4農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)思考(文件)
【正文】 集體的組織形式，避免產(chǎn)權(quán)主體虛置與權(quán)力職能重疊；二是要消除對集體土地產(chǎn)權(quán)的法律歧視，尤其要 對國家征地范圍進(jìn)行更細(xì)致的界定，盡力避免因盲目無序征地造成的農(nóng)民利益損失；三是要放寬對農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律限制，應(yīng)在有償使用基礎(chǔ)上，允許集體建設(shè)用地自由合法流轉(zhuǎn)；四是要完善流轉(zhuǎn)的法律內(nèi)容，在地方試點(diǎn)基礎(chǔ)上，盡快頒布全國性的法律文本，為合理界定流轉(zhuǎn)范圍、確定流轉(zhuǎn)形式、明確收益分配和強(qiáng)化規(guī)劃管理提供法律指導(dǎo)。例如，農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)前，轉(zhuǎn)出方必須持有相關(guān)部門核發(fā)的集體土地所有權(quán)證或集體建設(shè)用地使用權(quán)證，否則，必須補(bǔ)辦相應(yīng)權(quán) 屬證書；發(fā)生流轉(zhuǎn)的，必須持有關(guān)證明到相關(guān)部門進(jìn)行變更登記，換發(fā)土地使用權(quán)證書等。集體建設(shè)用地的有償使用收益扣除成本外，主要?dú)w農(nóng)民集體所有，用于集體公共和公益事業(yè)以及農(nóng)民就業(yè)和養(yǎng)老保障等。再次，要明確流轉(zhuǎn)范圍，除鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村獨(dú)自自辦的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)用地，以及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共和公益事業(yè)建設(shè)用地仍可按規(guī)定通過辦理集體非農(nóng)建設(shè)用地使用手續(xù)獲得土地使用權(quán)外，其余項(xiàng)目用地，必須通過集 體土地流轉(zhuǎn)方式在土地市場運(yùn)行中取得土地使用權(quán)。在國有土地流轉(zhuǎn)中，土地行政主管部門代表國家行使國有土地所有權(quán)的有關(guān)職能，既是出讓者，又是流轉(zhuǎn)的管理 者。通過有效的管理，規(guī)范流轉(zhuǎn)市場，顯化土地價(jià)值，維護(hù)合法的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益。其次，土地行政管理部門還應(yīng)注意規(guī)范行政行為。最后，要按照程序流轉(zhuǎn)，集體土地流轉(zhuǎn)時(shí)，要區(qū)別 第 13 頁 共 13 頁 首次流轉(zhuǎn)和再次流轉(zhuǎn)，一般要經(jīng)過流轉(zhuǎn)備案審核或經(jīng)所有者同意，地價(jià)評估，達(dá)成流轉(zhuǎn)協(xié)議，辦理土地權(quán)屬登記等步驟。 （四）劃定入市條件，明確流轉(zhuǎn)程序 首先，進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)的農(nóng)村集體建設(shè)用地必須權(quán)屬合法，符合規(guī)劃，并滿足土地用途管制要求，不能夠以土地置換為名，行農(nóng)地轉(zhuǎn)用之實(shí)，非法侵占農(nóng)地進(jìn)行集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。對于宅基地的有償使用，首先要合理制定宅基地有償使用的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格根據(jù)宅基地的面積和區(qū)位條件等因素征收有償使用費(fèi)；其次，不同區(qū)域應(yīng)采取不同的有償使用政策，在經(jīng)濟(jì)條件較好和流轉(zhuǎn)較為活躍的地區(qū)，可以全面實(shí)施宅基地的有償使用，促進(jìn)土地的合理流轉(zhuǎn)，在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)和廣大農(nóng)村腹地，流轉(zhuǎn)相對不足，可以考慮采取先流轉(zhuǎn)后 收費(fèi)的辦法，并適當(dāng)減免收費(fèi)額度。具體操作時(shí)，以實(shí)際中是否有明確的土地范圍為依據(jù)，村 民小組之間土地邊界范圍明確，且在各自范圍內(nèi)占有和使用土地的，應(yīng)確認(rèn)相應(yīng)范圍的土地為相應(yīng)的村民小組所有；其他屬于村農(nóng)民集體所有的，應(yīng)承認(rèn)現(xiàn)狀，由村農(nóng)民共同所有，村農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)負(fù)責(zé)經(jīng)營和管理；而屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，應(yīng)依法確認(rèn)為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民共同所有，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)經(jīng)營和管理。另外，國有土地一級市場是以征地制度為基礎(chǔ)，增量土地來源于對集體土地的征用，集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)無疑給土地征用帶來更大的壓力，一方面集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)可能引發(fā)更多集體土地的自發(fā)流轉(zhuǎn) ；另一方面流轉(zhuǎn)隱含的巨大收益也會(huì)使政府與集體土地所有者和使用者的征地談判變得更為困難，這在城鄉(xiāng)結(jié)合地帶表現(xiàn)的尤為明顯。 （四）對國有土地市場形成一定沖擊 一直以來，政府對土地一級市場實(shí)行嚴(yán)格的市場壟斷，任何集體以外的單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，必須通過一級市場或者由此衍生的二級市場取得土地使用權(quán)。集體建設(shè)用地屬于農(nóng)村集體所有，按照地租 第 9 頁 共 13 頁 理論，土地所有者應(yīng)該完全享有絕對地租，而級差地租則應(yīng)該在所有者、使用者和各級政府之間按照各自對土地的開發(fā)投資比例進(jìn)行分配。但實(shí)際上，由于法律的硬性約束，隱性流轉(zhuǎn)大量存在，土地利 用仍然呈現(xiàn)混亂狀態(tài)，土地利用規(guī)劃和城市規(guī)
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