4農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)思考-預(yù)覽頁(yè)
【正文】 設(shè)累計(jì)征用土地 11563 平方公里，《全國(guó)土地利用規(guī)劃綱要19972024 年》實(shí)施以來(lái)，不到規(guī)劃期末，很多城市的規(guī)劃指標(biāo)已經(jīng)捉襟見(jiàn)肘，一些地區(qū)甚至 5 年就用完 10 年指標(biāo)。 1999 年有關(guān)統(tǒng)計(jì)表明，全國(guó) 2024多萬(wàn)家鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)分布在縣城和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的不足 10%，超過(guò) 90%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)散落在行政村和自然村，用地布局分散，起點(diǎn)低，很多是重復(fù)建設(shè)。事實(shí)證明，活躍的流轉(zhuǎn)市場(chǎng)無(wú)疑對(duì)盤活存量農(nóng)村集體建設(shè)用地產(chǎn)生重要促進(jìn)作用，尤其在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)，土地資產(chǎn)價(jià)值凸顯，通過(guò)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)土地的集約利用更具現(xiàn)實(shí)性和迫切性。其中，解決好土地問(wèn)題首當(dāng)其沖，而土地流轉(zhuǎn)更是重中之重。雖然因產(chǎn)權(quán)制度缺陷還存在侵害農(nóng)民利益的問(wèn)題，但總體上讓利于民的政策能夠得到較好的貫徹落實(shí)，農(nóng)民從中獲得的好處是很明顯的。一方面被流轉(zhuǎn)主體排斥在外，不能有效的掌握市場(chǎng)相關(guān)信息，另一方面又必須對(duì)流轉(zhuǎn)行為負(fù)責(zé)，被動(dòng)的進(jìn)行事后管理，因而土地管理者 在農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理上的權(quán)力被無(wú)形中縮小，這無(wú)疑給土地所有者、土地使用者和土地管理者的流轉(zhuǎn)博弈創(chuàng)造了空間。例如，土地管理法第四十三條規(guī)定： “ 任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外。其實(shí)質(zhì)是既承認(rèn)二級(jí)市場(chǎng)的存在，又否定一級(jí)市場(chǎng)的合法性，而二級(jí)市場(chǎng)必須以一級(jí)市場(chǎng)為基礎(chǔ)，法律對(duì)流轉(zhuǎn)采取的含糊態(tài)度很大程度上限制了集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的正常發(fā)展。然而，在征地制度尚不完善的情況下，經(jīng)常發(fā)生政府低價(jià)征地高價(jià)轉(zhuǎn)出的現(xiàn)象，集體土地所有者不能或很少的參與土地增值收益分成，產(chǎn)權(quán)主體利益和感情都受到較大傷害。按照法律規(guī)定，集體建設(shè)用地的獲取必須持有關(guān)批準(zhǔn)文件，向縣級(jí)以上地方人民政府土地行政主管部門提出申請(qǐng)，并按省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限，由縣級(jí)以上地方人民政府批準(zhǔn)。 。土地利用布局分散和效率低下是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)土地利用的重要特點(diǎn)，促進(jìn)集體建設(shè)用地向園區(qū)集中，發(fā)揮企業(yè)規(guī)模積聚效應(yīng)，提高企業(yè)集約用地水平是集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的重要目標(biāo)。其中：級(jí)差地租又可分為級(jí)差地租 Ⅰ 和級(jí)差地租 Ⅱ ，前者主要是由土地之間肥沃程度、區(qū)位條件和寧適度的差異形成的地租差額，后者主要是由在同一塊土地上追加投資產(chǎn)生的生產(chǎn)率差別引起的地租差額。即使是農(nóng)村集體所有者，由于三級(jí)所有權(quán)主體鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村和村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織之間的利益分配關(guān)系也較含混，上級(jí)所有者利用行政權(quán)力侵占下級(jí)所有者流轉(zhuǎn)收益的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。供地者的隨意定價(jià)和競(jìng)相壓價(jià)等不良的市場(chǎng)行為給國(guó)有土地市場(chǎng)形成一定的價(jià)格沖擊，事實(shí)上，許多用地需求者已經(jīng)將眼光轉(zhuǎn)向價(jià)格便宜的集體建 第 10 頁(yè) 共 13 頁(yè) 設(shè)用地。 （二）做好產(chǎn)權(quán)登記，完善流轉(zhuǎn)平臺(tái) 首先是明確產(chǎn)權(quán)主體與內(nèi)容，土地所有權(quán)要盡力下沉，能夠 第 11 頁(yè) 共 13 頁(yè) 明晰到村民小組的盡量明晰到村民小組。 （三）實(shí)行有償使用，合理分配收益 集體建設(shè)用地有償使用制度應(yīng)該循序漸進(jìn)，分用途、分區(qū)域和分時(shí)段逐步推進(jìn)。有償使用后再次流轉(zhuǎn)的，符合規(guī)劃條件下，扣除上繳的土地增值收益的余額歸原土 地使用者支配。當(dāng)然，不排除有的項(xiàng)目仍可采用集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地后以出讓的方式取得土地使用權(quán)。進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)的集體建設(shè)用地，其所有權(quán)屬于農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織，土地行政主管部門應(yīng)該以土地市場(chǎng)管理者的身份，參與交易的確認(rèn)、糾紛的調(diào)解和非法行為的處罰監(jiān)管等，而不應(yīng)再以土地所有者的身份干預(yù)其合法的交易行為。
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