【正文】 家土地管理局制定的《土地登記規(guī)則》、《關(guān)于確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》、《土地權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)查處理辦法》以及各地的地方法規(guī)的指導(dǎo)，除了有權(quán)屬糾紛尚未解決的以外，這次發(fā)證率較高，達(dá)90%以上，基本上達(dá)到了確權(quán)登記發(fā)證的目的，但是確認(rèn)的土地權(quán)能尚不完整。第二次是上世紀(jì)80年代中期，主要針對(duì)農(nóng)村宅基地，大部分地區(qū)進(jìn)行得不徹底。這需要在尊重歷史和現(xiàn)實(shí)利益的基礎(chǔ)上，查明爭(zhēng)議土地形成的原因，解決這些問題，從而為完成農(nóng)村范圍內(nèi)的每一宗土地的確權(quán)目標(biāo)打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。也就是說，不管是農(nóng)民集體的土地所有權(quán)，還是農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)，都要經(jīng)過法定機(jī)構(gòu)的實(shí)際測(cè)量、審核調(diào)查并進(jìn)行登記頒證。在遇到政府征地時(shí)，這些證書可以成為農(nóng)民依法依規(guī)與征地方進(jìn)行談判的一個(gè)籌碼，對(duì)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式進(jìn)行討價(jià)還價(jià)，也可以就是否和如何取得股份進(jìn)行協(xié)商。土地確權(quán)登記頒證就是改革的第一步，通過對(duì)農(nóng)村的各種類型和權(quán)屬的土地進(jìn)行審核、測(cè)量，明晰土地的空間位置及權(quán)屬，并以政府頒發(fā)證書的方式進(jìn)行確認(rèn)。國(guó)家為了公共利益需要，可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用，將被征用的集體所有的土地轉(zhuǎn)化為國(guó)有。我們常說，土地是農(nóng)民的“命根子”，或者說土地是農(nóng)民最重要的財(cái)產(chǎn)，但現(xiàn)有的農(nóng)村集體土地所有權(quán)的制度安排，嚴(yán)重阻礙和束縛著農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)，使得農(nóng)民的土地不能獲得市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的最大收益。每宗地的土地權(quán)屬要經(jīng)過土地登記申請(qǐng)、地籍調(diào)查、權(quán)屬審核、登記注冊(cè)、頒發(fā)土地證書等土地登記程序，才能得到最后的確認(rèn)和確定。使用權(quán)主體。由誰作為主體來行使這個(gè)權(quán)利，已經(jīng)是擺在我們面前不可回避而又必須做出明確回答的問題。具體表現(xiàn)為：屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)受本村農(nóng)民的委托行使所有權(quán)；分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組代表集體行使所有權(quán)；屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體經(jīng)濟(jì)組織代表集體行使所有權(quán)；沒有鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體土地所有權(quán)由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府代管?！段餀?quán)法》設(shè)專編規(guī)定了用益物權(quán)，包括土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、地役權(quán)等。土地使用權(quán)與土地用益物權(quán)。這種狀況并非因所有權(quán)的社會(huì)化及其特殊性受到公法上的限制所致，而是國(guó)家為了壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)，以法律形式為集體土地所有權(quán)中的處分權(quán)能加上了“緊箍咒”。農(nóng)村集體土地所有權(quán)是特定歷史條件下形成的一項(xiàng)具有歧視性的制度安排。（二）土地權(quán)利種類土地所有權(quán)。根據(jù)《土地利用現(xiàn)狀分類》規(guī)定，與建設(shè)用地有關(guān)的土地類型包括：商服用地、工礦倉儲(chǔ)用地、住宅用地、公共管理與公共服務(wù)用地、特殊用地、交通運(yùn)輸用地、水域及水利設(shè)施用地、其他土地。第二次全國(guó)土地調(diào)查技術(shù)規(guī)程規(guī)定了《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T210102007）。應(yīng)該按照法定程序進(jìn)行調(diào)查、審核，切實(shí)做到權(quán)屬合法、界址清楚、面積準(zhǔn)確，登記資料記載和證書填寫無誤，發(fā)證及時(shí)。一般來說，土地確權(quán)是國(guó)家行政機(jī)關(guān)，即人民政府依照相關(guān)法律法規(guī)對(duì)土地的產(chǎn)權(quán)歸屬進(jìn)行認(rèn)定的行政行為。（三）土地確權(quán)的基本原則第一，尊重歷史、面對(duì)現(xiàn)實(shí)的原則。十七屆三中全會(huì)的決定和《物權(quán)法》的實(shí)施，有利于農(nóng)村土地制度改革逐步走向以權(quán)利保障為核心的制度轉(zhuǎn)變，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的完整土地產(chǎn)權(quán)。為落實(shí)“土地承包經(jīng)營(yíng)制度和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)長(zhǎng)久不變”，做到產(chǎn)權(quán)明晰，使農(nóng)民土地權(quán)利更加充分而有保障，2010年的中央1號(hào)文件——《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見》要求，加快農(nóng)村集體土地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)等確權(quán)登記頒證工作，把農(nóng)村集體土地所有權(quán)證確認(rèn)到每個(gè)具有所有權(quán)的農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織。包產(chǎn)到戶合法化以來，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制作為基本經(jīng)營(yíng)制度，具體表現(xiàn)為土地承包的面積和地塊到戶，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書到戶，承包期限延長(zhǎng)至30年，再到確立家庭承包經(jīng)營(yíng)制度作為一個(gè)基本制度長(zhǎng)期不變。1998年十五屆三中全會(huì)的《關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》提出：長(zhǎng)期穩(wěn)定以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制?！ㄟ^實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，土地權(quán)利的經(jīng)營(yíng)權(quán)部分回歸農(nóng)民手中。從此，農(nóng)民祖祖輩輩享有的和土地改革分來的土地統(tǒng)統(tǒng)歸公。、人民公社時(shí)期，農(nóng)村土地的權(quán)利狀況——從土地完整產(chǎn)權(quán)到基本失去土地權(quán)利的狀態(tài)。革命年代，中共領(lǐng)導(dǎo)廣大農(nóng)民“打土豪，分田地”，新中國(guó)成立后，無地、少地的農(nóng)民都分得了大致平均數(shù)量的土地，實(shí)現(xiàn)了“耕者有其田”。本文試圖從農(nóng)村土地權(quán)利確認(rèn)入手，回溯總結(jié)30多年來土地制度改革的歷程和發(fā)展變化的特點(diǎn)，闡述現(xiàn)行土地制度的弊端及其危害，通過勾畫農(nóng)村土地權(quán)利制度的構(gòu)建設(shè)想，梳理出今后農(nóng)村土地制度的發(fā)展路徑和方向，為建立健全既適合我國(guó)國(guó)情又適應(yīng)新形勢(shì)發(fā)展需要的農(nóng)村土地制度架構(gòu)，加快我國(guó)“三農(nóng)”問題的解決步伐，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)和諧穩(wěn)定而作出努力。特別是2008年全球金融危機(jī)的來臨，國(guó)家采取的經(jīng)濟(jì)刺激政策，使本來嚴(yán)重依賴土地的發(fā)展模式尤為深度固化，土地與經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式更加緊密地捆綁在一起，從而使土地問題更加復(fù)雜化，由經(jīng)濟(jì)層面波及到政治層面。改革開放30多年來，我國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)均發(fā)生了翻天覆地的變化，取得了舉世矚目的成就。改革開放的巨大成功，很大程度上得益于我國(guó)土地制度的改革發(fā)展。因此，農(nóng)村土地制度的進(jìn)一步改革迫在眉睫，不容忽視，更無法回避。一、農(nóng)村土地權(quán)利狀況（一）農(nóng)村土地權(quán)利發(fā)展變化的歷史演進(jìn)解放前后的農(nóng)村土地權(quán)利狀況——農(nóng)民擁有完整的土地所有權(quán)。根據(jù)《土地改革法》的規(guī)定，農(nóng)民擁有屬于自己的土地，縣級(jí)人民政府為其頒發(fā)了土地房屋所有權(quán)證書，他們可以自由地決定自己的種植、收獲和營(yíng)銷，無論是土地還是農(nóng)產(chǎn)品，既可以自己經(jīng)營(yíng)，也可以自由交易。為了發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，國(guó)家自1953年起號(hào)召由農(nóng)村互助組向農(nóng)村初級(jí)合作社發(fā)展。1962年《人民公社工作條例》把宅基地、自留地也并歸集體，實(shí)行“隊(duì)為基礎(chǔ)，三級(jí)所有”的高度壟斷的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，農(nóng)民不僅失去了土地、宅基地的所有權(quán)，也失去了獨(dú)立的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)，就連擁有所有權(quán)的房屋也因?yàn)檎亟菇灰锥闪藲埲钡漠a(chǎn)權(quán)。上世紀(jì)70年代末，包產(chǎn)到戶的創(chuàng)新之舉引發(fā)了土地制度變革。1999年的《憲法》修正案再次明確確定了這一農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，極大地調(diào)動(dòng)了廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，解放和發(fā)展了農(nóng)村社會(huì)的生產(chǎn)力。近年，國(guó)家又提出農(nóng)民可以依法有償自愿地流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。為了規(guī)范和推進(jìn)確權(quán)登記發(fā)證，在國(guó)土資源部聯(lián)合財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部下發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》后，國(guó)土資源部、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部又聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見》，明確了相關(guān)工作的重大政策問題，為維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益、促進(jìn)農(nóng)村和諧穩(wěn)定提供了政策支撐。（二）農(nóng)村土地確權(quán)的目的和意義為了貫徹落實(shí)《物權(quán)法》和“產(chǎn)權(quán)明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴(yán)格管理”的農(nóng)村土地管理制度的原則，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化發(fā)展要求的資源優(yōu)化配置，從物權(quán)制度上對(duì)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)提供全面、完整的保護(hù)體系，對(duì)農(nóng)村集體土地所有權(quán)和集體土地使用權(quán)等土地權(quán)利確權(quán)登記發(fā)證勢(shì)在必行。對(duì)歷史遺留的土地權(quán)屬問題，只要符合當(dāng)時(shí)規(guī)定的歷史事實(shí)，不能輕易地改動(dòng)和否定；對(duì)現(xiàn)在實(shí)際存在的客觀情況，要合情、合理、合法對(duì)待。也就是說，土地確權(quán)的主體是國(guó)家行政機(jī)關(guān)，其根本目的是為了更好地實(shí)現(xiàn)和保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。第四，堅(jiān)持遵循“主體平等”和“村民自治”的原則。農(nóng)用地：指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利設(shè)施用地、養(yǎng)殖水面等。未利用地：是指農(nóng)用地和建設(shè)用地以外的土地，包括水域及水利設(shè)施用地、草地和其他土地。我國(guó)《憲法》、《土地管理法》規(guī)定了實(shí)行土地的社會(huì)主義公有制，即全民所有和勞動(dòng)群眾集體所有制。它既不是國(guó)家所有權(quán)派生的，也不是隸屬于國(guó)家所有權(quán)之下的權(quán)利，而是在農(nóng)民土地私有的基礎(chǔ)上，憑借國(guó)家意志收回農(nóng)民個(gè)人所有權(quán)集合而成，并為高度壟斷的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制服務(wù)的、相對(duì)不完整的所有權(quán)。集體所有土地只有被征收為國(guó)有，才能進(jìn)入市場(chǎng)出讓、轉(zhuǎn)讓，才能實(shí)現(xiàn)土地非農(nóng)化的增值效益，而這一切都被政府控制著。通常說的土地使用權(quán)，是指土地使用者依法享有的對(duì)土地的占有、使用、收益和有限處分的權(quán)利集合。本文所言需要確權(quán)登記發(fā)證的各類土地權(quán)利類型見上圖所示。按法律規(guī)定，農(nóng)民集體土地的所有者應(yīng)是農(nóng)民集體，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)、村民小組代表其行使所有權(quán)。如果一部分村民不委托村委會(huì)行使所有權(quán)怎么辦？現(xiàn)在農(nóng)民群眾自發(fā)維權(quán)抗?fàn)幍拇罅咳后w事件足以證明，很多村民委員會(huì)已經(jīng)失信于農(nóng)民，農(nóng)民怎么會(huì)授權(quán)委托村委會(huì)代表他們行使土地所有權(quán)呢？據(jù)調(diào)查，目前各?。▍^(qū)、市）還是重復(fù)著原有的法律規(guī)定的描述，陷入土地所有權(quán)主體虛擬的狀態(tài)而不能自拔。使用權(quán)主體包括依法取得集體土地使用權(quán)的自然人、法人和非法人組織。按照西方產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論，“確權(quán)”其實(shí)就是將原本屬于集體的“非排他”的多種土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，逐項(xiàng)“排他性”地界定(“量化”)給農(nóng)戶的改革舉措。這是因?yàn)?，一方面，由于?guó)家嚴(yán)禁土地所有權(quán)的買賣、出租、抵押或者其他形式的轉(zhuǎn)讓，使農(nóng)村集體土地所有權(quán)處于一種完全無價(jià)格衡量的“虛擬財(cái)產(chǎn)”狀況。而且，國(guó)家征用土地的補(bǔ)貼價(jià)格是由國(guó)家確定的，不是所有者意志的體現(xiàn)，也不能真實(shí)地體現(xiàn)土地價(jià)值，是一種強(qiáng)制性的非市場(chǎng)價(jià)格。這些證書代表的是政府對(duì)土地權(quán)利實(shí)體上的認(rèn)定，屬于實(shí)體法保障的范疇。如果遇到強(qiáng)行征地，即可以通過訴訟以此證書捍衛(wèi)自己的權(quán)利。由土地確權(quán)登記頒發(fā)的證書是集體經(jīng)濟(jì)組織擁有土地所有權(quán)和農(nóng)民擁有土地使用權(quán)的有效憑證，是受國(guó)家法律保護(hù)的，也是發(fā)生糾紛時(shí)法院判決的有效證據(jù)。（二）關(guān)于土地確權(quán)登記頒證的核心問題新中國(guó)成立以來，先后開展了三次針對(duì)農(nóng)村集體土地的確權(quán)登記發(fā)證工作。由于確權(quán)發(fā)證的政策不明確，組織措施不到位，各地情況不一，一般是由生產(chǎn)大隊(duì)填發(fā)證書，導(dǎo)致了發(fā)證率較低，并且錯(cuò)誤很多，社會(huì)反映不好，這次工作半途而廢。從前三次發(fā)證情況來看，做得最好的是第一次，不僅發(fā)證率高，還明確了土地權(quán)利主體的權(quán)能，農(nóng)民享有完整的土地產(chǎn)權(quán)。為了適應(yīng)我國(guó)土地管理新的形勢(shì)需要，十七屆三中全會(huì)對(duì)我國(guó)土地管理提出了新的要求，指明了農(nóng)村土地制度改革的方向，建立以土地權(quán)利保護(hù)制度為核心且符合我國(guó)國(guó)情的現(xiàn)代土地權(quán)利體系成為可能。其核心是：依法確認(rèn)和保障農(nóng)民的土地物權(quán)，還權(quán)賦能，實(shí)現(xiàn)集體建設(shè)用地和國(guó)有建設(shè)用地同地、同權(quán)、同價(jià)，宅基地自由流轉(zhuǎn)，最終形成產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)能明確、權(quán)益保障、流轉(zhuǎn)順暢、分配合理的農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度，為建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)創(chuàng)造條件。但是《土地管理法》關(guān)于集體建設(shè)用地使用權(quán)的表述與《物權(quán)法》的規(guī)定不一致。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)被排除在土地登記的范圍之外。《物權(quán)法》第五條規(guī)定了物權(quán)法定原則，“物權(quán)的種類和內(nèi)容，由法律規(guī)定”，理論上又叫做物權(quán)法定主義。集體農(nóng)用地使用權(quán)究竟屬于什么土地物權(quán)不得而知。根據(jù)《物權(quán)法》的規(guī)定，建設(shè)用地使用權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，未經(jīng)登記，不生效；土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、地役權(quán)的設(shè)立未經(jīng)登記，不得對(duì)抗善意第三人；土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、地役權(quán)、宅基地使用權(quán)的變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，未經(jīng)登記，不發(fā)生物權(quán)變動(dòng)效力。我們認(rèn)為，應(yīng)該按照《物權(quán)法》的規(guī)定，對(duì)于土地物權(quán)的種類和內(nèi)容作出規(guī)定，即用益物權(quán)包括國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和地役權(quán)。根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，土地登記機(jī)構(gòu)是縣級(jí)以上人民政府國(guó)土資源行政主管部門，土地所有權(quán)和使用權(quán)證書的核發(fā)機(jī)關(guān)是縣級(jí)以上人民政府，土地他項(xiàng)權(quán)利證書的核發(fā)機(jī)關(guān)是縣級(jí)以上人民政府國(guó)土資源行政主管部門，并未統(tǒng)一。（四）關(guān)于宅基地使用權(quán)人如何確認(rèn)的建議《關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見》要求嚴(yán)格規(guī)范確認(rèn)宅基地的使用權(quán)主體。按規(guī)定的面積標(biāo)準(zhǔn)擁有宅基地使用權(quán)的情形僅僅限于通過行政審批獲得的宅基地，而通過繼承或者購(gòu)買而取得的或者原有祖宅使用的情形，大多數(shù)面積都會(huì)超過當(dāng)?shù)厥〖?jí)人民政府規(guī)定的面積標(biāo)準(zhǔn)。經(jīng)調(diào)查，在農(nóng)村中未經(jīng)本農(nóng)民集體大多數(shù)成員同意并經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)而異地建房的現(xiàn)象普遍存在，其中大多屬于政策性安置，特別是上世紀(jì)6070年代安置的，現(xiàn)在確權(quán)登記再要求履行此程序，已經(jīng)很不現(xiàn)實(shí)而且沒有必要。我們認(rèn)為非農(nóng)業(yè)戶口居民（含華僑）原在農(nóng)村合法取得的宅基地及房屋的條件就完全滿足物權(quán)法的要求，房屋產(chǎn)權(quán)有無變化并不影響其合法性，再經(jīng)該農(nóng)民集體出具證明并公告實(shí)屬不必要，而且在法理上也沒有正當(dāng)性。我們認(rèn)為第一、二種情形規(guī)定具有合理性和可操作性，而第三種情形的規(guī)定，在實(shí)踐中很難落實(shí)。這種權(quán)屬結(jié)構(gòu)基本沿襲了原人民公社體制下“三級(jí)所有”的框架，體現(xiàn)了對(duì)人民公社所有制關(guān)系的路徑依賴。我國(guó)現(xiàn)行法律雖然規(guī)定了農(nóng)村土地三級(jí)“農(nóng)民集體”所有，但卻沒有明確規(guī)定“農(nóng)民集體”作為土地所有權(quán)主體的構(gòu)成要素和運(yùn)行原則；沒有明確產(chǎn)權(quán)代表和執(zhí)行主體的界限和地位；沒有解決“農(nóng)民集體”與農(nóng)民個(gè)人的利益關(guān)系。因?yàn)椤稗r(nóng)民集體”不是法律上的“組織”，而是全體農(nóng)民的集合，是一個(gè)抽象的、沒有法律人格意義的集合群體。從《民法通則》的規(guī)定來看，“農(nóng)民集體”并不是一個(gè)獨(dú)立的民事主體形態(tài)。二者的混淆也是造成集體土地所有權(quán)不清的原因之一。村民小組組織機(jī)構(gòu)不健全的，可以由村民委員會(huì)代為申請(qǐng)登記、保管土地權(quán)利證書?！兑庖姟芬?guī)定，對(duì)于“撤村建居”后，未征收的原集體土地，只調(diào)查統(tǒng)計(jì)，不登記發(fā)證；調(diào)查統(tǒng)計(jì)時(shí)在新建單位名稱后載明原農(nóng)民集體名稱。“撤村建居”后的不少居民委員會(huì)換屆選舉還是按照《村民委員會(huì)組織法》進(jìn)行，村民并沒有享受到城市居民的各種社會(huì)待遇。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體不僅僅限于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的范圍，還應(yīng)該將其外延擴(kuò)大至所有依據(jù)《物權(quán)法》、《土地承包經(jīng)營(yíng)法》等相關(guān)法律和政策依法從事農(nóng)業(yè)土地經(jīng)營(yíng)的自然人、法人和非法人組織。上世紀(jì)70年代末包產(chǎn)到戶的制度改革，打破了僵化的人民公社制度，逐步確立了家庭聯(lián)產(chǎn)承包、統(tǒng)分結(jié)合的經(jīng)營(yíng)體制，形成了農(nóng)戶、國(guó)家和集體之間的合約關(guān)系。關(guān)于土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)自1984年以來中央下發(fā)了多個(gè)文件，頒布了有關(guān)法律，特別是《農(nóng)村土地承包法》和《物權(quán)法》，在法律層面上不僅允許承包權(quán)的自愿流轉(zhuǎn)，而且形成了農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的基本原則。集體經(jīng)濟(jì)組織只能充當(dāng)中介服務(wù)的角色，不能收取地租，只能收取一定的服務(wù)費(fèi)用。目前，在農(nóng)民無法主動(dòng)割斷與土地關(guān)系的情況下，土地流轉(zhuǎn)的絕大部分只能以短期出租方式