【正文】 認(rèn)方案大家都十分關(guān)心如何設(shè)計(jì)農(nóng)村土地確權(quán)的最佳方案。據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部研究員劉守英介紹，2007年在上海、浙江、湖南、湖北、四川、安徽、重慶、吉林和遼寧進(jìn)行的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，經(jīng)過1994年的二輪延包、1997年的土地延包完善，和2003年的《農(nóng)村土地承包法》的實(shí)施和落實(shí)，農(nóng)民與土地的承包關(guān)系進(jìn)一步穩(wěn)定和長期化；到2007年，各省市已頒發(fā)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證》的戶數(shù)占總農(nóng)戶數(shù)比例分別為：四川92%，重慶95%，湖南86%，湖北95%，黑龍江98%，遼寧98%，%，%。2010年中央1號(hào)文件強(qiáng)調(diào)要穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，完善農(nóng)村土地承包法律法規(guī)和政策，加快制定具體辦法，確保農(nóng)村現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變；全面落實(shí)承包地塊、面積、合同、證書“四到戶”，擴(kuò)大農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記試點(diǎn)范圍；加強(qiáng)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，健全流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，在依法自愿有償流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營；嚴(yán)格執(zhí)行《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》，加快構(gòu)建農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛的調(diào)解仲裁體系。如此，土地的流轉(zhuǎn)、集中和規(guī)模經(jīng)營就自會(huì)水到渠成、瓜熟蒂落地健康發(fā)展。但是，應(yīng)明確規(guī)定租地企業(yè)不得將所租土地用于非農(nóng)開發(fā)，嚴(yán)禁企業(yè)囤地進(jìn)行土地投機(jī)的行為。若缺乏這樣的條件，不顧農(nóng)民的意愿強(qiáng)制流轉(zhuǎn)和集中土地，這樣的所謂土地規(guī)模經(jīng)營，與歷史上的土地兼并沒什么兩樣。目前，在農(nóng)民無法主動(dòng)割斷與土地關(guān)系的情況下，土地流轉(zhuǎn)的絕大部分只能以短期出租方式流轉(zhuǎn)，無疑形成土地規(guī)模經(jīng)營的高昂制度費(fèi)用。堅(jiān)持走農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，就必須發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營。集體經(jīng)濟(jì)組織只能充當(dāng)中介服務(wù)的角色，不能收取地租，只能收取一定的服務(wù)費(fèi)用。十七屆三中全會(huì)在強(qiáng)調(diào)既定的流轉(zhuǎn)基本原則以外，提出要搭建土地流轉(zhuǎn)平臺(tái)，建立土地流轉(zhuǎn)的評(píng)估機(jī)構(gòu)，完善流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的管理，實(shí)際上對(duì)于今后土地流轉(zhuǎn)過程中，各級(jí)主體所扮演的角色和市場(chǎng)的形成機(jī)制作了很明確的規(guī)范。關(guān)于土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營自1984年以來中央下發(fā)了多個(gè)文件，頒布了有關(guān)法律，特別是《農(nóng)村土地承包法》和《物權(quán)法》，在法律層面上不僅允許承包權(quán)的自愿流轉(zhuǎn)，而且形成了農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的基本原則。農(nóng)村土地家庭承包制度成為一個(gè)基本的經(jīng)營制度，進(jìn)一步強(qiáng)化農(nóng)戶和地塊的對(duì)應(yīng)關(guān)系。上世紀(jì)70年代末包產(chǎn)到戶的制度改革，打破了僵化的人民公社制度，逐步確立了家庭聯(lián)產(chǎn)承包、統(tǒng)分結(jié)合的經(jīng)營體制，形成了農(nóng)戶、國家和集體之間的合約關(guān)系。根據(jù)上述規(guī)定，結(jié)合近期的政策，土地承包經(jīng)營權(quán)可以界定為，依法從事農(nóng)業(yè)用地的經(jīng)營活動(dòng)的自然人、法人和非法人組織，通過承包、流轉(zhuǎn)等方式對(duì)所承包的土地進(jìn)行占有、使用、受益和有限處分的用益物權(quán)。土地承包經(jīng)營權(quán)的主體不僅僅限于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的范圍，還應(yīng)該將其外延擴(kuò)大至所有依據(jù)《物權(quán)法》、《土地承包經(jīng)營法》等相關(guān)法律和政策依法從事農(nóng)業(yè)土地經(jīng)營的自然人、法人和非法人組織。四、土地確權(quán)登記發(fā)證詳論與確權(quán)方案（一）關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)的概念與土地承包制度和期限《物權(quán)法》第124條規(guī)定“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制?！俺反褰ň印焙蟮牟簧倬用裎瘑T會(huì)換屆選舉還是按照《村民委員會(huì)組織法》進(jìn)行，村民并沒有享受到城市居民的各種社會(huì)待遇?，F(xiàn)實(shí)中大量的“撤村建居”沒有履行必要的法定程序，只憑地方政府的文件而為之?！兑庖姟芬?guī)定，對(duì)于“撤村建居”后，未征收的原集體土地，只調(diào)查統(tǒng)計(jì)，不登記發(fā)證；調(diào)查統(tǒng)計(jì)時(shí)在新建單位名稱后載明原農(nóng)民集體名稱?！兑庖姟芬?guī)定，涉及依法“合村并組”的，“合村并組”后土地所有權(quán)主體保持不變的，仍然確權(quán)給原農(nóng)民集體；“合村并組”后土地所有權(quán)主體發(fā)生變化、并得到絕大多數(shù)村民認(rèn)可的，履行集體土地所有權(quán)變更的法定程序后，按照變化后的主體確定集體土地所有權(quán)，并在土地登記簿和土地證書上備注各原農(nóng)民集體的土地面積。村民小組組織機(jī)構(gòu)不健全的，可以由村民委員會(huì)代為申請(qǐng)登記、保管土地權(quán)利證書。這沒有跳出既有規(guī)定的籓籬，對(duì)于真正還權(quán)于農(nóng)民，確實(shí)保護(hù)農(nóng)民利益起不到多少作用。二者的混淆也是造成集體土地所有權(quán)不清的原因之一?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》規(guī)定以村為單位實(shí)行村民自治，而村民小組并不是一級(jí)法定的自治組織，僅僅是村級(jí)社區(qū)便于管理的內(nèi)部單位。從《民法通則》的規(guī)定來看，“農(nóng)民集體”并不是一個(gè)獨(dú)立的民事主體形態(tài)。現(xiàn)行法律規(guī)定“農(nóng)民集體”這樣一個(gè)無法律人格、不能具體行使權(quán)能的集合群體作為農(nóng)村土地的所有權(quán)主體，必然造成農(nóng)村集體土地所有權(quán)虛置。因?yàn)椤稗r(nóng)民集體”不是法律上的“組織”，而是全體農(nóng)民的集合，是一個(gè)抽象的、沒有法律人格意義的集合群體。這種權(quán)能替換在很大程度上改變了土地所有權(quán)的法律地位，使土地所有權(quán)高度弱化，使用權(quán)和所有權(quán)高度分割。我國現(xiàn)行法律雖然規(guī)定了農(nóng)村土地三級(jí)“農(nóng)民集體”所有，但卻沒有明確規(guī)定“農(nóng)民集體”作為土地所有權(quán)主體的構(gòu)成要素和運(yùn)行原則；沒有明確產(chǎn)權(quán)代表和執(zhí)行主體的界限和地位；沒有解決“農(nóng)民集體”與農(nóng)民個(gè)人的利益關(guān)系。在這種情況下，進(jìn)行農(nóng)村集體土地確權(quán)登記頒證時(shí)，對(duì)于農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體資格的問題，非常有必要理清。這種權(quán)屬結(jié)構(gòu)基本沿襲了原人民公社體制下“三級(jí)所有”的框架，體現(xiàn)了對(duì)人民公社所有制關(guān)系的路徑依賴。我們建議，應(yīng)該借這次確權(quán)工作的契機(jī)，徹底解決遺留問題，依據(jù)土地利用現(xiàn)狀予以確權(quán)登記頒證，千萬不能再為今后留下產(chǎn)權(quán)不清的禍端。我們認(rèn)為第一、二種情形規(guī)定具有合理性和可操作性，而第三種情形的規(guī)定，在實(shí)踐中很難落實(shí)。這里如何查明是個(gè)問題，村委會(huì)的證明怎么避免隨意性和違法現(xiàn)象出現(xiàn)，公告的形式如何？30天的期限是否合適？經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，報(bào)縣級(jí)人民政府審定是否有必要？因?yàn)闅v史形成的宅基地使用狀況足以說明占有的合理性，也不排除其合法性，因?yàn)檗r(nóng)村清理違法用地和登記確權(quán)已經(jīng)進(jìn)行了多次，確有遺漏的情形可以說是微乎其微。我們認(rèn)為非農(nóng)業(yè)戶口居民（含華僑）原在農(nóng)村合法取得的宅基地及房屋的條件就完全滿足物權(quán)法的要求，房屋產(chǎn)權(quán)有無變化并不影響其合法性，再經(jīng)該農(nóng)民集體出具證明并公告實(shí)屬不必要，而且在法理上也沒有正當(dāng)性。不知這種規(guī)定出于何種目的，我們認(rèn)為，只要是依法取得的宅基地使用權(quán)應(yīng)該同權(quán)、同利、同益，不應(yīng)該區(qū)別對(duì)待，以免有違反物權(quán)平等原則之嫌，或者埋下侵權(quán)糾紛的隱患。經(jīng)調(diào)查，在農(nóng)村中未經(jīng)本農(nóng)民集體大多數(shù)成員同意并經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)而異地建房的現(xiàn)象普遍存在，其中大多屬于政策性安置，特別是上世紀(jì)6070年代安置的，現(xiàn)在確權(quán)登記再要求履行此程序，已經(jīng)很不現(xiàn)實(shí)而且沒有必要。比如1998年曾有政策規(guī)定非本農(nóng)民集體的農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民也可以依法取得宅基地使用權(quán)，購買或者親友贈(zèng)與、互換等情形也可以取得宅基地。按規(guī)定的面積標(biāo)準(zhǔn)擁有宅基地使用權(quán)的情形僅僅限于通過行政審批獲得的宅基地，而通過繼承或者購買而取得的或者原有祖宅使用的情形，大多數(shù)面積都會(huì)超過當(dāng)?shù)厥〖?jí)人民政府規(guī)定的面積標(biāo)準(zhǔn)?！兑庖姟穼?duì)上述主體進(jìn)行確權(quán)登記頒證設(shè)定了不同的條件，我們認(rèn)為上述主體的規(guī)定符合現(xiàn)實(shí)，但是對(duì)于設(shè)定的條件并不茍同。（四）關(guān)于宅基地使用權(quán)人如何確認(rèn)的建議《關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見》要求嚴(yán)格規(guī)范確認(rèn)宅基地的使用權(quán)主體。由此可見，現(xiàn)行法規(guī)的矛盾和沖突產(chǎn)生了土地權(quán)利“多頭登記、多頭管理”這一廣受詬病的弊端。根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，土地登記機(jī)構(gòu)是縣級(jí)以上人民政府國土資源行政主管部門，土地所有權(quán)和使用權(quán)證書的核發(fā)機(jī)關(guān)是縣級(jí)以上人民政府，土地他項(xiàng)權(quán)利證書的核發(fā)機(jī)關(guān)是縣級(jí)以上人民政府國土資源行政主管部門，并未統(tǒng)一?！段餀?quán)法》明確了建立統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記制度的目標(biāo)，但在我國目前房地分離的行政管理模式之下，不妨將土地房屋登記分離執(zhí)行，而先將土地登記統(tǒng)一起來歸口一個(gè)部門管理。我們認(rèn)為，應(yīng)該按照《物權(quán)法》的規(guī)定，對(duì)于土地物權(quán)的種類和內(nèi)容作出規(guī)定，即用益物權(quán)包括國有建設(shè)用地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)和地役權(quán)。如果將“農(nóng)用地使用權(quán)”規(guī)定為一種新的物權(quán)類型，就應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定這種新型用益物權(quán)的設(shè)定要件和效力范圍。根據(jù)《物權(quán)法》的規(guī)定，建設(shè)用地使用權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，未經(jīng)登記，不生效；土地承包經(jīng)營權(quán)、地役權(quán)的設(shè)立未經(jīng)登記，不得對(duì)抗善意第三人；土地承包經(jīng)營權(quán)、地役權(quán)、宅基地使用權(quán)的變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，未經(jīng)登記，不發(fā)生物權(quán)變動(dòng)效力。《物權(quán)法》規(guī)定了不動(dòng)產(chǎn)登記的效力、登記申請(qǐng)、登記機(jī)關(guān)的審查職責(zé)等基本規(guī)則，填補(bǔ)了《土地管理法》相關(guān)內(nèi)容的缺失。集體農(nóng)用地使用權(quán)究竟屬于什么土地物權(quán)不得而知。《物權(quán)法》規(guī)定的用益物權(quán)包括土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)和地役權(quán)?！段餀?quán)法》第五條規(guī)定了物權(quán)法定原則，“物權(quán)的種類和內(nèi)容，由法律規(guī)定”，理論上又叫做物權(quán)法定主義。為了規(guī)范和推進(jìn)確權(quán)登記發(fā)證，國土資源部聯(lián)合財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部下發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》，國土資源部、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見》。土地承包經(jīng)營權(quán)被排除在土地登記的范圍之外?！段餀?quán)法》實(shí)施后，國土資源部頒布的《土地登記辦法》規(guī)定：本辦法所稱土地登記，是指將國有土地使用權(quán)、集體土地所有權(quán)、集體土地使用權(quán)和土地抵押權(quán)、地役權(quán)以及依照法律法規(guī)規(guī)定需要登記的其他土地權(quán)利記載于土地登記簿公示的行為。但是《土地管理法》關(guān)于集體建設(shè)用地使用權(quán)的表述與《物權(quán)法》的規(guī)定不一致。土地使用權(quán)是指土地使用權(quán)人獲得的土地占有權(quán)、使用權(quán)和部分收益權(quán)、部分處分權(quán)等權(quán)利集合。其核心是：依法確認(rèn)和保障農(nóng)民的土地物權(quán)，還權(quán)賦能，實(shí)現(xiàn)集體建設(shè)用地和國有建設(shè)用地同地、同權(quán)、同價(jià)，宅基地自由流轉(zhuǎn)，最終形成產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)能明確、權(quán)益保障、流轉(zhuǎn)順暢、分配合理的農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度，為建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)創(chuàng)造條件。正在進(jìn)行、即將完成的第四次發(fā)證工作自2010年初開始，還權(quán)賦能成為本次工作的核心。為了適應(yīng)我國土地管理新的形勢(shì)需要，十七屆三中全會(huì)對(duì)我國土地管理提出了新的要求，指明了農(nóng)村土地制度改革的方向，建立以土地權(quán)利保護(hù)制度為核心且符合我國國情的現(xiàn)代土地權(quán)利體系成為可能。第三次發(fā)證率較高，由于意識(shí)形態(tài)的影響和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)框架尚未形成的原因，加上土地二元結(jié)構(gòu)的制度束縛，土地證書是發(fā)了，但土地產(chǎn)權(quán)的權(quán)能受限制，沒有形成以權(quán)利保護(hù)為核心的產(chǎn)權(quán)制度。從前三次發(fā)證情況來看，做得最好的是第一次，不僅發(fā)證率高，還明確了土地權(quán)利主體的權(quán)能，農(nóng)民享有完整的土地產(chǎn)權(quán)。這次發(fā)證起源于1988年冬季開始的土地登記申報(bào)，由國有土地使用者、集體土地所有者和使用者在公告期限內(nèi)自行申報(bào)，發(fā)證工作持續(xù)到1994年左右。由于確權(quán)發(fā)證的政策不明確，組織措施不到位，各地情況不一，一般是由生產(chǎn)大隊(duì)填發(fā)證書，導(dǎo)致了發(fā)證率較低，并且錯(cuò)誤很多，社會(huì)反映不好，這次工作半途而廢。根據(jù)《土地改革法》的規(guī)定，農(nóng)民擁有屬于自己的土地，縣級(jí)人民政府為其頒發(fā)土地房屋所有權(quán)證書，變解放前的地主土地私有制為農(nóng)民土地私有制度，農(nóng)民擁有完整的土地產(chǎn)權(quán)。（二）關(guān)于土地確權(quán)登記頒證的核心問題新中國成立以來，先后開展了三次針對(duì)農(nóng)村集體土地的確權(quán)登記發(fā)證工作。不過，由于國家政策變遷和歷史遺留問題等原因，農(nóng)村土地確權(quán)之前可能會(huì)出現(xiàn)矛盾糾紛集中爆發(fā)的問題。由土地確權(quán)登記頒發(fā)的證書是集體經(jīng)濟(jì)組織擁有土地所有權(quán)和農(nóng)民擁有土地使用權(quán)的有效憑證，是受國家法律保護(hù)的，也是發(fā)生糾紛時(shí)法院判決的有效證據(jù)。通過土地確權(quán)可以搞清楚農(nóng)村每一宗土地的產(chǎn)權(quán)歸屬、實(shí)際面積、四至邊界和具體用途，從而減少因土地權(quán)屬和空間位置不清而引發(fā)的矛盾糾紛。如果遇到強(qiáng)行征地，即可以通過訴訟以此證書捍衛(wèi)自己的權(quán)利。只要農(nóng)民持有這些證書，就可以依法自主、自愿地處置自己土地并取得收益。這些證書代表的是政府對(duì)土地權(quán)利實(shí)體上的認(rèn)定，屬于實(shí)體法保障的范疇。因此，要想讓農(nóng)民通過合法途徑獲得土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，必須對(duì)現(xiàn)有的農(nóng)村土地制度進(jìn)行改革。而且，國家征用土地的補(bǔ)貼價(jià)格是由國家確定的，不是所有者意志的體現(xiàn)，也不能真實(shí)地體現(xiàn)土地價(jià)值，是一種強(qiáng)制性的非市場(chǎng)價(jià)格。比如，就是一塊農(nóng)民集體所有的土地向另一個(gè)經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)移時(shí)，也必須先將土地所有權(quán)轉(zhuǎn)給國家，由國家再將土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給需要用地的組織。這是因?yàn)?，一方面，由于國家?yán)禁土地所有權(quán)的買賣、出租、抵押或者其他形式的轉(zhuǎn)讓，使農(nóng)村集體土地所有權(quán)處于一種完全無價(jià)格衡量的“虛擬財(cái)產(chǎn)”狀況。首先，土地確權(quán)有利于明晰農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)歸屬，從而保護(hù)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。按照西方產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論，“確權(quán)”其實(shí)就是將原本屬于集體的“非排他”的多種土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，逐項(xiàng)“排他性”地界定(“量化”)給農(nóng)戶的改革舉措。三、關(guān)于土地確權(quán)登記頒證的幾個(gè)問題（一）土地確權(quán)的重要性土地確權(quán)，是指依照法律、政策的規(guī)定確定某一范圍內(nèi)的土地（或稱一宗地）的所有權(quán)、使用權(quán)的隸屬關(guān)系和他項(xiàng)權(quán)利的內(nèi)容的行為。使用權(quán)主體包括依法取得集體土地使用權(quán)的自然人、法人和非法人組織。由于現(xiàn)行法律政策規(guī)定不承認(rèn)私人土地使用權(quán)，那么在集體土地所有權(quán)的前提下，就應(yīng)該把土地使用權(quán)證書注明具體的使用權(quán)人，即家庭承包戶為所使用部分的土地所有權(quán)的代表。如果一部分村民不委托村委會(huì)行使所有權(quán)怎么辦？現(xiàn)在農(nóng)民群眾自發(fā)維權(quán)抗?fàn)幍拇罅咳后w事件足以證明，很多村民委員會(huì)已經(jīng)失信于農(nóng)民，農(nóng)民怎么會(huì)授權(quán)委托村委會(huì)代表他們行使土地所有權(quán)呢？據(jù)調(diào)查，目前各?。▍^(qū)、市）還是重復(fù)著原有的法律規(guī)定的描述，陷入土地所有權(quán)主體虛擬的狀態(tài)而不能自拔。而村民委員會(huì)、村民小組如何代表集體土地所有者，又享有哪些權(quán)利和義務(wù)卻沒有明確規(guī)定，村、組干部在行使集體土地的有關(guān)權(quán)利時(shí)侵害群眾權(quán)益的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，實(shí)際上農(nóng)村集體土地所有權(quán)人缺位，產(chǎn)權(quán)主體不明的問題已相當(dāng)嚴(yán)重。按法律規(guī)定，農(nóng)民集體土地的所有者應(yīng)是農(nóng)民集體，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)、村民小組代表其行使所有權(quán)。根據(jù)現(xiàn)行法律和政策，農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體包括鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、村民小組和農(nóng)民集體成員四類平等的主體。本文所言需要確權(quán)登記發(fā)證的各類土地權(quán)利類型見上圖所示?！锻恋毓芾矸ā匪傅耐恋厥褂脵?quán)包含了土地用益物權(quán)。通常說的土地使用權(quán)，是指土地使用者依法享有的對(duì)土地的占有、使用、收益和有限處分的權(quán)利集合。此外，集體土地所有權(quán)和國家土地所有權(quán)應(yīng)該平等。集體所有土地只有被征收為國有，才能進(jìn)入市場(chǎng)出讓、轉(zhuǎn)讓，才能實(shí)現(xiàn)土地非農(nóng)化的增值效益，而這一切都被政府控制著。農(nóng)村集體土地所有權(quán)的“不完整性”，具體表現(xiàn)在所有權(quán)主體的缺位和虛擬化、效力和權(quán)能上的欠缺與不平等。它既不是國家所有權(quán)派生的，也不是