【正文】 禁不止。農村宅基地與房屋買賣在現(xiàn)實生活中已大量發(fā)生，但由于缺少相應的法律政策支持，一直是一個“禁區(qū)”，也是當前農村土地產權制度改革和土地管理制度改革的焦點。但是，農村宅基地的流轉并沒有因為法律的限制性規(guī)定而停下來，相反隨著社會經濟的發(fā)展，私下流轉、灰色交易愈演愈烈。原國家土地管理局文件和《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》對此也有明確規(guī)定。第三階段，高級合作社、人民公社化時期，確立了農村土地集體所有制。（二）宅基地使用權確權登記頒證及其流轉問題農村宅基地權利狀態(tài)的歷史演變過程。農戶享有原始承包土地的占有、使用、收益、處分（包括轉讓、贈與、抵押、繼承）等各類物權權利，但不得改變土地的農業(yè)用途。據國務院發(fā)展研究中心農村部研究員劉守英介紹，2007年在上海、浙江、湖南、湖北、四川、安徽、重慶、吉林和遼寧進行的調查發(fā)現(xiàn)，經過1994年的二輪延包、1997年的土地延包完善，和2003年的《農村土地承包法》的實施和落實，農民與土地的承包關系進一步穩(wěn)定和長期化；到2007年，各省市已頒發(fā)《農村土地承包經營權證》的戶數占總農戶數比例分別為：四川92%，重慶95%，湖南86%，湖北95%，黑龍江98%，遼寧98%，%，%。如此，土地的流轉、集中和規(guī)模經營就自會水到渠成、瓜熟蒂落地健康發(fā)展。若缺乏這樣的條件，不顧農民的意愿強制流轉和集中土地，這樣的所謂土地規(guī)模經營，與歷史上的土地兼并沒什么兩樣。堅持走農業(yè)現(xiàn)代化道路，就必須發(fā)展適度規(guī)模經營。十七屆三中全會在強調既定的流轉基本原則以外，提出要搭建土地流轉平臺，建立土地流轉的評估機構，完善流轉市場的管理，實際上對于今后土地流轉過程中，各級主體所扮演的角色和市場的形成機制作了很明確的規(guī)范。農村土地家庭承包制度成為一個基本的經營制度，進一步強化農戶和地塊的對應關系。根據上述規(guī)定，結合近期的政策，土地承包經營權可以界定為，依法從事農業(yè)用地的經營活動的自然人、法人和非法人組織，通過承包、流轉等方式對所承包的土地進行占有、使用、受益和有限處分的用益物權。四、土地確權登記發(fā)證詳論與確權方案（一）關于農村土地承包經營權關于土地承包經營權的概念與土地承包制度和期限《物權法》第124條規(guī)定“農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經營體制?，F(xiàn)實中大量的“撤村建居”沒有履行必要的法定程序，只憑地方政府的文件而為之。《意見》規(guī)定，涉及依法“合村并組”的，“合村并組”后土地所有權主體保持不變的，仍然確權給原農民集體；“合村并組”后土地所有權主體發(fā)生變化、并得到絕大多數村民認可的，履行集體土地所有權變更的法定程序后，按照變化后的主體確定集體土地所有權，并在土地登記簿和土地證書上備注各原農民集體的土地面積。這沒有跳出既有規(guī)定的籓籬，對于真正還權于農民，確實保護農民利益起不到多少作用?！洞迕裎瘑T會組織法》規(guī)定以村為單位實行村民自治，而村民小組并不是一級法定的自治組織，僅僅是村級社區(qū)便于管理的內部單位?，F(xiàn)行法律規(guī)定“農民集體”這樣一個無法律人格、不能具體行使權能的集合群體作為農村土地的所有權主體，必然造成農村集體土地所有權虛置。這種權能替換在很大程度上改變了土地所有權的法律地位，使土地所有權高度弱化，使用權和所有權高度分割。在這種情況下，進行農村集體土地確權登記頒證時，對于農村集體土地所有權主體資格的問題，非常有必要理清。我們建議，應該借這次確權工作的契機，徹底解決遺留問題，依據土地利用現(xiàn)狀予以確權登記頒證，千萬不能再為今后留下產權不清的禍端。這里如何查明是個問題，村委會的證明怎么避免隨意性和違法現(xiàn)象出現(xiàn)，公告的形式如何？30天的期限是否合適？經鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，報縣級人民政府審定是否有必要？因為歷史形成的宅基地使用狀況足以說明占有的合理性，也不排除其合法性，因為農村清理違法用地和登記確權已經進行了多次，確有遺漏的情形可以說是微乎其微。不知這種規(guī)定出于何種目的，我們認為，只要是依法取得的宅基地使用權應該同權、同利、同益，不應該區(qū)別對待，以免有違反物權平等原則之嫌，或者埋下侵權糾紛的隱患。比如1998年曾有政策規(guī)定非本農民集體的農民和城鎮(zhèn)居民也可以依法取得宅基地使用權，購買或者親友贈與、互換等情形也可以取得宅基地?！兑庖姟穼ι鲜鲋黧w進行確權登記頒證設定了不同的條件，我們認為上述主體的規(guī)定符合現(xiàn)實，但是對于設定的條件并不茍同。由此可見，現(xiàn)行法規(guī)的矛盾和沖突產生了土地權利“多頭登記、多頭管理”這一廣受詬病的弊端。《物權法》明確了建立統(tǒng)一的不動產登記制度的目標，但在我國目前房地分離的行政管理模式之下，不妨將土地房屋登記分離執(zhí)行，而先將土地登記統(tǒng)一起來歸口一個部門管理。如果將“農用地使用權”規(guī)定為一種新的物權類型，就應當明確規(guī)定這種新型用益物權的設定要件和效力范圍?！段餀喾ā芬?guī)定了不動產登記的效力、登記申請、登記機關的審查職責等基本規(guī)則，填補了《土地管理法》相關內容的缺失。《物權法》規(guī)定的用益物權包括土地承包經營權、建設用地使用權、宅基地使用權和地役權。為了規(guī)范和推進確權登記發(fā)證，國土資源部聯(lián)合財政部、農業(yè)部下發(fā)了《關于加快推進農村集體土地確權登記發(fā)證工作的通知》，國土資源部、中央農村工作領導小組辦公室、財政部、農業(yè)部聯(lián)合下發(fā)了《關于農村集體土地確權登記發(fā)證的若干意見》?！段餀喾ā穼嵤┖?，國土資源部頒布的《土地登記辦法》規(guī)定：本辦法所稱土地登記，是指將國有土地使用權、集體土地所有權、集體土地使用權和土地抵押權、地役權以及依照法律法規(guī)規(guī)定需要登記的其他土地權利記載于土地登記簿公示的行為。土地使用權是指土地使用權人獲得的土地占有權、使用權和部分收益權、部分處分權等權利集合。正在進行、即將完成的第四次發(fā)證工作自2010年初開始，還權賦能成為本次工作的核心。第三次發(fā)證率較高，由于意識形態(tài)的影響和市場經濟框架尚未形成的原因，加上土地二元結構的制度束縛，土地證書是發(fā)了，但土地產權的權能受限制，沒有形成以權利保護為核心的產權制度。這次發(fā)證起源于1988年冬季開始的土地登記申報，由國有土地使用者、集體土地所有者和使用者在公告期限內自行申報，發(fā)證工作持續(xù)到1994年左右。根據《土地改革法》的規(guī)定，農民擁有屬于自己的土地，縣級人民政府為其頒發(fā)土地房屋所有權證書，變解放前的地主土地私有制為農民土地私有制度，農民擁有完整的土地產權。不過，由于國家政策變遷和歷史遺留問題等原因，農村土地確權之前可能會出現(xiàn)矛盾糾紛集中爆發(fā)的問題。通過土地確權可以搞清楚農村每一宗土地的產權歸屬、實際面積、四至邊界和具體用途，從而減少因土地權屬和空間位置不清而引發(fā)的矛盾糾紛。只要農民持有這些證書，就可以依法自主、自愿地處置自己土地并取得收益。因此，要想讓農民通過合法途徑獲得土地財產權，必須對現(xiàn)有的農村土地制度進行改革。比如，就是一塊農民集體所有的土地向另一個經濟組織轉移時，也必須先將土地所有權轉給國家，由國家再將土地使用權轉讓給需要用地的組織。首先，土地確權有利于明晰農村土地的產權歸屬，從而保護農民的土地財產權。三、關于土地確權登記頒證的幾個問題（一）土地確權的重要性土地確權，是指依照法律、政策的規(guī)定確定某一范圍內的土地（或稱一宗地）的所有權、使用權的隸屬關系和他項權利的內容的行為。由于現(xiàn)行法律政策規(guī)定不承認私人土地使用權，那么在集體土地所有權的前提下，就應該把土地使用權證書注明具體的使用權人，即家庭承包戶為所使用部分的土地所有權的代表。而村民委員會、村民小組如何代表集體土地所有者，又享有哪些權利和義務卻沒有明確規(guī)定，村、組干部在行使集體土地的有關權利時侵害群眾權益的現(xiàn)象時有發(fā)生，實際上農村集體土地所有權人缺位，產權主體不明的問題已相當嚴重。根據現(xiàn)行法律和政策，農村集體土地所有權主體包括鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、村民小組和農民集體成員四類平等的主體。《土地管理法》所指的土地使用權包含了土地用益物權。此外，集體土地所有權和國家土地所有權應該平等。農村集體土地所有權的“不完整性”，具體表現(xiàn)在所有權主體的缺位和虛擬化、效力和權能上的欠缺與不平等。我國城市土地屬于國有，城市勞動群眾集體不擁有土地所有權。其中，重中之重是農村土地承包經營權、宅基地使用權、農村集體建設用地使用權所涉及的土地。建設用地：指建造建筑物、構筑物的土地，包括城鄉(xiāng)住宅和公共設施用地、工礦用地、交通水利設施用地、旅游用地、軍事設施用地等。二、土地權利概述（一）有關法律與技術規(guī)程對土地類型的分類現(xiàn)行《土地管理法》對土地類型根據利用性質和狀況劃分為農用地、建設用地及未利用地。確權登記頒證的法律法規(guī)依據包括：《中華人民共和國物權法》、《中華人民共和國土地管理法》、《土地登記辦法》、《土地權屬爭議調查處理辦法》、《確定土地所有權和使用權的若干規(guī)定》等法律政策文件以及地方性法規(guī)的規(guī)定。第二，最大限度地保護農民合法權益的原則。此舉有利于打破土地二元結構，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，有利于實現(xiàn)耕地保護及其用途管制，提高土地產出率，有利于構建和諧社會，形成城鄉(xiāng)經濟社會一體化發(fā)展的新格局。綜上所述，農村土地權利狀況的演變，經歷了解放初期農民對土地擁有完整產權的狀態(tài)，過渡至合作化、人民公社時期，農民對土地權利的部分喪失到完全歸公而喪失權利的狀態(tài)，再到土地包產到戶，繼而確立了家庭承包經營、統(tǒng)分結合的雙層經營體制，部分土地權利回歸到農民手中的狀態(tài)。——從長久不變到確權發(fā)證，實現(xiàn)物權保護。隨著改革的不斷深化，到今年為止中央已經下發(fā)了14個中央一號文件，大多數都涉及土地制度與農村改革發(fā)展。1982年的中央1號文件，正式確立了家庭聯(lián)產承包責任制，從而形成了農戶、國家和集體之間的合約關系，確立了農戶對土地的部分產權，即農村土地承包經營權。人民公社制度走到了盡頭，小崗村農民被逼上梁山，冒險搞起了包產到戶。農村初級合作社繼而發(fā)展為高級合作社，1958年最終國家強制性地成立了人民公社?？梢?，在解放前后的土地私有制度下，農民均擁有完整的土地產權。大量的自耕農擁有自己完整產權的土地，而無地的農戶也可以自由地租種他人的土地，進行耕種和收獲。十七屆三中全會提出了健全嚴格規(guī)范的農村土地管理制度的原則——“產權明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴格管理”，指明了農村土地制度改革的方向。經濟高速發(fā)展的同時，也引發(fā)了土地制度中諸多弊端的顯現(xiàn)，致使“三農”問題積重難返。第一篇：當前我國農村土地確權問題研究當前我國農村土地確權問題研究導論中國的改革開放發(fā)軔于貧窮落后的農村，啟動于農村土地制度改革。我國土地制度的二元性結構，刺激了改革開放的動力神經，成為中國經濟高度發(fā)展的引擎。中國的農村土地制度改革已走過了34年歷程，下一步如何改革或者將改革到什么狀況，成為今后國家發(fā)展與社會和諧穩(wěn)定的重要課題。解放前的農村土地屬于土地私有制。在萬一遇到緊急情況或家庭生活到了難關時，他們也可以自由處分其賴以生存的土地、房屋和宅基地，以度過危機。社員入社將土地及主要生產資料歸初級合作社統(tǒng)一經營，但土地所有權仍然歸農民所有。這一時期對于農民而言，一方面，既沒有土地所有權也沒有土地生產經營權；另一方面，由于戶籍制度的捆綁，導致農民人身無自由，政治缺權利，經濟受貧窮，相當數量的農民食不果腹，有的年份甚至出現(xiàn)了逃荒要飯的現(xiàn)象。首先，農民為了吃飽飯而將原來實行了20多年的人民公社體制打破，將生產和經營的主體由生產隊轉為農戶。我國不但實現(xiàn)了糧食增產，農民生活改善，而且為城市的改革發(fā)展奠定了基礎，引發(fā)了整個社會結構的巨大改變。十七屆三中全會提出了“土地承包經營制度和土地承包經營權長久不變”，讓“土地流轉更加充分而有保障”，更進一步豐富了農民的土地產權的內涵。溫家寶總理分別在中央農村經濟工作會議講話和十一屆人大五次會議報告中強調：土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權等，是法律賦予農民的合法財產權利，無論何種情形，任何人都無權剝奪；深化農村改革，必須堅持農村基本經營制度不動搖，認真搞好土地確權登記發(fā)證工作；加強土地承包經營權的流轉管理與服務，發(fā)展適度規(guī)模經營；推進征地制度改革，制定農村集體土地征收補償條例，保障好農民的土地財產權利，分配好土地非農化和城鎮(zhèn)化產生的增值收益。對農村土地全面確權登記發(fā)證，不僅可以摸清土地利用狀況，有效解決農村土地權屬糾紛，化解社會矛盾，而且可以夯實農村土地管理和制度改革的基礎，確認農民集體、農民與土地的長期穩(wěn)定的產權關系，將農民主體與土地物權緊密聯(lián)系起來，從而有利于落實有關法律和政策確立的以權利保護為核心的農村土地產權制度，保護農民的合法權益。適用這一原則時要做到：歷史上已依政策、法律確權的，要堅決維護；因各種原因，土地已經發(fā)生了實際變更，只要過去不是強占，在確權時要從實際出發(fā)，堅持原則性和靈活性相結合。第三，依法依規(guī)有序登記的原則。按照鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村和村民小組這三類所有權主體，將農村集體土地所有權確認到每個農民集體。按照法律的界定，結合《土地利用現(xiàn)狀分類》的規(guī)定可將農用地詳細分為：耕地、園地、林地、草地、交通用地、水域及水利設施用地和其他土地。綜上所述，無論依據用途還是依據屬性劃分，可以歸納出農村土地確權所針對的主要對象是：耕地（含園地）、林地、牧草地、公共事業(yè)與服務管理用地、農業(yè)設施用地、水域及水利設施用地、宅基地、工礦倉儲用地、未利用地和其他農用地。全民所有即國家所有，勞動群眾集體所有即農村土地集體所有。因此，它具有濃厚的政治色彩和深刻的政治使命，暗藏剝奪和歧視農民的制度印痕。從物權平等保護原則來看，國家對集體土地所有權的限制不能排斥和剝奪本應屬于農民集體的所有權權能，這種限制只能體現(xiàn)在建設規(guī)劃和用途管制方面。土地用益物權是指在他人享有所有權的土地上設立的，對他人所有的土地享有占有、使用和收益的權利。（三）土地權利主體分類及其代表所有權主體。但目前大多數農民集體都沒有農村集體經濟組織，因此在實踐中農民集體土地基本上是由村民委員會或村民小組具體行使有關權利。我們認為，如果在現(xiàn)有法律框架下無法確認集體成員的共有是共同共有還是按份共有，以及無法確定誰作為集體代表更為合適的情形下，每個集體成員自然而然地成為他所長久使用的部分土地的所有權主體代表更為合適。根據使用現(xiàn)狀依法確權登記發(fā)證后，土地登記簿記載應與土地使用證登記一致。為什么要進行土地確權，確權為什么非常重要？可以從以下兩個方面來論述。農村集體土地所有人——“農民集體”只是法律象征意義上的所有者，而不能將其所有的土地衡