【正文】 多于二輪承包面積，對于實(shí)測多出土地的處理，各地要把握好政策，尊重歷史、尊重農(nóng)民意愿，不能簡單化處理。具體用什么辦法，是重新丈量、重新航拍，還是用國土“二調(diào)”的數(shù)據(jù)圖像調(diào)繪，各地可以從實(shí)際出發(fā)確定。1“小產(chǎn)權(quán)房”可以確權(quán)登記發(fā)證嗎？嚴(yán)格禁止違法用地未經(jīng)依法處理就登記發(fā)證，對于借戶籍管理制度改革或擅自通過“村改居”等方式，非經(jīng)法定征收程序?qū)⑥r(nóng)民集體所有土地轉(zhuǎn)為國有土地、農(nóng)民經(jīng)濟(jì)組織非法出讓或出租集體土地用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)、城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地、農(nóng)民住宅或“小產(chǎn)權(quán)房”等違法用地，只調(diào)查不登記發(fā)證?！菊饔猛恋亍繘]有書面協(xié)議（合同）的，由雙方達(dá)成書面土地流轉(zhuǎn)協(xié)議（合同）向村集體備案，并辦理有關(guān)承包合同變更手續(xù)后，再依據(jù)變更后的合同確權(quán)登記頒證；互換有爭議的，待爭議解決后再進(jìn)行確權(quán)登記頒證?！菊饔猛恋亍?承包面積小于實(shí)際面積的情況以實(shí)際情況為準(zhǔn)承包面積小于實(shí)際種植面積的，各村尊重歷史、尊重農(nóng)民意愿，對農(nóng)戶承包地原四至范圍內(nèi)的實(shí)測面積，應(yīng)據(jù)實(shí)確權(quán)登記給原承包戶，對超出的部分承包地不得強(qiáng)制收回。現(xiàn)代種戶要求確權(quán)的，原則上不予確權(quán)。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》有關(guān)規(guī)定，“承包期內(nèi)，承包方全家遷入小城鎮(zhèn)落戶的，應(yīng)當(dāng)按照承包方的意愿，保留其土地承包經(jīng)營權(quán)或者允許其依法進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)”?！菊饔猛恋亍砍邪鼞艏彝ト藛T死亡的如何確權(quán)？家庭承包人員死亡的，其他成員還存在，也沒有與家庭死亡人員分戶的，家庭承包戶沒有消亡，還按原承包土地確權(quán)登記。出嫁女和入贅女婿如何確權(quán)？農(nóng)村土地二輪承包期間，除死亡絕戶、全家遷入設(shè)區(qū)市的農(nóng)戶外，承包地共有人原則上仍按二輪承包時(shí)的共有人登記，但在土地經(jīng)營權(quán)證書備注欄注明農(nóng)戶人員變動的情況?！菊饔猛恋亍恐鲃臃艞夁^土地現(xiàn)在想要回能否確權(quán)？農(nóng)村土地二輪承包時(shí)因農(nóng)業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)重，少數(shù)農(nóng)戶主動放棄二輪承包經(jīng)營權(quán)未承擔(dān)農(nóng)業(yè)稅費(fèi)義務(wù)，經(jīng)核實(shí)無議的，必須以書面形式，可按無田戶處理，不予確權(quán)登記。第二，對在土地確權(quán)中，開發(fā)者的優(yōu)先地位進(jìn)行明確。這其中的一個(gè)主要因素就是沒有明確農(nóng)村土地的權(quán)屬關(guān)系，不愿意在轉(zhuǎn)入市民之后損失具有的土地財(cái)富。因此，需要對每個(gè)組、每個(gè)村具有的農(nóng)用地進(jìn)行測量和界定，要在宅基地的四周進(jìn)行界線的設(shè)定，將曬場、道路等空地根據(jù)股份進(jìn)行折算，給予相對應(yīng)的農(nóng)民。雖然農(nóng)業(yè)稅被取消了，但是土地對于農(nóng)民的重要程度卻在提高，然而因?yàn)槌青l(xiāng)間和工農(nóng)業(yè)之間存在收入水平的差異，因此很多農(nóng)民選擇外出進(jìn)行務(wù)工，對土地的耕種收益有所忽視，過多關(guān)注土地的補(bǔ)償和流轉(zhuǎn)收益。 難以落實(shí)私自開墾土地的土地確權(quán)在農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)戶總會對荒灘、荒丘、荒溝、荒山進(jìn)行開墾，但是沒有和村集體進(jìn)行承包合同的簽訂。若是繼續(xù)由農(nóng)民進(jìn)行土地的耕種，最為在意的還是收成問題。然而，以明確農(nóng)村土地確權(quán)為基礎(chǔ)，各項(xiàng)活動的展開都有法律的支持，受到法律的保護(hù)，農(nóng)民在土地方面的權(quán)益得到了維護(hù)、保障，農(nóng)民能夠放下警惕態(tài)度，展開相關(guān)的土地流通交易，實(shí)現(xiàn)土地價(jià)值的提升，對自身的生活狀況進(jìn)行改善。 農(nóng)村土地確權(quán)可以保障農(nóng)民對土地自由支配的權(quán)利對農(nóng)村土地確權(quán)進(jìn)行相關(guān)活動展開的過程之中，農(nóng)民能夠?qū)ψ约旱耐恋乩谜吆椭湔叩慕巧M(jìn)行明確，農(nóng)民能夠按照國家政策和自身具備的土地狀況對土地進(jìn)行自主支配。所以，基于我國對新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的大力推進(jìn)，怎樣對農(nóng)村土地確權(quán)問題進(jìn)行及時(shí)、合理的調(diào)整具有十分關(guān)鍵的意義。本文基于新型城鎮(zhèn)化的大背景，首先對農(nóng)村土地確權(quán)問題具有的重要性進(jìn)行了概述，接著對其中存在的主要問題展開了分析，最后給出了相應(yīng)的解決對策，希望可以為農(nóng)村土地確權(quán)問題的解決提供幾點(diǎn)思考。同時(shí)，明確土地確權(quán)的時(shí)候，農(nóng)民在維權(quán)的活動之中不再處于弱勢地位，即使存在土地被征收的情況，農(nóng)民的正常生活也不會因?yàn)闆]有經(jīng)濟(jì)收入而受到影響?；谶@樣的環(huán)境，能夠幫助農(nóng)村實(shí)現(xiàn)土地集體化經(jīng)營，確保經(jīng)營過程之中的規(guī)范性和先進(jìn)性，實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的深入推進(jìn)。這樣的結(jié)果就是農(nóng)民沒有深入的了解到土地權(quán)證的意義和作用，因此沒有很積極的參與到土地確權(quán)之中，對農(nóng)民收益和土地的流轉(zhuǎn)產(chǎn)生了負(fù)面的影響，同時(shí)還造成了土地的使用出現(xiàn)非農(nóng)化。盡管擴(kuò)大了耕種面積，開發(fā)了荒地，但是在我國對農(nóng)村土地確權(quán)深入推進(jìn)的背景之下，這些土地的歸屬就成為了亟待解決的重要問題。受到嚴(yán)格宅基地審批手續(xù)的限制，一些農(nóng)民為了圖省事，會直接在承包地之內(nèi)進(jìn)行新房的搭建，同時(shí)基層政府缺乏管理，導(dǎo)致這種現(xiàn)象頻頻出現(xiàn)。若是以后對這些地方進(jìn)行開發(fā)，就有助于農(nóng)民對經(jīng)濟(jì)收益的獲取，而且，農(nóng)民還可以清晰的對土地確權(quán)進(jìn)行認(rèn)識。所以，農(nóng)民的土地確權(quán)并實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)之后，為其提供市民化的保障，這樣才可以最終實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)的目標(biāo)。第三，給予優(yōu)惠政策和財(cái)稅支持，對農(nóng)民進(jìn)行引導(dǎo)，促進(jìn)“四荒”土地的開發(fā)利用?！菊饔猛恋亍慨?dāng)時(shí)未承包到戶的土地如何確權(quán)？農(nóng)村土地二輪承包時(shí)，已經(jīng)承包到戶的村組小農(nóng)場或集體土地，可按二輪承包時(shí)實(shí)際發(fā)包到戶的面積確權(quán)登記，未承包到戶的原則上暫不確權(quán)登記，歸集體所有。出嫁女、入贅女婿婚后在現(xiàn)生活家庭的，作為承包共有人登記，本人如提出在娘家有承包地經(jīng)營權(quán)主張的，可根據(jù)當(dāng)事人的意愿，而且娘家無任何異議，可在娘家進(jìn)行確權(quán)登記。家庭承包戶消亡的，原家庭承包土地不予確權(quán)登記。農(nóng)村居民轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)戶口后，原有土地承包經(jīng)營權(quán)保持不變。1轉(zhuǎn)包互換的如何確權(quán)？同一村民小組承包農(nóng)戶采取轉(zhuǎn)讓、互換方式流轉(zhuǎn)承包地的，若雙方?jīng)]有異議，按實(shí)確權(quán)登記，若雙方有爭議的，按原二輪承包歸屬的面積和四至予以確權(quán)登記。1無法復(fù)墾的承包地按原面積和用途確權(quán)對因國家、省、市、區(qū)建設(shè)道路被用作取土用土，且無法復(fù)墾的承包地，仍按原農(nóng)村二輪承包面積確權(quán)登記，在備注欄內(nèi)注明取土面積及用途，但對征用后的承包地多出的應(yīng)當(dāng)確認(rèn)有承包戶以防止發(fā)生新的糾紛。1什么樣的土地不能確權(quán)？在《關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見》當(dāng)中，規(guī)定凡屬以下情況不能登記發(fā)證：如借戶籍管理制度改革或者擅自通過“村改居”等方式，非經(jīng)法定征收程序?qū)⑥r(nóng)民集體所有土地轉(zhuǎn)為國有土地、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織非法出讓或出租集體土地用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)、城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地、農(nóng)民住宅或是“小產(chǎn)權(quán)房”等違法用地。【征用土地】存在承包經(jīng)營糾紛的如何開展土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記？ 對于承包地塊、面積、邊界及承包經(jīng)營權(quán)存在爭議和糾紛的，由村農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作實(shí)施小組根據(jù)實(shí)際情況提出處理意見協(xié)調(diào)解決，協(xié)調(diào)解決不成的可通過仲裁、訴訟等法定程序依法解決，糾紛解決后再進(jìn)行登記。但無論采取什么辦法實(shí)測，走什么樣的技術(shù)路線，要結(jié)合各地實(shí)際確定。對農(nóng)戶承包地原四至范圍內(nèi)的實(shí)測面積，應(yīng)據(jù)實(shí)確權(quán)登記給原承包農(nóng)戶，不得強(qiáng)行收回?！菊饔猛恋亍?已經(jīng)進(jìn)行流轉(zhuǎn)的承包地如何確權(quán)登記？農(nóng)戶之間如果互換、轉(zhuǎn)讓（轉(zhuǎn)讓承包土地限于集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部）以后的承包地，若經(jīng)營權(quán)沒有糾紛，應(yīng)按現(xiàn)占有土地的承包人進(jìn)行確權(quán)登記；對存在糾紛的，先解決糾紛再進(jìn)行登記。林地承包的承包人死亡，其繼承人可以在承包期內(nèi)繼續(xù)承包。承包期內(nèi)，承包方全家遷入小城鎮(zhèn)落戶的，應(yīng)當(dāng)按照承包方的意愿，保留其土地承包經(jīng)營權(quán)或者允許其依法進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。改革開放30多年來，我國的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會各項(xiàng)事業(yè)均發(fā)生了翻天覆地的變化，取得了舉世矚目的成就。特別是2008年全球金融危機(jī)的來臨，國家采取的經(jīng)濟(jì)刺激政策，使本來嚴(yán)重依賴土地的發(fā)展模式尤為深度固化，土地與經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式更加緊密地捆綁在一起，從而使土地問題更加復(fù)雜化，由經(jīng)濟(jì)層面波及到政治層面。本文試圖從農(nóng)村土地權(quán)利確認(rèn)入手，回溯總結(jié)30多年來土地制度改革的歷程和發(fā)展變化的特點(diǎn)，闡述現(xiàn)行土地制度的弊端及其危害，通過勾畫農(nóng)村土地權(quán)利制度的構(gòu)建設(shè)想，梳理出今后農(nóng)村土地制度的發(fā)展路徑和方向，為建立健全既適合我國國情又適應(yīng)新形勢發(fā)展需要的農(nóng)村土地制度架構(gòu)，加快我國“三農(nóng)”問題的解決步伐，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會和諧穩(wěn)定而作出努力。革命年代，中共領(lǐng)導(dǎo)廣大農(nóng)民“打土豪，分田地”，新中國成立后，無地、少地的農(nóng)民都分得了大致平均數(shù)量的土地，實(shí)現(xiàn)了“耕者有其田”。、人民公社時(shí)期，農(nóng)村土地的權(quán)利狀況——從土地完整產(chǎn)權(quán)到基本失去土地權(quán)利的狀態(tài)。從此，農(nóng)民祖祖輩輩享有的和土地改革分來的土地統(tǒng)統(tǒng)歸公?！ㄟ^實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營權(quán)，土地權(quán)利的經(jīng)營權(quán)部分回歸農(nóng)民手中。1998年十五屆三中全會的《關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》提出：長期穩(wěn)定以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。包產(chǎn)到戶合法化以來，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制作為基本經(jīng)營制度，具體表現(xiàn)為土地承包的面積和地塊到戶，承包經(jīng)營權(quán)證書到戶，承包期限延長至30年，再到確立家庭承包經(jīng)營制度作為一個(gè)基本制度長期不變。為落實(shí)“土地承包經(jīng)營制度和土地承包經(jīng)營權(quán)長久不變”，做到產(chǎn)權(quán)明晰，使農(nóng)民土地權(quán)利更加充分而有保障，2010年的中央1號文件——《中共中央國務(wù)院關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見》要求，加快農(nóng)村集體土地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)等確權(quán)登記頒證工作，把農(nóng)村集體土地所有權(quán)證確認(rèn)到每個(gè)具有所有權(quán)的農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織。十七屆三中全會的決定和《物權(quán)法》的實(shí)施，有利于農(nóng)村土地制度改革逐步走向以權(quán)利保障為核心的制度轉(zhuǎn)變，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的完整土地產(chǎn)權(quán)。（三）土地確權(quán)的基本原則第一，尊重歷史、面對現(xiàn)實(shí)的原則。一般來說，土地確權(quán)是國家行政機(jī)關(guān)，即人民政府依照相關(guān)法律法規(guī)對土地的產(chǎn)權(quán)歸屬進(jìn)行認(rèn)定的行政行為。應(yīng)該按照法定程序進(jìn)行調(diào)查、審核，切實(shí)做到權(quán)屬合法、界址清楚、面積準(zhǔn)確，登記資料記載和證書填寫無誤，發(fā)證及時(shí)。第二次全國土地調(diào)查技術(shù)規(guī)程規(guī)定了《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T210102007）。根據(jù)《土地利用現(xiàn)狀分類》規(guī)定，與建設(shè)用地有關(guān)的土地類型包括：商服用地、工礦倉儲用地、住宅用地、公共管理與公共服務(wù)用地、特殊用地、交通運(yùn)輸用地、水域及水利設(shè)施用地、其他土地。（二）土地權(quán)利種類土地所有權(quán)。農(nóng)村集體土地所有權(quán)是特定歷史條件下形成的一項(xiàng)具有歧視性的制度安排。這種狀況并非因所有權(quán)的社會化及其特殊性受到公法上的限制所致，而是國家為了壟斷土地一級市場，以法律形式為集體土地所有權(quán)中的處分權(quán)能加上了“緊箍咒”。土地使用權(quán)與土地用益物權(quán)。《物權(quán)法》設(shè)專編規(guī)定了用益物權(quán)，包括土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、地役權(quán)等。具體表現(xiàn)為：屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會受本村農(nóng)民的委托行使所有權(quán)；分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組代表集體行使所有權(quán)；屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體經(jīng)濟(jì)組織代表集體行使所有權(quán)；沒有鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體土地所有權(quán)由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府代管。由誰作為主體來行使這個(gè)權(quán)利，已經(jīng)是擺在我們面前不可回避而又必須做出明確回答的問題。使用權(quán)主體。每宗地的土地權(quán)屬要經(jīng)過土地登記申請、地籍調(diào)查、權(quán)屬審核、登記注冊、頒發(fā)土地證書等土地登記程序，才能得到最后的確認(rèn)和確定。我們常說，土地是農(nóng)民的“命根子”，或者說土地是農(nóng)民最重要的財(cái)產(chǎn)，但現(xiàn)有的農(nóng)村集體土地所有權(quán)的制度安排，嚴(yán)重阻礙和束縛著農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)，使得農(nóng)民的土地不能獲得市場經(jīng)濟(jì)下的最大收益。國家為了公共利益需要，可以依法對集體所有的土地實(shí)行征用，將被征用的集體所有的土地轉(zhuǎn)化為國有。土地確權(quán)登記頒證就是改革的第一步，通過對農(nóng)村的各種類型和權(quán)屬的土地進(jìn)行審核、測量，明晰土地的空間位置及權(quán)屬，并以政府頒發(fā)證書的方式進(jìn)行確認(rèn)。在遇到政府征地時(shí)，這些證書可以成為農(nóng)民依法依規(guī)與征地方進(jìn)行談判的一個(gè)籌碼，對征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式進(jìn)行討價(jià)還價(jià)，也可以就是否和如何取得股份進(jìn)行協(xié)商。也就是說，不管是農(nóng)民集體的土地所有權(quán)，還是農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)，都要經(jīng)過法定機(jī)構(gòu)的實(shí)際測量、審核調(diào)查并進(jìn)行登記頒證。這需要在尊重歷史和現(xiàn)實(shí)利益的基礎(chǔ)上，查明爭議土地形成的原因，解決這些問題，從而為完成農(nóng)村范圍內(nèi)的每一宗土地的確權(quán)目標(biāo)打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。第二次是上世紀(jì)80年代中期，主要針對農(nóng)村宅基地，大部分地區(qū)進(jìn)行得不徹底。有了《土地管理法》和國家土地管理局制定的《土地登記規(guī)則》、《關(guān)于確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》、《土地權(quán)屬爭議調(diào)查處理辦法》以及各地的地方法規(guī)的指導(dǎo)，除了有權(quán)屬糾紛尚未解決的以外，這次發(fā)證率較高，達(dá)90%以上，基本上達(dá)到了確權(quán)登記發(fā)證的目的，但是確認(rèn)的土地權(quán)能尚不完整。這主要表現(xiàn)在集體建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)受到法律和政策的嚴(yán)格限制，農(nóng)民不能出租、出賣屬于自己占有、使用的宅基地和房產(chǎn)，表面上看是保護(hù)農(nóng)民利益，防止農(nóng)民陷入“失地、失房”的絕境，但實(shí)質(zhì)是對農(nóng)民土地權(quán)益的侵犯。本次農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的目標(biāo)是逐步走向以權(quán)利保障為核心的土地管理制度，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的完整土地產(chǎn)權(quán)。在《物權(quán)法》施行之后，“土地使用權(quán)”是一類權(quán)利的稱謂，是囊括了土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、債權(quán)性質(zhì)的土地使用權(quán)等的上位概念。其中，集體土地使用權(quán)，包括集體建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體農(nóng)用地使用權(quán)（不含土地承包經(jīng)營權(quán)）。上述文件都排除了土地承包經(jīng)營權(quán)屬于本次土地登記的范圍?！段餀?quán)法》規(guī)定的“建設(shè)用地使用權(quán)”專門指利用國有土地建造建筑物、構(gòu)筑物及其他附屬設(shè)施的權(quán)利，而排除了利用集體土地建造建筑物、構(gòu)筑物及其他附屬設(shè)施的權(quán)利。土地物權(quán)變動原則上采取登記生效主義，例外地采取登記對抗主義。農(nóng)用地使用權(quán)既屬物權(quán)，則須以一定的公示方法周知于眾人?！锻恋氐怯涋k法》是部門規(guī)章而不是法律法規(guī)，其效力等級受限，對土地登記的規(guī)定不符合《物權(quán)法》的規(guī)定要求。為此，我們建議依據(jù)《物權(quán)法》的規(guī)定，突破行政管理權(quán)限的區(qū)分，統(tǒng)一由國土資源管理部門登記、填證，依照權(quán)限分別由縣級以上人民政府和登記機(jī)構(gòu)頒發(fā)證書。首先，對于本農(nóng)民集體成員按照當(dāng)?shù)厥〖壢嗣裾?guī)定的面積標(biāo)準(zhǔn)確認(rèn)宅基地使用權(quán)的規(guī)定，過于狹窄而又偏頗。這些情形所使用的宅基地，一般都符合當(dāng)?shù)匾?guī)劃。第四，對于非農(nóng)業(yè)戶口居民（含華僑）原在農(nóng)村合法取得的宅基地及房屋進(jìn)行確權(quán)登記頒證的條件為：房屋產(chǎn)權(quán)沒有變化的，經(jīng)該農(nóng)民集體出具證明并公告無異議的?！兑庖姟返?條規(guī)定，按照不同的歷史階段