【正文】 作”的原則，但在實(shí)際操作中，市場化程度并不令人滿意。譚長路（2009）介紹了國內(nèi)外投融資平臺的模式，并給出了相關(guān)政策建議。通過地方投融資平臺文獻(xiàn)回顧，我們可以發(fā)現(xiàn)現(xiàn)在當(dāng)前研究有幾個(gè)特點(diǎn)：（1）時(shí)間集中性。（3）缺乏經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的支撐。這些都有待進(jìn)一步研究，這將有助于運(yùn)用好地方投融資平臺這一組織形式，推進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，維持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定。在城市化加快的背景下，地方政府需要進(jìn)行大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施投資。余池明，《“十五”期間城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資需求和融資策略》[J]城市發(fā)展研究,2001聯(lián)合國指出，發(fā)展中國家的市政公用設(shè)施的資應(yīng)占國內(nèi)生產(chǎn)總值的3%～5%，占住宅建設(shè)投資的50%到100%。二、中國分稅制改革中央稅、地方稅和共享稅的包含范圍參考了2009年中國統(tǒng)計(jì)年鑒。同時(shí)，我國政府新的轉(zhuǎn)移支付體系開始形成。增值稅中央分75%，地方分25%；個(gè)人所得稅中央分60%，地方分40%；納入共享范圍的企業(yè)所得稅中央，60%，地方分40%；證券交易印花稅中央分97%，地方分享3%。事權(quán)和財(cái)權(quán)的不匹配進(jìn)一步加大了地方可支配財(cái)力不足的困境。隨著我國改革開放和市場經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，中國政府管理者對城市建設(shè)和管理逐漸形成了新的思路，大連、杭州等城市提出了城市經(jīng)營理念，并取得了巨大成功。王　勇、李廣斌、錢新強(qiáng)（2004）將關(guān)于“經(jīng)營城市”的理念分為三類；（1）從經(jīng)營資產(chǎn)的角度來定義，馬澤（2002），李祖格（2002），陳巖松、王　?。?006）等認(rèn)為城市政府將所在城市土地、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境、文化古跡和旅游資源等有形資產(chǎn)，以及附屬上面等無形資產(chǎn)進(jìn)行運(yùn)營，達(dá)到盤活存量，引進(jìn)增量，實(shí)現(xiàn)城市資源的優(yōu)化配置。只不過后者定義，更強(qiáng)調(diào)要尊重城市的功能定位，具有更好的針對性，以避免城市經(jīng)營的無序和短視。這和杭州是全國最先開始經(jīng)營城市的事實(shí)，絕不是偶然。從此，我國住房改革市場拉開序幕。中央政府在1994年出臺的預(yù)算法中第二十八條規(guī)定，“地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。同時(shí)，平臺在目前法律制度約束下，作用將會(huì)變得更加重要。1978年改革以后，以《關(guān)于加強(qiáng)城市建設(shè)工作的意見》為契機(jī)，地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)程開始加快，高度集中的投資決策體制開始得到轉(zhuǎn)變，項(xiàng)目建設(shè)的資金來源多樣化，項(xiàng)目建設(shè)和維護(hù)的監(jiān)督得到加強(qiáng)。自此開始，中央和地方的財(cái)政關(guān)系開始變革，二者開始了相互博弈的過程，中央和地方的財(cái)政格局變動(dòng)比較頻繁。至此，城建開始有了專門的資金渠道。前兩個(gè)階段有著相似性，投融資方式比較單一，基本上依托的都是財(cái)政融資，是由國家財(cái)政預(yù)算無償撥款建設(shè)的，銀行作用比較少。投融資管理體制變化可以分為兩個(gè)階段：（1）改革開放到20世紀(jì)80年代末期，政府在投資項(xiàng)目管理上面進(jìn)行了改革，在工程建設(shè)中實(shí)施項(xiàng)目建設(shè)投資包干措施，在項(xiàng)目投資建設(shè)領(lǐng)域加強(qiáng)項(xiàng)目評估制度，引入項(xiàng)目可行性評估制度，加強(qiáng)在項(xiàng)目實(shí)施過程中的管理。此時(shí)，地方投融資平臺開始呈現(xiàn)，各地政府紛紛成立城市建設(shè)公司，由政府授權(quán)公司用經(jīng)濟(jì)的方法對基礎(chǔ)設(shè)施投資進(jìn)行管理，政府由直接對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資轉(zhuǎn)變?yōu)橛赏顿Y公司進(jìn)行建設(shè)，開始了由行政管理逐漸向市場行為變化，比如上海城市建設(shè)投資公司的成立等，這標(biāo)志著地方投融資平臺開始萌芽發(fā)展。（2）1985年，國家開始征收城市維護(hù)建設(shè)稅，這是我國稅收體系中明確為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而課征的稅。（4）1987年4月，國務(wù)院提出國有土地使用權(quán)開始有權(quán)轉(zhuǎn)讓，同年9月份，深圳率先嘗試國有土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓，轉(zhuǎn)讓了中國第一塊土地，這是城市土地使用管理和基礎(chǔ)上設(shè)施投融資的重要改革。在經(jīng)歷中央和地方財(cái)政關(guān)系的數(shù)次變遷后，中國的財(cái)稅體制終于進(jìn)入了一個(gè)較為穩(wěn)定的發(fā)展階段。1996年，國家計(jì)委制訂了《關(guān)于實(shí)行建設(shè)項(xiàng)目法人責(zé)任制的暫行規(guī)定》，在國有單位經(jīng)營性基本建設(shè)大中型項(xiàng)目中推行“建設(shè)項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)制”和“項(xiàng)目資本金制”，由項(xiàng)目法人對項(xiàng)目策劃、建設(shè)、債務(wù)償還等全過程負(fù)責(zé)，這也是政府對項(xiàng)目建設(shè)的再次放權(quán)，國有企業(yè)的市場約束得到加強(qiáng)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金融資機(jī)制改革力度加強(qiáng)，奠定了基礎(chǔ)設(shè)施投融資和地方投融資平臺發(fā)展的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。2004年《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》出臺，作為我國綱領(lǐng)性的投資文件，該文件對城市基礎(chǔ)設(shè)建設(shè)項(xiàng)目各方面給予明確的規(guī)定。地方投融資平臺的出現(xiàn)，意味著地方投融資體制進(jìn)入到以銀行信貸為主力、以政府財(cái)力為支撐、以證券融資為輔助的階段。地方投融資平臺發(fā)展主要受兩大因素影響：國家法律法規(guī)的約束和國家宏觀調(diào)控政策的影響，后一個(gè)因素主要通過控制銀行信貸來調(diào)整的，地方投融資平臺的主要融資渠道就是銀行，當(dāng)國家實(shí)施緊縮的宏觀政策時(shí)候，銀行貸款規(guī)模減小和審批程序更加嚴(yán)格，地方投融資平臺融資規(guī)?？s小，發(fā)展受到制約。這三件事情是：（1）1988年7月，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)投資管理體制近期改革方案的通知》，以及隨后發(fā)布的《1988年經(jīng)濟(jì)體制改革要點(diǎn)》，文件要求成立投資公司，按照經(jīng)濟(jì)原則進(jìn)行投資，并組建了能源、交通等6個(gè)專業(yè)投資公司，由國家計(jì)委和歸口部委進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)。更為重要的是，國家開發(fā)銀行的出現(xiàn)，為地方投融資平臺提供了重要的資金來源，隨后我們在分析地方投融資平臺的融資途徑可以看到，國家開發(fā)銀行是地方投融資平臺資金的重要供給者。 因?yàn)槿狈κ『涂h投融資平臺的數(shù)據(jù)，在這里用城市投融資平臺來替代，不會(huì)影響總體的判斷。中央發(fā)行長期國債，并將部分國債轉(zhuǎn)貸給地方，這些都促進(jìn)了地方投融資平臺的發(fā)展。此外，我國農(nóng)業(yè)、教育、衛(wèi)生和社會(huì)保障等領(lǐng)域投資相對匱乏。這一債務(wù)規(guī)模和2004年債務(wù)規(guī)模大致相當(dāng)，也證明了2004年至2008上半年，地方投融資平臺進(jìn)入調(diào)整期。此外，2009年初中國人民銀行與中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》，明確提出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具，拓寬中央政府投資項(xiàng)目的配套資金融資渠道”，充分體現(xiàn)了中央政府對地方政府投融資平臺的支持和期盼，希望能夠通過地方投融資平臺來配合國家的宏觀調(diào)控政策。不含特別行政區(qū)，省級有32個(gè)，地級市有283個(gè)，縣級（市轄區(qū)、縣級市和縣）2862個(gè)。整體來看，截止2009年中期時(shí)，各地投融資平臺管理總資產(chǎn)已達(dá)8萬億元，負(fù)債超過5萬億元，負(fù)債率超過60%；銀行對各地融資平臺的授信總額已達(dá)到8萬億元以上，發(fā)放貸款5萬億以上。根據(jù)平臺負(fù)債和銀行貸款的緊密聯(lián)系，假設(shè)有80%—90%是來自銀行貸款的話，那么2009年初到2009年中，—，假設(shè)2009年中到2009年底，是09年前半年的1/2，—4萬億元，約占2009年的1/3強(qiáng)；。—4萬億元，根據(jù)銀監(jiān)會(huì)的數(shù)據(jù)推斷，2009年地方投融資平臺至少還有1到2萬億的授信額沒有使用，能夠放到2010年使用，再結(jié)合中金公司預(yù)計(jì)2010年和2011年對投融資平臺后續(xù)貸款約為2萬3萬億元。據(jù)央行調(diào)研報(bào)告，眾多地方融資平臺沒有固定的收入來源。．地方投融資平臺案例分析——東部某發(fā)達(dá)區(qū)域投融資平臺案例 出于保密需要，文中不出現(xiàn)投融資平臺的名字和所在區(qū)域名稱。本文采取案例分析法，對兩個(gè)投融資平臺進(jìn)行調(diào)研，希望通過“麻雀剖析”方法，總結(jié)歸納地方投融資平臺的運(yùn)作機(jī)制，給出一個(gè)解釋框架。原有的國有產(chǎn)權(quán)并不清晰，為了優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)，保證產(chǎn)權(quán)清晰，需要成立投資主體來來明確產(chǎn)權(quán)關(guān)系，需要成立這樣的投資主體。地方政府通過國資委（有沒有人事、組織部）負(fù)責(zé)投融資平臺的人事關(guān)系，由國資委按照法定程序?qū)Φ胤酵度谫Y平臺的主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行任免。此外，該投融資平臺還會(huì)參股一些優(yōu)質(zhì)企業(yè)，這主要是為了增加優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，便于獲得銀行貸款。該區(qū)地方投融資平臺通過自身資產(chǎn)向銀行進(jìn)行直接融資，通過融入的資金，完成城市建設(shè)和相應(yīng)的職能。在調(diào)研過程中了解到，（）年銀行在進(jìn)行改革后，獨(dú)立性大大增強(qiáng)，銀行在對投融資平臺發(fā)放貸款的時(shí)候，是有較為嚴(yán)格的項(xiàng)目審核的。注：A區(qū)只有一個(gè)投融資平臺，該平臺除了履行自身職能和銀行發(fā)生關(guān)系之外，有時(shí)還為城市建設(shè)的國有獨(dú)資房地產(chǎn)公司提供貸款擔(dān)保，可見表72。2006年，在國家開發(fā)銀行貸款余額為63000萬元，在北京銀行貸款余額為50000萬元，主要用于區(qū)域環(huán)境整治和道路建設(shè)工程。（4）對中小企業(yè)貸款擔(dān)保提供咨詢服務(wù)等職能。對還款來源結(jié)構(gòu)分析可得：，約占債務(wù)余額（擔(dān)保）%；用項(xiàng)目收益償還的金額為22億元，占債務(wù)余額（擔(dān)保）%，用土地上市、%；，%；，%。投融資平臺是該區(qū)債務(wù)的主體，這種債務(wù)受到政府的擔(dān)保。此外，據(jù)調(diào)研時(shí)得知，A區(qū)投融資平臺除了加強(qiáng)管理之外，只為企業(yè)公益性項(xiàng)目擔(dān)保，堅(jiān)決不為企業(yè)的帶有經(jīng)營型行為活動(dòng)擔(dān)保。如果考慮這一層面，該投融資平臺的還款能力可以進(jìn)一步加強(qiáng)，整體來看，該投融資平臺風(fēng)險(xiǎn)不大。我們通常所說的地方投融資平臺一般包括省級、地市級和縣市級三類。股權(quán)結(jié)構(gòu)和股權(quán)投資情況：以國有獨(dú)資為主，有個(gè)別國有聯(lián)合投資以及政企合作投資，股權(quán)投資多集中在投融資平臺所屬領(lǐng)域的國有企業(yè)，以及該省的優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)。省級專業(yè)類投融資平臺：指的是該投融資平臺的職能比較單一，是專業(yè)的投資公司，一般只在某個(gè)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域發(fā)生投融資行為，如基礎(chǔ)設(shè)施、旅游、文化、能源等領(lǐng)域，已達(dá)到發(fā)揮政府組織協(xié)調(diào)優(yōu)勢，帶動(dòng)社會(huì)資金，加快該產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的發(fā)展，如廣東省交通集團(tuán)有限公司等。政府投融資平臺和金融控股平臺山東山東省國有資產(chǎn)投資控股有限公司2005大型國有投資控股公司，注冊資本16億元，旗下7戶全資公司，控股5家企業(yè)，參股19戶企業(yè)省國資委授權(quán)的國有產(chǎn)（股）權(quán)經(jīng)營管理，托管經(jīng)營，重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的融資、投資與經(jīng)營管理，國有產(chǎn)權(quán)交易，不良資產(chǎn)處置等資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)，資本運(yùn)營，投融資服務(wù)，投資咨詢，省國資委授權(quán)或委托的其他業(yè)務(wù)。此外，湖北省撥付價(jià)值160億元7條城際快速通道的政府資產(chǎn)經(jīng)營權(quán)劃轉(zhuǎn)到公司名下用于支持武漢城市圈跨區(qū)域項(xiàng)目的投融資平臺，政府主導(dǎo)市場化投資類型公司首個(gè)區(qū)域性政企聯(lián)合成立的投融資平臺，湖北省常務(wù)副省長李憲生兼任公司黨委書記、董事江西江西省投資集團(tuán)公司　擁有總資產(chǎn)近200億元，凈資產(chǎn)50億元，司現(xiàn)有全資子公司3家，控股公司16家，參股公司15家。涉及領(lǐng)域鐵路等基礎(chǔ)設(shè)施以及汽車、化工、新型建材、金融證券等由原安徽省建設(shè)投資公司、安徽省農(nóng)業(yè)投資公司、安徽省鐵路建設(shè)投資有限公司合并組建浙江浙江省建設(shè)投資集團(tuán)有限公司19492009年7月，集團(tuán)引入戰(zhàn)略投資者，完成國有絕對控股的整體改制，實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)權(quán)多元化。新組建成立的福建投資集團(tuán)，整合了原有７家省屬投資公司。自我國土地使用權(quán)收入產(chǎn)生以來，逐漸演變成市縣級具體負(fù)責(zé)土地使用權(quán)收入的收支工作，也就說土地使用權(quán)收入由市縣級政府掌握。也可以說，市級投融資平臺有著“土地銀行”“土地銀行”指的是就是土地儲(chǔ)備整理中心，這種制度最早始于荷蘭的阿姆斯特丹，已有200多年的歷史，美國、歐洲眾多國家以及我國香港、臺灣、澳門也有類似制度，是政府配置土地資源的重要手段。關(guān)系密切緊密。蕪湖建投是該城市建設(shè)投融資平臺、國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營平臺、土地資源整合與運(yùn)作平臺三者合一。兩塊牌子、兩個(gè)獨(dú)立法人、兩套班子，但是關(guān)系密切。市級投融資平臺的負(fù)債屬于政府隱性負(fù)債或者是擔(dān)保負(fù)債，是公眾和機(jī)構(gòu)預(yù)期一旦出現(xiàn)投融資平臺出現(xiàn)危機(jī)，政府會(huì)進(jìn)行救助，土地收入將作為非常重要的來源。按照市縣兩級土地出讓收入的管理情況，可以分為以下幾類：市級土地儲(chǔ)備中心統(tǒng)一管理，這以北京市為代表市所轄縣區(qū)的土地出讓收入統(tǒng)一納入市級土地儲(chǔ)備整理中心，根據(jù)市級政府根據(jù)區(qū)縣情況，設(shè)定返還區(qū)縣的土地收入比例；或者，縣區(qū)政府在承擔(dān)相應(yīng)的土地整理職能時(shí)，以及相應(yīng)項(xiàng)目建設(shè)時(shí)，由市級政府進(jìn)行撥付。四、我國已經(jīng)初步形成多層次地方投融資平臺體系初步形成了省市縣地方投融資平臺體系地方投融資平臺作為地方的重要投融資力量，已經(jīng)形成了三級投融資平臺，三者功能定位不盡相同，有兩個(gè)維度對三者進(jìn)行區(qū)分，一個(gè)是資本支持；一個(gè)是側(cè)重點(diǎn)不一致；一個(gè)是抗風(fēng)險(xiǎn)能力不同。土地收入一直以來是市縣級的重要財(cái)源，在2007年1月1日，財(cái)政部會(huì)同國土資源部、中國人民銀行出臺的《國有土地使用權(quán)出讓收支管理辦法》第三條明確規(guī)定了“土地使用權(quán)出讓收入管理方式”，由市縣對土地收入進(jìn)行具體管理。直轄市及計(jì)劃單列市、地級市市財(cái)政部門具體負(fù)責(zé)土地出讓收支管理和征收管理工作，并制定和縣區(qū)分配土地使用權(quán)收入的比例，以及市轄區(qū)國土資源管理部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)管理所屬區(qū)、縣土地收入征收工作。省級投融資平臺關(guān)注的領(lǐng)域是涉及到全省層面的重要產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域投資，對全省所屬領(lǐng)域的國有資產(chǎn)進(jìn)行管理，執(zhí)行省政府交待的其它事宜，承擔(dān)全省范圍或重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)職責(zé)，對金融領(lǐng)域進(jìn)行投資?？h級投融資平臺主要關(guān)注縣域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和招商引資三方面。同時(shí)，作為省級投融資平臺，可以借助政府的力量，調(diào)整土地收入分配政策，比如海南的嘗試；也可以將原本由省級投融資平臺承擔(dān)的事務(wù)強(qiáng)行下放給市縣級投融資平臺，以減輕壓力。縣級投融資平臺處在地方投融資平臺的最基層， 對于縣級來說，還有鎮(zhèn)、街道要進(jìn)行土地收入的劃分，但本文不再闡述，視同縣級一并進(jìn)行討論。省市縣三級投融資平臺構(gòu)成合作互補(bǔ)關(guān)系省、市和縣三級投融資平臺雖然側(cè)重點(diǎn)不同，融資能力有所差別，但是正是這種差異化，三者之間有著互補(bǔ)合作的現(xiàn)實(shí)可能性，并且在實(shí)際操作中已經(jīng)有了現(xiàn)實(shí)的合作案例。一、國有獨(dú)資投融資平臺國有獨(dú)資地方投融資平臺，指的是該平臺全部資產(chǎn)歸國家（地方政府予以代表，下同）所有，投融資平臺依法取得法人資格，實(shí)行自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、獨(dú)立核算，以國家授予其經(jīng)營管理的財(cái)產(chǎn)承擔(dān)民事責(zé)任。總體來說，這個(gè)投融資平臺的股東是由省級國資委、市級投融資平臺、市級國資委和六大央企，雖然在本質(zhì)上仍然是和政府緊密相連，但至少在形式上是一個(gè)多方出資人的地方投融資平臺，也是比較典型的政企合作的投融資平臺。投融資平臺通過債券進(jìn)行融資 表74 河北建投債券融資情況一覽表時(shí)間債券名稱金額其它1992年6月1日 河北省地方建設(shè)債券加快建設(shè)西柏坡、秦皇島、灤河等電廠進(jìn)度1995年6月1日 5000萬元兌付“河北省地方建設(shè)債券”1995年（8月14日）10月31日與河北省國際信托投資公司簽訂電力債券包銷協(xié)議1996年11月13日 企業(yè)債券1億元經(jīng)河北省計(jì)劃委員會(huì)批準(zhǔn)發(fā)行債券，用于