4農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)思考-在線瀏覽
2024-08-27 03:50本頁面
【正文】 流轉(zhuǎn)作為土地供給的新途徑，無疑是緩解土地市場緊張局面的福音，尤其在城郊結(jié)合地帶和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，由于能夠較好的避免征地糾紛，同時(shí)讓土地流轉(zhuǎn)主體 第 3 頁 共 13 頁 得到更多的實(shí)惠，因而受到各方青睞。 1999 年有關(guān)統(tǒng)計(jì)表明，全國 2024多萬家鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)分布在縣城和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的不足 10%，超過 90%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)散落在行政村和自然村，用地布局分散，起點(diǎn)低，很多是重復(fù)建設(shè)。作為人均土地資源極其匱乏的國家，不可能坐視這種資源的浪費(fèi)，如何實(shí)現(xiàn)土地利用方式由粗放型向集約型的轉(zhuǎn)變，流轉(zhuǎn)市場無疑是最好的選擇。事實(shí)證明，活躍的流轉(zhuǎn)市場無疑對盤活存量農(nóng)村集體建設(shè)用地產(chǎn)生重要促進(jìn)作用，尤其在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)，土地資產(chǎn)價(jià)值凸顯，通過流轉(zhuǎn)市場實(shí)現(xiàn)土地的集約利用更具現(xiàn)實(shí)性和迫切性。同時(shí)，受各種因素影響，農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展還存在很多矛盾和隱憂。其中，解決好土地問題首當(dāng)其沖，而土地流轉(zhuǎn)更是重中之重。允許農(nóng)民集體在保留土地所有權(quán)基礎(chǔ)上的自主流轉(zhuǎn)，不僅能夠充分尊重農(nóng)民的土地權(quán)益，而且有助于繞開征地環(huán)節(jié)中補(bǔ)償偏低和安置不到位等問題。雖然因產(chǎn)權(quán)制度缺陷還存在侵害農(nóng)民利益的問題，但總體上讓利于民的政策能夠得到較好的貫徹落實(shí)，農(nóng)民從中獲得的好處是很明顯的。同時(shí)，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、村民宅基地等農(nóng)村集體建設(shè)用地長期無償使用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)民等土地的實(shí)際使用者也享有很 第 5 頁 共 13 頁 大程度的土地處分權(quán)，作為利益相關(guān)者，他們在土地流轉(zhuǎn)中自然具有重要的發(fā)言權(quán)。一方面被流轉(zhuǎn)主體排斥在外，不能有效的掌握市場相關(guān)信息，另一方面又必須對流轉(zhuǎn)行為負(fù)責(zé)，被動的進(jìn)行事后管理，因而土地管理者 在農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理上的權(quán)力被無形中縮小，這無疑給土地所有者、土地使用者和土地管理者的流轉(zhuǎn)博弈創(chuàng)造了空間。因此，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是集體土地產(chǎn)權(quán)制度下流轉(zhuǎn)各方利益博弈的必然結(jié)果和大勢所趨。例如，土地管理法第四十三條規(guī)定： “ 任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外。 ” 第六十三條規(guī)定： “ 農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是，符合土地利用總體規(guī)劃 并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外。其實(shí)質(zhì)是既承認(rèn)二級市場的存在，又否定一級市場的合法性，而二級市場必須以一級市場為基礎(chǔ)，法律對流轉(zhuǎn)采取的含糊態(tài)度很大程度上限制了集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場的正常發(fā)展。土地管理法明確規(guī)定我國實(shí)行土地的全民所有制和集體所有制兩種形式，土 地所有權(quán)可分為國有土地和集體土地，但二者享受的待遇卻不相同，依法取得的國有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)基本不受限制，而集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)卻要受到諸多阻撓。然而，在征地制度尚不完善的情況下，經(jīng)常發(fā)生政府低價(jià)征地高價(jià)轉(zhuǎn)出的現(xiàn)象，集體土地所有者不能或很少的參與土地增值收益分成，產(chǎn)權(quán)主體利益和感情都受到較大傷害。例如，一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地使用權(quán)通過破 產(chǎn)或兼并等形式發(fā)生流轉(zhuǎn)，另一方面，更多的則是集體建設(shè)用地所有者或使用者通過出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租等多種形式流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)，使得土地隱性交易大量存在。按照法律規(guī)定，集體建設(shè)用地的獲取必須持有關(guān)批準(zhǔn)文件，向縣級以上地方人民政府土地行政主管部門提出申請，并按省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限，由縣級以上地方人民政府批準(zhǔn)。集體建設(shè)用地審批管理的不規(guī)范給土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)帶來諸多隱患，形成管理上的漏洞和產(chǎn)權(quán)上的糾紛等問題。 。例如，農(nóng)村集體或集體建設(shè)用地者
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