【正文】 行政管理體制下，在實(shí)際運(yùn)作中路徑往往無法達(dá)到理想狀態(tài)，縱向模式和橫向模式均有可能產(chǎn)生過程障礙，主要有： 縱向政策過程阻滯。上下級對口職能部門之間的行政指導(dǎo)是行政管理體制中最密集、最常態(tài)化的形式。在中國特殊的政黨關(guān)系中，政 — 黨橫向模式多表現(xiàn)為類似自下而上縱向模式特征，由政府部門發(fā)起政策目標(biāo)，向黨委提出政策需求，黨委對政策需求進(jìn)行評估、批復(fù)，而黨 — 政橫向模式多表現(xiàn)為類似自上而下縱向模式 特征，由黨委提出政策目標(biāo)，要求政府部門予以執(zhí)行和實(shí)現(xiàn)。由下一層級政策目標(biāo)決策者發(fā)起，提出政策需求，然后向上匯報(bào)、請示，期望得到批準(zhǔn)和許可，上一層級部門對這些政策需求經(jīng)過權(quán)衡，作出批準(zhǔn)或不批準(zhǔn)的決定，對決定權(quán)的事項(xiàng)再向上一層部門進(jìn)行報(bào)送。為了保障政策目標(biāo)的落實(shí)，下級部門需要向上提交政策實(shí)施情況，通過層層向上的匯報(bào)，聚集整合成政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況。市一級文化行政部門同理。在政體上，國務(wù)院是最高行政機(jī)關(guān)，國務(wù)院的直屬部門中，文化部是負(fù)責(zé)文化工作的政府部門。 在歷史過程中，形成了以 行政區(qū)域劃分的各級黨委，在我國黨政一體的領(lǐng)導(dǎo)體制下，遵循黨領(lǐng)導(dǎo)一切的原則，因此，各級黨委是相對應(yīng)層級的政府領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)。由此，在憲政結(jié)構(gòu)上，形成了地方政府職能部門受地方政府與上級政府同類部門雙重管理的行政體制。省、自治區(qū)、直轄市的人民政府的各工作部門受人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，并且受國務(wù)院主管部門的領(lǐng)導(dǎo)或者業(yè)務(wù)指導(dǎo)。橫向結(jié)構(gòu)方面，每級政府均由相應(yīng)的職能部門組成，包括政法、文化、科技部門、教育、交通等。 謝明的《公共政策導(dǎo)論》 ( 20xx) ； 。 與西方紛繁復(fù)雜的理論相比，政策科學(xué)在我國 90 年代才真正開始興起 , 而政策過程理論方面的研究則更加滯后。安德森的政策過程階段劃分法由于其著作《公共決策》的較早譯介而廣為中國學(xué)者熟悉，安德森認(rèn)為公共政策包括： 問題的形成與議程設(shè)定階段； 政策規(guī)劃階段； 政策采納階段； 政策執(zhí)行階段； 政策評估階段等。最早嘗試對公共政策過程進(jìn)行階段劃分來自于 20世紀(jì) 50年代，美國學(xué)者拉斯韋爾把政策過程劃分為 7個階段：情報(bào)、建議、規(guī)定、行使、運(yùn)用評價、終止 1。 參與觀察。 一是搜集政府主管部門、研究機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會等發(fā)布的信息和數(shù)據(jù)，對歷年來發(fā)布的信息和數(shù)據(jù)進(jìn)行深入分析和研究 。 第二 ,缺乏實(shí)證研究。以上文獻(xiàn) 中，部分學(xué)者關(guān)注到了“街頭官僚”這一基層決策者的再決策過程，部分學(xué)者關(guān)注到了上層決策者所作政策修正的再決策過程，關(guān)注到了最高層決策和最底層決策，卻忽略了中間決策傳遞的過程，并非僅有最高層決策者和最底層決策者有再決策行為，在 政府 包含多個主體，是不同層級決策主體和執(zhí)行主體的集合。對公共政策執(zhí)行再決策，他持肯定態(tài)度，認(rèn)為由于政策執(zhí)行偏差的產(chǎn)生．使政策執(zhí)行偏離了政策的既定目標(biāo)．產(chǎn)生了一系列的不良后果，耗費(fèi)了不應(yīng)浪費(fèi)的政策資源，造成了政策問題不能順利解決。一方面，中央或上級政府明顯存在自我糾正的再決策機(jī)制，另一方面，下級政府和通民眾通過利益的表達(dá)，影響上級政府再決 策，使政策進(jìn)一步適應(yīng)并未改變或已經(jīng)改變的現(xiàn)實(shí)。 第二種是認(rèn)為再決策存在于地方政府的“連續(xù)決策”過程中。如黎浩在《街頭官僚再決策原因分析》一文中 分析了街頭官僚再決策的原因 :街頭官僚自身利益的驅(qū)動、政策執(zhí)行資源的稀缺和政策本身的因素。片面了研究政策實(shí)施過程中某一現(xiàn)象，將所有的變化均歸結(jié)于執(zhí)行過程產(chǎn)生的政策目標(biāo)流失和執(zhí)行偏差，卻忽視了做出這些調(diào)整和變化的決策者，沒有對這些決策和決策者 本身做出探究，從而未能揭示這些現(xiàn)象產(chǎn)生的本質(zhì)。 第二，在縱向的政策過程視角中，在中央與地方政府關(guān)系之間的認(rèn)識上，停留下政府與政府層級之間，而沒有深入到政府職能部門上下級之間及政府職能部分與上下級政府之間的關(guān)系，因此照成了對縱 向政府間關(guān)系認(rèn)識的偏差。權(quán)威的分離話推動了具有相互否決權(quán)利的不同政府部門和地方政府在政策制定中尋求妥協(xié)和共識的行為?！罢呖諅鳌毖芯扛P(guān)注政策目標(biāo)達(dá)成，認(rèn)為當(dāng)政策文本不能轉(zhuǎn)化為具體實(shí)施行動， 以及政府職能部門與社會不能有機(jī)互動，政策目標(biāo)達(dá)成度低，政策實(shí)施呈現(xiàn)為象征性執(zhí)行，就出現(xiàn)政策實(shí)施中的“政策空傳”現(xiàn)象 2。 二、 國內(nèi)研究綜述 對政策過程中政策變化的研究 近年來，我國學(xué)者開始關(guān)注政策實(shí)施研究，比較流行的觀點(diǎn)有“政策變通”執(zhí)行模式理論，“政策空傳”現(xiàn)象以及選擇性政策實(shí)施模式等。李普斯基認(rèn)為 ,街頭官僚在實(shí)際工作中擁有非常大的政策制定能力 ,因此 ,政治 家和高級管理者制定的政策能否最終實(shí)現(xiàn)取決于街頭官僚是如何去實(shí)施的 2。在他的定義中，街頭官僚理論從微觀角度研究 如教師、警察和保安人員都屬于街頭官僚。 第三節(jié) 相關(guān)文獻(xiàn)綜述 一、國外研究綜述 國外學(xué)者關(guān)注政策二次決策主要是“街頭官 僚理論”?！岸螞Q策”的主體則層次更高，他們包括 中央職能部門、地方職能部門，涵蓋黨政系統(tǒng)中的政策決策者。二次決策是由具有決策權(quán)力的機(jī)關(guān)或者決策者做出的，他們可能不是具體的執(zhí)行人員，而政策執(zhí)行再決策，發(fā)生在執(zhí)行過程中，是由決策的執(zhí)行者做出的。二次決策是決策，發(fā)生在政策執(zhí)行之前，“政策執(zhí)行再決策”是執(zhí)行，發(fā)生在執(zhí)行過程中及執(zhí)行任務(wù)結(jié)束后；其次，地位和作用不同。如果執(zhí)行，則必須承擔(dān)相應(yīng)的后果。一般發(fā)布的政策已經(jīng)是決策的結(jié)果。 本文所指的“決策”指的 是公共政策的決策。廣義地說，決策還包括在做出最后選擇之前必須進(jìn)行 7 的一切活動。這是狹義的理解。 格里芬指出， “ 決策是從兩個以上的備選方案中選擇一個的過程 ” 。當(dāng)代系統(tǒng) 管理學(xué) 家卡斯物認(rèn)為，決策就是進(jìn)行判斷和作出決定，即對兩個以上的方案進(jìn)行的考慮、權(quán)衡與選擇；行為是實(shí)現(xiàn) 決策目標(biāo) 的過程，人們逼近目標(biāo)靠的是不斷進(jìn)行決策和實(shí)現(xiàn)它們。這些地方政策的產(chǎn)生與演進(jìn)，為我們研發(fā)二次決策提供了很好的范例和藍(lán)本。 網(wǎng)吧連鎖地方政策的差異性為我們研究二次決策提供了很好的藍(lán)本。在網(wǎng)吧管理政策決策過程中，學(xué)校、家長和一些社會人士為了保證青少年能夠?qū)Ｐ膶W(xué)業(yè)，強(qiáng)烈反對青少年進(jìn)入網(wǎng)吧，抗議網(wǎng)吧接納未成年人，進(jìn)而否定整個網(wǎng)吧行業(yè)，認(rèn)為網(wǎng)吧應(yīng)該集體關(guān)門，網(wǎng)吧行業(yè)應(yīng)該立即消亡；青少年有強(qiáng)烈的上網(wǎng)需求，當(dāng)正規(guī)網(wǎng)吧在重壓之下不敢接納未成年人的環(huán)境下，轉(zhuǎn)向進(jìn)入無證無照經(jīng)營的“黑網(wǎng)吧”；城鄉(xiāng)結(jié)合部、工業(yè)區(qū)等外來務(wù)工人員集中的地方，正當(dāng)上網(wǎng)需 求強(qiáng)烈，卻因?yàn)檎呦拗疲戏ňW(wǎng)吧無法落地。這說明我國網(wǎng)吧管理政策不夠科學(xué)合理，不科學(xué)合理的網(wǎng)吧管理政策來自于不正確的政策決策。此外，自 20xx年開始以電腦培訓(xùn)、勞動再就業(yè)培訓(xùn)、惠州 E 城信息站、深圳電信綜合服務(wù)點(diǎn)、深圳網(wǎng)絡(luò)出租屋等各種形式變相經(jīng)營的“黑網(wǎng)吧”出現(xiàn)，給網(wǎng)吧管理帶來了極大困難，對網(wǎng)吧市場經(jīng)營秩序帶來了極大沖擊。與之對應(yīng)，我國的網(wǎng)吧管理政策也一直爭議不斷。根據(jù)國務(wù)院《互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營業(yè)場所管理?xiàng)l例》第二條的規(guī)定，互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營業(yè)場所是指通過計(jì)算機(jī)等裝置向公眾提供互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)的網(wǎng)吧、電腦休閑室等營業(yè)性場所。二次決策作為政策向下執(zhí)行的重要節(jié)點(diǎn)，直接影響著政策執(zhí)行的效果。此外， 通過深入研究二次決策，可以從中發(fā)現(xiàn)決策的差異，從不同的決策結(jié)果和成效，可以比較分析決策的合理性和科學(xué)性，為以后改進(jìn)政策決策提供思路。 研究二次決策有利于改進(jìn)政策決策。 二、研究意義 研究公共政策的二次決策存在重要意義： 二次決策更能完整地揭示政策過程。本文將這個決策過程稱之為“二次決策”，以將其與中央的一級決策區(qū)分，將這一決策的政策主體稱之為二次決策者。將地方政策的差異性歸結(jié)于政策執(zhí)行差異，顯然忽視了政策執(zhí)行之前的這個過程。由于文本流轉(zhuǎn)過程中存在的理解偏差，政策執(zhí)行主體可能不能完全理解政策目標(biāo)，造成執(zhí)行效果的差異；第三，缺乏政 策執(zhí)行的相關(guān)條件，如經(jīng)費(fèi)、人員、裝備等資源配備不足照成執(zhí)行障礙，由于形成了政策實(shí)施的差異表象。在目前所能查詢的研究中，學(xué)者們將這些差異性解釋為政策執(zhí)行的差異。中央發(fā)布公共政策中，可能包含諸多要素，而中央對這些要素的要求是一致的，在文本中表現(xiàn)為直接的要素羅列，并無輕重之分。 但是在中央的公共政策發(fā)布完成以后，在繼續(xù)進(jìn)行的政策過程中，卻表現(xiàn)出強(qiáng)烈的差異性，這種差異性是以不同行政劃分呈現(xiàn)的 ，表現(xiàn)出明顯的區(qū)域特征。單一主權(quán)國家意味著中央在公共政策制定權(quán)限上的集中，地方政策制定方面的限制，因此中國的公共政策表現(xiàn)為統(tǒng)一性，也即在不同的行政區(qū)域?qū)嵤┙y(tǒng)一的公共政策。 52 第四節(jié) 公共政策二次決策的利益博弈 37 第四章 公共政策的二次決策機(jī)制 20 第三節(jié) 二次決策的實(shí)質(zhì)與表現(xiàn)形式 6 第三節(jié) 相關(guān)文獻(xiàn) 綜述 1 第二節(jié) 核心概念界定 II 目錄 On this base ,analysis the strengths and limitations of the second decisionmaking,then gives out suggestions to improve Chinese public policy decision. Keywords: management policies 。本文通過梳理了 20xx年 20xx 年網(wǎng)吧政策 演變歷史和廣東省地方網(wǎng)吧政策，例證公共政策過程中存在的二次決策現(xiàn)象。在政策過程障礙的情況下，地方政府 存在二次決策。 Base on this Condition，the local government tend to have the second decisionmaking. In this article， I study the evolution of cyber bars policies Guangdong Province local policies from 20xx to 20xx,from the example ,certify the existence of the second decisionmaking in the policy ， analysis the mechanism of the second decisionmaking from Four dimensions ： system,culture,psychology,game 。 1 第一節(jié) 研究問題的提出與研究意義 13 第二章 公共政策過程中的二次決策 25 第三章 網(wǎng)吧管理政策演變歷程中的二次決策 29 第一節(jié) 20xx 年之前的網(wǎng)吧管理政策與二次決策 48 第三節(jié) 公共政策二次決策的心理因素 60 第一節(jié) 二次決策的優(yōu)勢 75 結(jié) 語中國實(shí)行單一制的國家結(jié)構(gòu)形式，是 由若干行政區(qū)域單位或自治單位組成單一主權(quán)國家 。將特定的唯一的文本通過政府正式渠道流轉(zhuǎn)至各個行政區(qū)域，也就完成了中央一級公共政策發(fā)布。地方政府在對接收到的中央發(fā)布公共政策在文本流轉(zhuǎn)過程中對原有公共政策作出明顯的改變，例如行政審批政策準(zhǔn)入條件的提高或者降低、行政強(qiáng)制手段的加碼，行政處罰標(biāo)準(zhǔn)的改變等等；二、對原有公共政策內(nèi)容的強(qiáng)調(diào)與忽視。 決策與執(zhí)行的區(qū)分 中央統(tǒng)一性的公共政策，為何會表現(xiàn)為地方政策的差異性，是一個值得深入研究的問題。政策執(zhí)行帶來的地方政策的差異化可能有以下原因：第一，政策執(zhí)行主體本身的能力缺陷，由于政策執(zhí)行主體本人的素質(zhì)、法律水平不夠帶來政策執(zhí)行阻滯；第二，政策執(zhí)行主體對公共政策的理解和把握存在偏差。 第二，中央政府的公共政策流轉(zhuǎn)到地方政府，執(zhí)行并未 開始，然而在執(zhí)行未開始之前，公共政策已經(jīng)在醞釀?wù){(diào)整的過程之中。為何的統(tǒng)一公共政策，會轉(zhuǎn)化為差異性 的地方政策，而這種轉(zhuǎn)化還可能發(fā)生在政策執(zhí)行之前？這說明，在政策執(zhí)行之前，政策主體存在一個政策決策過程，這個過程包含決策目標(biāo)確定、備選方案擬定、擬定方案選擇、 執(zhí)行具體分配等具體步驟。 本文以公共政策的二次決策為研究對象，選取互聯(lián)網(wǎng)普 及率較高的廣東省做為研究背景，選取 20xx年 20xx年最具典型特征的 11年作為研究時期，首先闡述了公共政策過程中的二次決策現(xiàn)象，然后分析了網(wǎng)吧政策演變歷程中的二次決策，接著，從制度、文化、心理、博弈等四個維度分析了二次決策的體制和機(jī)制，并進(jìn)一步分析二次決策的優(yōu)勢和問題，期望為以后改進(jìn)決策，促進(jìn)政策決策的科學(xué)合理提供思路。因此，研究二次決策具有理論意義。改進(jìn)二次決策，是改進(jìn)決策的重要途徑之一。在政策過程中產(chǎn)生的二次決策從側(cè)面反應(yīng)出了公共政策在執(zhí)行中存在的問題和政策改進(jìn)的需求。 三、 案例研究選取說明 本文以公共政策的二次決策為研究對象，選取互聯(lián)網(wǎng)普及率較高的廣東省做為研究背景，選取 20xx年 20xx年最具典型特征的 11年作為研究時期，并將 其中的網(wǎng)吧連鎖政策作為主要案例分析，主要基于以下考慮： 網(wǎng)吧管理政策演進(jìn)歷程中存在二次決策 網(wǎng)吧最早被歸入互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營業(yè)場所的其中一類，但隨著網(wǎng)吧數(shù)量的增長和規(guī)模的擴(kuò)大，“互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營業(yè)場所”這一概念與“網(wǎng)吧”內(nèi)涵與外延均趨于一致，變成網(wǎng)吧的官方名稱。 我國的網(wǎng)吧行業(yè)自誕生以來一