委、市府關(guān)于發(fā)展都市型農(nóng)業(yè)，搞好“米袋子”、“菜籃子”工程的要求和確保主要農(nóng)副產(chǎn)品穩(wěn)定增長(zhǎng)，保持糧食年總產(chǎn) 200萬噸的生產(chǎn)能力，保持蔬菜和其它副食品適度自給的目標(biāo)，確定基本農(nóng)田保護(hù)面積 412萬畝，保護(hù)率 %。 （四）控制城市規(guī)模，合理配置城鎮(zhèn)用地 1996年，上海城鎮(zhèn)及工礦用地 ，城鎮(zhèn)常住人口 1054萬，人均用地 100平方米。據(jù)此要求，土地利用規(guī)劃按照控制中心城規(guī)模，合理發(fā)展城鎮(zhèn)和重點(diǎn)鎮(zhèn)，積極發(fā)展小城鎮(zhèn)和加強(qiáng)中心村建設(shè)的方針，安排城鎮(zhèn)和中心村發(fā)展用地，用地規(guī)模進(jìn)行嚴(yán)格控制。 （五）開發(fā)灘涂資源，增加土地后備資源 上海濱江臨海，有大小島嶼 8個(gè)，江、海岸線長(zhǎng)達(dá) ，其中大陸岸線 ，島嶼岸線 ，沿海 0～ 20米等深線范圍內(nèi)水域面積達(dá) 7226平方公里?！熬盼濉敝?2020年，為了緩 解土地資源的需求壓力，為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供發(fā)展空間，要在不影響資源環(huán)境和生態(tài)平衡的前提下，有計(jì)劃地挖掘水域資源潛力，搞好灘涂開發(fā)。通過灘涂資源的開發(fā)，至 2020年，上海陸域土地總面積達(dá)到 ,比 1996年增加 400平方公里。 對(duì)全市基本農(nóng)田進(jìn)行土地整理，結(jié)合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)，如果凈增耕地按 5％計(jì)算，可增加耕地 （ ）。 （一） 土地利用的目標(biāo)和基本思路 到 2020年，土地利用將進(jìn)一步適應(yīng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略需求，加大對(duì)全市現(xiàn)有耕地的有效保護(hù)和綜合整治，加大對(duì) 1057平方公里的城鎮(zhèn)工礦和 712平方公里的農(nóng)村居民點(diǎn)的調(diào)整力度，進(jìn)一步優(yōu)化中心城區(qū) 土地利用結(jié)構(gòu)，顯著增加城區(qū)綠地面積和郊縣林地面積，為滿足城鎮(zhèn)、工礦、交通等的發(fā)展和生態(tài)環(huán)境改善，將提供建設(shè)用地 243平方公里（ ）。 展望 2030年前后，上 海產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整基本實(shí)現(xiàn)，生產(chǎn)力布局和城市功能布局不斷優(yōu)化，將從過去依靠傳統(tǒng)工業(yè)支撐向節(jié)地型的支柱產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。 土 地利用總體規(guī)劃的基本思路是：“一保護(hù)、二調(diào)整、三平衡、四優(yōu)化”。重點(diǎn)放在 712平方公里的農(nóng)村居民點(diǎn)和近 200平方公里縣鄉(xiāng)工業(yè)用地的挖潛調(diào)整上。同時(shí)將分散的縣、鄉(xiāng)工業(yè)向已規(guī)劃的國(guó)家、市級(jí)工業(yè)區(qū)和工業(yè)集中點(diǎn)集中；第三層次，在農(nóng)業(yè)用地用途不變的前提下，讓農(nóng)用地在 不同集體經(jīng)濟(jì)組織和不同村、鄉(xiāng)之間流轉(zhuǎn)，重點(diǎn)是“三高”良田向規(guī)模經(jīng)營(yíng)集中。在實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡基礎(chǔ)上，規(guī)劃期注意對(duì)生態(tài)與環(huán)境的用地的平衡，重點(diǎn)要增加市中心綠地、環(huán)城綠帶、郊縣林地、沿海保護(hù)林、自然保護(hù)區(qū)等用地比重。 在平衡耕地資源總量中，將通過土地整理，重點(diǎn)是通過對(duì) 100萬畝基本農(nóng)田整理和 24萬畝農(nóng)村居民點(diǎn)以及部分郊縣工業(yè)區(qū)土地的整理，（其中，農(nóng)田整理新增耕地按 3％計(jì)，農(nóng)民宅基地還耕按 40％計(jì)）凈增耕地 16萬畝，另通過灘涂開發(fā)新增耕地 90平方公里（ ）和部分園、林地的復(fù)墾還耕，耕地保有量至 2020年達(dá) （ ）保護(hù)耕地總量平衡。其中從居民點(diǎn)及工礦內(nèi)調(diào)整 19平方公里（ ），利用灘涂圍墾 30平方公里（ ）土地營(yíng)造濱海和灘涂園林。 園地、林地面積的增加，關(guān)系城市生態(tài)環(huán)境的改善。其中將從城鎮(zhèn)村及工礦用地調(diào)整 53平方公里，另圍墾 30平方公里灘涂用于港口、浦東機(jī)場(chǎng)和交通建設(shè)，調(diào)整約 、浦東鐵路、滬通、乍嘉湖鐵路用地。至 2020年，居民點(diǎn)及工 礦用地規(guī)模達(dá) （ ），比 1996年增加 36平方公里（）。其中農(nóng)民宅基地從 1996年的 （ ）縮小至 （ ）。其中，有 179平方公里土地轉(zhuǎn)為耕地、園地和林地，另有 53平方公里轉(zhuǎn)為交通用地。 城鎮(zhèn)及工礦總規(guī)模。 中心城建設(shè)用地規(guī)模。在建設(shè)外向型、多功能、現(xiàn)代化的新區(qū)過程中，城鎮(zhèn)及工礦用地規(guī)模從 1996年的 2020年的 。作為上海發(fā)展的工業(yè)走廊，中心城經(jīng)濟(jì)擴(kuò)散、輻射和人口疏解的主要地區(qū)，城鎮(zhèn)及工礦用地規(guī)模擴(kuò)展將從 1996年的 ，控制在 2020年的 。作為“大農(nóng)業(yè)、大工業(yè)、大旅游”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展地帶，城鎮(zhèn)及工礦用地規(guī)模擴(kuò)展由 1996年的 ，控制在2020年的 ，外延 94平方公里。 從上海實(shí)際出發(fā)，可采用兩種分區(qū)方法。土地面積。土地利用要以中央商務(wù)區(qū)建設(shè)為重點(diǎn)，形成以金 融、貿(mào)易等高層次第三產(chǎn)業(yè)為主體的城市功能區(qū)。 西片（靜安區(qū)、長(zhǎng)寧區(qū)、普陀區(qū)）是全市水陸空三大通道相對(duì)集中的地區(qū)，是上海與長(zhǎng)江三角洲、沿江地區(qū)經(jīng)濟(jì)帶乃至全國(guó)交通網(wǎng)絡(luò)銜接的“西大門”。使北片成為上海經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)力最大的地區(qū)之一。 土地利用方向：浦東新區(qū)以建設(shè)外向型、多功 能、現(xiàn)代化的新城區(qū)為目標(biāo)，全面推進(jìn)城市化進(jìn)程。 城郊區(qū) 寶山區(qū)（除長(zhǎng)興、橫沙二島）、閔行區(qū)、嘉定區(qū) 特點(diǎn)：地處上海城區(qū)外圍，是中心城的延伸區(qū)域，上海發(fā)展的工業(yè)走廊，中心城經(jīng)濟(jì)擴(kuò)散、輻射和人口疏解的主要地區(qū)。規(guī)劃居民點(diǎn)及工礦用地規(guī)模 2020年 ，基本農(nóng)田保護(hù)面積 328平方公里（ ）。 閔行區(qū)，是與中心城區(qū)融為一體又相對(duì)獨(dú)立的現(xiàn)代化新城區(qū)，是中心城西南地區(qū)的交通樞紐。 嘉定區(qū)，是上海以科技、汽車工業(yè)為支柱、城鄉(xiāng)一體，綜合發(fā)展的現(xiàn)代化新區(qū)。隨著浦東空港、深水港、奉浦大橋等開發(fā)建設(shè)，將成為浦東開發(fā)和市區(qū)工業(yè)轉(zhuǎn)移的重要基地。土地利用劃分為基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)、一般農(nóng)田保護(hù)區(qū)、園地區(qū)、林業(yè)用地區(qū)、城鎮(zhèn)建設(shè)用地區(qū)、村鎮(zhèn)建設(shè)用地區(qū)、工業(yè)用地區(qū)、自然與人文景觀保護(hù)區(qū)和其他用途區(qū)等九個(gè)分區(qū)。大力發(fā)展商業(yè)、交 通運(yùn)輸業(yè)、信息咨詢業(yè)和旅游等第三產(chǎn)業(yè)。土地面積 。 南匯縣，是浦東新區(qū)的“南大門”、“后花園”，土地面積 平方公里。區(qū)域土地面積 。居民點(diǎn)及工礦用地規(guī)模 2020年為 。第二產(chǎn)業(yè)以輕工、電子器材、特色食品、機(jī)械為主。上海重要的商品糧和農(nóng)副產(chǎn)品生產(chǎn)基地、旅游度假基地、工業(yè)基地之一。居民點(diǎn)及工礦用地規(guī)模 2020年為 。 土地利用方向：發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、特色農(nóng)業(yè)和創(chuàng)匯農(nóng)業(yè)，使之成為重要的商品糧生產(chǎn)基地和畜禽、奶牛、淡水養(yǎng)殖等特種農(nóng)副產(chǎn)品生產(chǎn)和加工基地，以及重要的鳥類自然保護(hù)區(qū)。 在上述土地利用分區(qū)確定的各類主導(dǎo)用途中，特別是引進(jìn)工業(yè)項(xiàng)目，要確定鼓勵(lì)項(xiàng)目、限制項(xiàng)目、禁止項(xiàng)目的用地條件。上海市土地利用總體規(guī)劃經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后，各區(qū)、縣人民政府及各用地部門應(yīng)按照規(guī)劃要求認(rèn)真組織落實(shí)，并保證貫徹實(shí)施。市級(jí)規(guī)劃批準(zhǔn)后，各級(jí)政府要根據(jù)中央提出的 “關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理，切實(shí)保護(hù)耕地的通知”精神和市級(jí)規(guī)劃提出的目標(biāo)、方針、土地利用的調(diào)整方案和各項(xiàng)控制性指標(biāo)，修訂本級(jí)規(guī)劃，利用上一輪規(guī)劃形成的基礎(chǔ)資料，分解落實(shí)市級(jí)規(guī)劃確定的指令性指標(biāo)，特別是實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡的指令性指標(biāo)和城鎮(zhèn)規(guī)?？刂浦笜?biāo)，著重對(duì)各類用地的存量利用和挖掘潛力提出規(guī)劃方案，并對(duì)各類用地結(jié)構(gòu)、數(shù)量和布局提出調(diào)整意見。對(duì)規(guī)劃確定的各類不同性質(zhì)的土地利用，除按土地管理有關(guān)法規(guī)的要求管理外，還需與其它相關(guān)的法律，如《森林法》、《草原法》、《礦產(chǎn)資源法》、《城市規(guī)劃法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《水土保持法》、《鐵路法》等要求相協(xié)調(diào)。 列入本市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的市、區(qū)、縣各項(xiàng)建設(shè)項(xiàng)目，包括六大支柱產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、住宅建設(shè)項(xiàng)目、商業(yè)用地項(xiàng)目和科教文衛(wèi)等占 地的建設(shè)項(xiàng)目，嚴(yán)格按城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的要求定點(diǎn)、定性、定量安排使用土地，工業(yè)項(xiàng)目盡可能在國(guó) 家和市級(jí)工業(yè)區(qū)范圍內(nèi)布局，以此作為審核用地項(xiàng)目的依據(jù)。如確需調(diào)整用地計(jì)劃指標(biāo)，需報(bào)市房地局批準(zhǔn)。嚴(yán)格控制將農(nóng)村集體土地開發(fā)為商品房。要通過法定程序，使新建項(xiàng)目用地按規(guī)劃實(shí)施。兩類計(jì)劃都要嚴(yán)格按項(xiàng)目產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向供給土地，按投資規(guī)模確定的用地面積供地。 以郊縣農(nóng)民居住集鎮(zhèn)化為主體，推進(jìn)“三個(gè)集中”戰(zhàn)略的實(shí)施。對(duì)分散建房的農(nóng)民宅基地和非規(guī)劃建設(shè)地區(qū)的農(nóng)民建房用地一律不批；市