【正文】 著復(fù)雜的國際環(huán)境，國際開支難以減少，所以財(cái)政的經(jīng)常性支出占有很大的比例。因此，為了確保政府特別是地方政府能夠有一定的財(cái)力進(jìn)行公共投資，必須發(fā)揮各級(jí)政府的資本性職能，應(yīng)該允許地方政府發(fā)行地方市政債券，開辟地方資本市場(chǎng)。 第三節(jié) 政府金融運(yùn)作的成本與效益分析 ? 一、政府金融資金來源的成本分析 ? 政府金融的資金來源，原則上可以分為市場(chǎng)化來源與政策性來源。 ? 1．直接成本與間接成本 ? 政府金融資金來源的直接成本，指發(fā)行債券、借款付出的利息與費(fèi)用，以及稅務(wù)部門征稅過程中的經(jīng)費(fèi)支出。 ? 2．主體成本與客體成本 ? 政府金融資金來源的主體成本，是站在政府方去看待付出的代價(jià)和可能承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。 ? 國際成本則指政府借外債帶來的匯率損失，以及付出高利、收入低利導(dǎo)致的利差倒掛損失，如高利借入外債同時(shí)又大量購元利息很低的美元債券。這是因?yàn)?，稅收收入作為資金來源雖然直接成本與主體成本較低，但社會(huì)卻要承擔(dān)較高的間接成本與客體成本。債務(wù)融資（實(shí)為較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)分?jǐn)偟亩啻涡☆~征稅）顯然比一次性征稅帶給納稅人的負(fù)擔(dān)小得多。一般認(rèn)為，國債的發(fā)行不會(huì)引起貨幣的非經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，但事實(shí)上，國債的發(fā)行對(duì)貨幣供應(yīng)量產(chǎn)生多大的影響，取決于不同的國債認(rèn)購主體。 ? 居民、企業(yè)等社會(huì)公眾認(rèn)購國債，既產(chǎn)生緊縮效應(yīng)，又產(chǎn)生擴(kuò)張效應(yīng)。 二、政府金融資金市場(chǎng)化運(yùn)用的效益分析 ? （一）政府金融資金運(yùn)用效益的內(nèi)涵 ? 政府金融資金運(yùn)用效益，是政府金融部門在資金市場(chǎng)化運(yùn)用過程中獲得的直接收益與間接回報(bào)，是資金運(yùn)用產(chǎn)生的積極后果。 ? 經(jīng)濟(jì)效益是社會(huì)效益的基礎(chǔ)，二者在一般情況下是一致的，但若二者不一致并發(fā)生矛盾時(shí)，應(yīng)當(dāng)從全局出發(fā)協(xié)調(diào)兩者的關(guān)系，基本的原則是經(jīng)濟(jì)效益服從社會(huì)效益。 ? 3．近期效益與長(zhǎng)遠(yuǎn)效益 ? 近期效益是指政府金融資金運(yùn)用在短期內(nèi)取得的收益與回報(bào) ? 長(zhǎng)遠(yuǎn)效益則考察一個(gè)較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)政府金融資金運(yùn)用對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及居民、企業(yè)、政府的積極影響。 ? 間接投資方式有兩種：一是對(duì)公益性項(xiàng)目采取無償撥款的方式；二是對(duì)基礎(chǔ)項(xiàng)目、部分支柱產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目采取有償貸款的方式。其影響主要體現(xiàn)在制度建設(shè)上，即政府貸款、政府投資及政府采購的運(yùn)行中，我國一些非市場(chǎng)化的做法逐步得到糾正，市場(chǎng)缺損、制度缺損將逐漸消失，市場(chǎng)機(jī)制因而得以健全與完善。 第四節(jié) 政府金融的規(guī)模與風(fēng)險(xiǎn) ? 一、政府金融規(guī)模 ? （一）政府金融資金來源規(guī)模 ? 政府負(fù)債能力的影響因素主要有： ? 一是國家財(cái)政負(fù)擔(dān)能力，可以通過國家的債務(wù)負(fù)擔(dān)與償還能力的比來衡量； ? 二是國民應(yīng)債能力，即政府發(fā)行公債的臨界數(shù)量應(yīng)嚴(yán)格控制在不影響企業(yè)正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、不影響人民生活水平逐年提高的界限內(nèi)； ? 三是政府公債資金使用效益，如果用公債投資得到的國民收入增量大于國債還本付息支出，則公債數(shù)量合理； ? 四是公債增長(zhǎng)速度與 GDP增長(zhǎng)的關(guān)系，從長(zhǎng)期看一般前者不應(yīng)超過后者。 ? 國債償債能力指標(biāo)通?？捎?2項(xiàng)指標(biāo)來衡量： ? 國債依存度＝當(dāng)年國債發(fā)行額／財(cái)政支出； ? 償債率＝還本付息額／財(cái)政收入。政府貸款與政府投資也可因?qū)杩钊嘶虮煌顿Y項(xiàng)目評(píng)估失誤發(fā)生損失，信用不對(duì)稱號(hào)導(dǎo)致的逆向選擇、道德風(fēng)險(xiǎn)同樣存在于政府金融運(yùn)行過程中。政府金融的資金運(yùn)用不論貸款還是投資，期限普遍較長(zhǎng)，可長(zhǎng)達(dá) 20~30年；而資金來源的期限相對(duì)較短，如發(fā)行債券一般平均期限為 5年。 ? ? 一是政府金融機(jī)構(gòu)是由政府開辦的，代表政府開展有關(guān)業(yè)務(wù)，風(fēng)險(xiǎn)造成的損失將由納稅人承擔(dān)； ? 二是政府信用是其它信用得以存在和發(fā)展的基礎(chǔ)，是整個(gè)社會(huì)誠信體系的核心和支柱。 三、政府金融風(fēng)險(xiǎn)管理 ? 政府金融風(fēng)險(xiǎn)管理的一般性是指政府金融主體使用與其它金融形式相類似的風(fēng)險(xiǎn)管理手段，即采用的是風(fēng)險(xiǎn)管理的一般方法。這是一種以特殊的資產(chǎn)分散組合形式實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)控制的措施，往往能夠從整體上降低資產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)水平。由于政府金融很容易上升為國家風(fēng)險(xiǎn)，因此政府金融風(fēng)險(xiǎn)管理也需要國家介入。規(guī)避潛在國家債務(wù)與潛在損失風(fēng)險(xiǎn)的通常辦法，就是有足夠的國家儲(chǔ)備來預(yù)防和應(yīng)對(duì)。目前，我國已經(jīng)建成了以中國人民銀行為依托的兩大征信系統(tǒng)：個(gè)人征信數(shù)據(jù)庫與銀行信貸登記咨詢系統(tǒng)。地方政府征信及資本信用等級(jí)的評(píng)定為全國范圍內(nèi)的國家風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)提供了數(shù)據(jù)支持。 ? ? （ 1）強(qiáng)化政府監(jiān)督管理 ? （ 2）樹立政府資本信用 ? （ 3）允許政府信用破產(chǎn) 第五節(jié) 我國地方政府融資平臺(tái) ? 一、地方政府融資平臺(tái)的發(fā)展和現(xiàn)狀 ? （一）概念 ? 地方政府融資平臺(tái)公司指由地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)等通過財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項(xiàng)目融資功能，并擁有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。 上海久事公司的例子 ? 1986年，國務(wù)院國發(fā) 94號(hào)文件批準(zhǔn)上海采取“自借自還”方式擴(kuò)大利用外資。如今，上海久事公司已發(fā)展成為具有綜合競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力的國有投資經(jīng)營(yíng)控股公司。 ? 在償債措施上，一方面通過財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金、財(cái)政專項(xiàng)、政府性基金等收入來籌措資金；另一方面，通過盤活政府存量資產(chǎn)、存量土地，將資產(chǎn)增值收入集中作為償債資金，確保向銀行還本付息。地方政府進(jìn)一步集中資源，繼續(xù)強(qiáng)化國資公司、城投公司、開發(fā)投資公司等融資平臺(tái)的功能，做大其資本金規(guī)模，將部分財(cái)政資金、劃撥土地、國有股權(quán)乃至學(xué)校、公用地塊等都納入融資平臺(tái)的資本金之中。 ? 按照國務(wù)院的部署和要求，審計(jì)署組織全國審計(jì)機(jī)關(guān) 4萬多人，以“見賬、見人、見物，逐筆、逐項(xiàng)審核”為原則，對(duì)全國所有涉及地方政府性債務(wù)的 25 590個(gè)政府部門和機(jī)構(gòu)、6576家融資平臺(tái)公司、 54 061個(gè)其他單位、 373 805個(gè)項(xiàng)目和 1 873 683筆債務(wù)進(jìn)行了審計(jì)。 ? 在這些債務(wù)余額中，有 %共計(jì) 54 2023年及以前年度舉借和用于續(xù)建 2023年以前開工項(xiàng)目的。 ? ? 從經(jīng)營(yíng)功能來看，地方政府融資平臺(tái)可分為四類： ? 一是“殼”公司融資平臺(tái)，只負(fù)責(zé)融資，不參與項(xiàng)目建設(shè)和經(jīng)營(yíng)。 ? ? 銀行貸款 ? 企業(yè)債券 ? 中期票據(jù) ? 政府特定項(xiàng)目信托理財(cái)產(chǎn)品等 ? 其中銀行貸款是平臺(tái)公司最主要的融資方式，占籌資總額的 80%左右。 ? 二是為推動(dòng)民生改善和生態(tài)環(huán)境保護(hù)提供重要支撐。 ? ? 過去相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)，地方政府依靠各部門興辦經(jīng)濟(jì)投資實(shí)體籌措資金，不僅籌資來源不規(guī)范、籌資規(guī)模無限制，而且資金投向不集中、不合理的現(xiàn)象也非常突出。 ? 地方政府融資平臺(tái)的基本定位應(yīng)是提供“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”，項(xiàng)目有穩(wěn)定的收益流，但收益率不高，民間資金沒有實(shí)力或不愿介入。 ? 一些地方政府單純重視地方融資平臺(tái)的融資功能，忽略了融資平臺(tái)還承擔(dān)經(jīng)營(yíng)管理的責(zé)任，以能拿到銀行貸款為主要目的。有些融資平臺(tái)幾乎不考慮自身負(fù)債能力和本級(jí)政府負(fù)債能力，大規(guī)模舉借債務(wù)，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)難以得到有效控制。 ? 從宏觀層面看，融資平臺(tái)的債務(wù)已對(duì)地方財(cái)政形成較大的財(cái)務(wù)壓力。而且，部分地方的債務(wù)償還對(duì)土地出讓收入依賴較大，至 2023年底，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額中，承諾用土地出讓收入作為償債來源的債務(wù)余額為 25 ，共涉及 12個(gè)省級(jí)、 307個(gè)市級(jí)和 1131個(gè)縣級(jí)政府。 2023年某市可支配財(cái)政收入為 ，但 2023年該市確定了 110個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目，計(jì)劃總投資高達(dá) 466億元。 ? 地方政府融資平臺(tái)最突出的“軟肋”，是其投融資實(shí)力和還款能力是以政府的信用為依托，沒有獨(dú)立依靠自身的機(jī)構(gòu)信用。 ? 二是融資平臺(tái)信用存在風(fēng)險(xiǎn)。如果融資平臺(tái)大量拖欠貸款或者倒閉，對(duì)我國經(jīng)濟(jì)金融產(chǎn)生的潛在影響不容忽視。這些問題將進(jìn)一步加劇經(jīng)濟(jì)發(fā)展中存在的結(jié)構(gòu)性矛盾，不利于優(yōu)化投資和消費(fèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)貢獻(xiàn)的比例關(guān)系。相比之下，國際金融危機(jī)爆發(fā)以來，有50多個(gè)國家采取了擴(kuò)張性財(cái)政政策，導(dǎo)致巨額赤字超出警戒線，財(cái)政缺乏可持續(xù)性。 ? 從債務(wù)規(guī)?？矗?023年底，負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額與地方政府綜合財(cái)力的比率，即負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率為５２．２５％。此外，我國經(jīng)濟(jì)處于高速增長(zhǎng)階段，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)給地方經(jīng)濟(jì)和政府收入創(chuàng)造了增長(zhǎng)空間，有利于改善其償債條件。 ? 大部分銀行撥備覆蓋率都在 150%以上，有的甚至達(dá)到 300%以上。 ? 2023年 6月，國務(wù)院印發(fā)通知，要求各地政府加強(qiáng)對(duì)地方政府融資平臺(tái)的管理，明確提出了控制風(fēng)險(xiǎn)、規(guī)范運(yùn)作的要求；要求銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)對(duì)存量債務(wù)“逐包打開、逐筆核對(duì)、重新評(píng)估、整改保全”；對(duì)增量債務(wù)，嚴(yán)格依照有關(guān)法律法規(guī)辦理。 —— 繼續(xù)抓緊清理規(guī)范融資平臺(tái)公司。 —— 加快研究建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制。 ? 二是歐元區(qū)呈現(xiàn)典型的“不均衡”經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，成員國經(jīng)濟(jì)狀況差異明顯。 ? 二是消費(fèi)需求保持較快增長(zhǎng)，對(duì)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)發(fā)揮了積極作用。 （二）規(guī)范地方政府融資平臺(tái)與轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式 ? 對(duì)于地方政府來說，當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的勢(shì)頭較好，仍然可以保持一定的增長(zhǎng)速度，但對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的要求還要提高。政府投資主要集中于非競(jìng)爭(zhēng)性的公益類和基礎(chǔ)項(xiàng)目，退出一般競(jìng)爭(zhēng)性投資領(lǐng)域，將主要精力集中在培育、引導(dǎo)和監(jiān)管市場(chǎng)等方面。 （四）規(guī)范地方政府融資平臺(tái)與提高和控制地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)能力 ? 一是要建立一套行之有效的債務(wù)負(fù)擔(dān)管理機(jī)制。強(qiáng)化本級(jí)人大監(jiān)督和群眾的社會(huì)監(jiān)督，建立完備、透明的地方政府債務(wù)信息披露制度，定期披露顯性債務(wù)、隱性債務(wù)、或有債務(wù)