【正文】 性進(jìn)行審核，通過系統(tǒng)內(nèi)部的廣域網(wǎng)或 inter網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)全國甚至全世界的信息共享，達(dá)到信息的高度集中； 二是建立辦稅服務(wù)廳，以集中公開的形式向納稅人提供服務(wù)，辦稅服務(wù)廳可按稅務(wù)分局設(shè)置，既可以方便納稅人納稅，又可減少辦稅服務(wù)廳的數(shù)量， 降低稅收成本，這就是辦稅場所的相對集中集。新征管模式是以計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)為依托的，如果每個納稅人都有計算機(jī)，并且與稅務(wù)機(jī)關(guān)聯(lián)網(wǎng)，納稅人在家里就可以進(jìn)行申報納稅， 24 當(dāng)然不需要集中到一起來。這些服務(wù)設(shè)施，為一個納稅人服務(wù)也是服務(wù)，為十個納稅人服務(wù)也是服務(wù)，這就有一個規(guī)模問題。實(shí)行申報納稅后，納稅人要到稅務(wù)機(jī)關(guān)上門繳稅，一個稅務(wù)機(jī)關(guān)管理成千上百個納稅人 ，眾多納稅人到某一個稅務(wù)機(jī)關(guān)納稅的結(jié)果，必然形成集中。因此，集中與分散的界限應(yīng)當(dāng)以計算機(jī)是否聯(lián)網(wǎng)以及網(wǎng)絡(luò)的范圍，而不是辦稅服務(wù)廳數(shù)量的多少。那么，集中與分散的界限是什么？何謂集中？何謂分散？如果集中的對象是納稅人，那么就是在某一地方納稅的納稅人數(shù)量越多，則集中的程度越高；如果集中的對象是納稅地點(diǎn)，那么就是辦稅服務(wù)廳的數(shù)量越少，則集中的程度越高；如果集中的對象是稅收信息，那么就是計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)化程度越高，則集中的程度越高。 ２、集中的方式。這三個問題相互關(guān)聯(lián)、密不可分。根據(jù)計算機(jī) 21 技術(shù)本身的特點(diǎn)和稅收征管改革的要求，從整體上考慮網(wǎng)絡(luò)布局和硬件配置工作。 ２、推廣和完善統(tǒng)一的稅收征管軟件?，F(xiàn)代化的計算機(jī)系統(tǒng)處理能力大，通信網(wǎng)絡(luò)廣，法規(guī)資料和納稅人資料儲存完整，加上電話、電子郵件、語音信箱等其它現(xiàn)代化工具的輔助，能夠有效、快速，并且直觀地受理并完成納稅人的服務(wù)要求。因此，稅務(wù)人員很難象在手工狀態(tài)下那樣容 20 易做手腳，只能廉政、高效地工作。至于計算機(jī)化以后征管質(zhì)量的提高為政府和經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的好處，則是難以直接計算的。 隨著世界范圍內(nèi)經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易的發(fā)展，發(fā)展中國家的人力成本也逐年上升。例如，美國聯(lián)邦稅務(wù)系統(tǒng)僅有雇員 12萬人，每年征收國稅一萬多億美元，人均征稅近一千萬美元，每百元稅收成 本僅 ； 40年來，日本稅收收入增加了 105倍，而稅務(wù)系統(tǒng)只增加了１萬人，總共才有 。 電子計算特別是全國性計算機(jī)監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)的建立，機(jī)能夠?qū){稅情況進(jìn)行有效監(jiān)督，提供比較準(zhǔn)確的檢查線索，強(qiáng)化稅務(wù)稽查，杜絕和減少偷騙稅行為。 為什么在世界范圍內(nèi)，無論是發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家，都不約而同地選擇了稅收征管計算機(jī)化這條道路呢？新征管模式為什么要以計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)為依托呢？ 主要是緣于以下四個方面的原因： 第一是控制偷稅、騙稅的需要。該 系統(tǒng)于 60年代中期逐步投入使用，收到了預(yù)期的效果。在世界范圍內(nèi)，計算機(jī)在稅收領(lǐng)域的運(yùn)用分三個時期， 60年代在美國； 70年代在歐洲； 80年代在亞非拉等發(fā)展中國家。辦稅服務(wù)廳是納稅人辦理納稅事宜的場所，辦稅服務(wù)廳內(nèi)設(shè)置：稅務(wù)登記、受理申報、稅款征收、發(fā)票發(fā)售、涉稅申請、稅務(wù)咨詢等窗口，使納稅人可以在辦稅服務(wù)廳內(nèi)辦完絕大部分納稅事宜，以方便納稅人納稅。因此，納稅人必須依靠外界的幫助。稅改前，大家形容稅收文件、規(guī)定之多，說是“外行看不懂，內(nèi)行記不住”；其實(shí)，稅改后，隨著各個稅種的完善，具體規(guī)定也越來越多，“外行看不懂，內(nèi)行記不住”是必然的趨勢。 ４、對于使用現(xiàn)金納稅的納稅人，逐步 推行使用信用卡、儲蓄卡納稅。 納稅人如何進(jìn)行申報納稅呢？ 15 根據(jù)規(guī)定，納稅人可以自已申報，也可以委托稅務(wù)代理機(jī)構(gòu)代理申報。為什么會出現(xiàn)這種情況呢？主要是納稅人實(shí)際發(fā)生的銷售額、營業(yè)額、所得額等等，與稅務(wù)機(jī)關(guān)掌握的不一致。鑒于這種情況，在新的征管模式中，我們借鑒了國際上通行的做法，要求納稅人自行申報納稅，稅務(wù)機(jī)關(guān)不再代替納稅人辦理納稅事宜。當(dāng)時的《征管條例》中就專門有“納稅鑒定”這一節(jié)。 一、以申報納稅和優(yōu)化服務(wù)為基礎(chǔ) 關(guān)于是納稅人上門納稅還是由稅務(wù)機(jī)關(guān)上門征稅問題，也就是納稅人是 否應(yīng)申報納稅問題，在我國曾經(jīng)爭論了很長時間。于是，國家稅務(wù)總局從 1994年開始，在全國確定了北京的海淀區(qū)、沈陽的沈河區(qū)、杭州的蕭山市、江蘇的無錫市共四個單位，與國際貨幣基金組織和世界銀行聯(lián)合，進(jìn)行征管改革試點(diǎn)， 1995年又將試點(diǎn)單位擴(kuò)大到青島、大連等 18個城市，各省市、自治區(qū)、直轄市在全國試點(diǎn)推動和啟發(fā)下，也自行進(jìn)行征管改革試點(diǎn)，我省國稅部門 95年就確定了銅陵等 20個試點(diǎn)單位， 96年又?jǐn)U大到 90個。如何全面、徹底、正確地貫徹財政部、國務(wù)院和全國人大制定稅收法律法規(guī)，成了稅務(wù)機(jī)關(guān)的首要任務(wù)。 背景之四：稅制改革之后，稅收管理體制發(fā)生了變化，加強(qiáng)稅收征管成為稅務(wù)部門的首要職責(zé)。特別是也極少數(shù)稅務(wù)人員執(zhí)法不公，為政不廉，隨意減稅或緩繳稅款，收“人情稅”，以稅謀私，甚至貪臟枉法，嚴(yán)重地?fù)p害了稅務(wù)機(jī)關(guān)的形象。 背景之三、精神文明建設(shè)對稅務(wù)部門提出了新的要求，在稅收征管上建立廉政機(jī)制。因此，稅制確定之后，為保證新稅制在實(shí)踐中不被扭曲，必須根據(jù)新稅制的要求，對稅收征管進(jìn)行改革，這是稅收征管的普遍規(guī) 律。如果征收管理不到位，那么稅收制度的各項(xiàng)規(guī)定就難以實(shí)現(xiàn)，稅收的政策作用就難以體現(xiàn)。巴西也在研究進(jìn)行聯(lián)邦稅收管理改革的可能性。 國際貨幣基金組織財政事務(wù)部主任李查德．Ｍ．伯德在《發(fā)展中國家稅制改革》一書中提供了這樣的材料，他說：“阿根廷在改革了稅收結(jié)構(gòu)之后，已經(jīng)轉(zhuǎn)向?qū)ζ涠愂展芾眢w制進(jìn)行徹底檢查，并已取得了初步成效，稅收收入開始提高。在世界范圍內(nèi)，稅收實(shí)體制度經(jīng)過多年的實(shí)踐和探索，已進(jìn)入一個相對穩(wěn)定的時期。然而，隨著“促產(chǎn)增收”受到全面的懷疑與否定， 我們又片面地理解了“依法治稅”，認(rèn)為納稅人就是依法納稅，稅務(wù)機(jī)關(guān)就 9 是依法征稅，雙方“井水不犯河水”?！肮芾砭褪欠?wù)”，這一要求表現(xiàn)在稅務(wù)部門，就是應(yīng)該為納稅人服務(wù)。特別是我國的稅收政策常常有追溯期，如 94年稅改時，一些實(shí)施規(guī)章、有關(guān)稅收政策規(guī)定和解釋性文件，許多都是后來頒布的，但卻要納稅人從當(dāng)年 1月 1日起執(zhí)行。 第二點(diǎn)不適應(yīng)是：過分強(qiáng)調(diào)了稅收管理權(quán)，忽視了納稅人的合法權(quán)益。政府把完成稅收任務(wù)的好壞作為考核稅務(wù)局工作的主要指標(biāo)，只要收入任務(wù)完成了，就可以一好百好。這就是大家所熟悉的“一員下戶，各稅統(tǒng)管”，專管員一個人到企業(yè)去，所有有關(guān)納稅的事情，他一個人說了算。下面，我準(zhǔn)備五個方面說明一下稅收征管改革的背景。 縱觀我國建國以來曾探討或 實(shí)行的稅收征管模式，經(jīng)歷了一個從低級到高級的發(fā)展過程。黨的十三屆五中全會以后，我國開始進(jìn)行社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)。它們的共同點(diǎn)是：國家公開稅收政策，納稅人通過自身的學(xué)習(xí)和向稅務(wù)機(jī)關(guān)咨詢等方式予以全國理解和掌握， 自行依法申報應(yīng)納稅款，稅務(wù)機(jī)關(guān)除了設(shè)有一定的人員從事稅法宣傳外，主要力量都在稅務(wù)稽查上。經(jīng)過兩年的改革實(shí)踐，征管改革的主體框架基本形成 。 1985年 7月，全國稅務(wù)工作會議正式提出，要經(jīng)過努力，在不太長的時間內(nèi)，建立起一套科學(xué)嚴(yán)密的征管體系。與管戶交流制度相聯(lián)系，為了克服稅 4 收專管制度對專管員業(yè)務(wù)能力的限制，使稅務(wù)干部業(yè)務(wù)得到全面的發(fā)展，同時也是為了緩解稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部“內(nèi)勤與外勤”在工作中苦樂不均現(xiàn)象，稅務(wù)系統(tǒng)還進(jìn)行了“崗位輪換”的試點(diǎn)，即對管理不同行業(yè)的專管員在一定時期內(nèi)互相輪換、內(nèi)勤和外勤相互輪換，以鍛煉干部，提高素質(zhì)。針對這一現(xiàn)象， 80年代初，稅務(wù)系統(tǒng)開始對延續(xù)多年的專管員制進(jìn)行了有限度 的改良，在全國先后推行了管戶交流和崗位輪換制度。 ３、按經(jīng)濟(jì)性 質(zhì)管理。 ２、按行業(yè)專責(zé)管理。 一 征管改革的回顧與背景 一、征管改革的簡單回顧 我國稅收征管改革大致可分為以下四個階段： 第一階段：專責(zé)管理（ 50年代中期 80年代） 稅收征收管理工作的內(nèi)容主要有對帳簿、發(fā)票的管理、納稅方式的確定、稅款的征收、納稅情況的檢查等等。 根據(jù)工作需要，我曾參加了上面四個文件的起草或修改工作，也就是參與了國家稅務(wù)總局征管改革《方案》的修改工作，執(zhí)筆起草了《國家稅務(wù)總局關(guān)于推進(jìn)和深化農(nóng)村稅收征管改革的實(shí)施意見》，參與 起草了《城市征管改 2 革的實(shí)施意見》，執(zhí)筆起草了我省國稅系統(tǒng)稅收征管實(shí)施辦法。 1 稅收征管改革的回顧與展望 柯 俊 各位領(lǐng)導(dǎo)，各位同仁，大家好！ 我受有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的委托，今天在這里就稅收征管改革的有關(guān)理論與實(shí)際問題與大家共同學(xué)習(xí)、探討一下。稅收征管改革是稅務(wù)系統(tǒng)繼稅制改革之后又一重大舉措，是今年包括國稅和地稅在內(nèi)的全國稅收工作的重點(diǎn)。由于我本人水平有限，對有些問題的理解不一定全面、準(zhǔn)確，如果我的發(fā)言中有不妥當(dāng)或者不正確的地方，希望大家批評指正！ 今天我準(zhǔn)備講四個方面的內(nèi)容，一是征管改革的回顧與背景，二是征管改革的內(nèi)容與原因，三是征管改革的影響與困難，四是征管改革的現(xiàn)狀與展望。稅務(wù) 干部按行政區(qū)劃分片管理，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)所有納稅人所有稅種的各項(xiàng)稅收征管工作，集 3 征收管理、檢查于一身，通常將這一模式稱為“一人下戶，各稅統(tǒng)管”。為此，各地在地區(qū)專責(zé)管理的基礎(chǔ)上，先后又按行業(yè)專責(zé)管理，將地區(qū)內(nèi)的納稅人按行業(yè)分類，每個稅務(wù)干部負(fù)責(zé)一個或多個行業(yè)納稅人的征管管理工作。 第二階段：管戶交流和崗位輪換（ 80年代初期中后期） 專管員制度實(shí)行以后，由于專管員與納稅人關(guān)系長期固定，征稅人與納稅人形成了比較密切的關(guān)系，許多地方出現(xiàn)了“關(guān)系稅”、“人情稅”等問題。 ２、崗位輪換。主要表現(xiàn)在：第一，由于稅種的增多，專管員難以全面掌握，專管員的業(yè)務(wù)素質(zhì)難以適應(yīng)；第二，專管員一人下戶，集征管查于一身，專管員的權(quán)力缺乏制約。同時，要求各地稅務(wù)部門結(jié)合實(shí)際，大 5 膽探索。在世界稅收管理上，無論是古代還是現(xiàn)代，納稅人的權(quán)利和義務(wù)都落在納稅人身上?！抖愂照鞴芊ā奉C布以后，取消了納稅鑒定，征、管、查各職能之間的力量對比發(fā)生了變化，征管查分離模式暴露出了一些問題。 90年代初，開始了新征管模式的探索工作，主要觀點(diǎn)是：建立一個征收、管理、檢查相互監(jiān)督制約，申報、代理、稽查相互配合的科學(xué)嚴(yán)密的稅收征納管理體系。了解了稅收征管改革背景，有利于我們更深刻地了解稅收征管改革的本質(zhì)。什么叫專管員制呢？通俗一點(diǎn)講，就是每個稅務(wù)干部負(fù)責(zé)若干個納稅人的稅務(wù)管理，納稅人所有的納稅事項(xiàng)比如辦稅務(wù)登記、繳納稅款、購買發(fā)票就找這一個稅務(wù)干部，稅務(wù)所把稅收任務(wù)也下給這個稅務(wù)干部，完不成任務(wù)就會扣發(fā)工資，影 7 響晉級。 政府給稅務(wù)局下稅收任務(wù)，是我國所特有的稅收管理方法，在國外是沒有的。這樣做的結(jié)果，一方面往往造成經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的地區(qū)若按稅法征稅，則無法完成收入任務(wù)，為了完成收入任務(wù)，該減的不減，該免的不免，甚至寅吃卯糧，搞“空轉(zhuǎn)”；另一方面造成經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)若按稅法征稅，則會超額完成收入任務(wù)，常常是越權(quán)減免，很難做到依法辦事，依率計征，與市場經(jīng)濟(jì)的要求不適應(yīng)。 表現(xiàn)在稅收立法上，稅收政策調(diào)整時，對于稅負(fù)的高低問題，納稅人缺乏發(fā)言權(quán)，有時甚至根本不征求納稅人的意見，有的稅種就是一紙電報而突然開征的（筵席稅）。 根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)的理論，政府被認(rèn)為是公共服務(wù)部門。 94稅改之后，由于法制意識的增強(qiáng)，開始要求明確納稅人與征稅人的權(quán)利與義務(wù)。 稅收實(shí)體制度相對穩(wěn)定之后進(jìn)行稅收征管改革是稅收管理的普遍規(guī)律。在這一時期，各國都把稅收建設(shè)的重點(diǎn)放在征管上，稅收征管改革已成為一種世界性的潮流。薩爾瓦多、牙買加、巴拉圭和委內(nèi)瑞拉都在計劃采用增值稅 和實(shí)施稅收管理改革。國家各項(xiàng)稅收政策都是通過稅收制度的貫徹來實(shí)現(xiàn)的，貫徹稅收制度的重要手段就是征收管理。如果目光再放遠(yuǎn)一點(diǎn)，我們就會看到，美國、澳大利亞、加拿大、日本之所以至今還沒有實(shí)行增值稅，其原因之一，就是認(rèn)為增值稅難以管理。為保證新稅制的健康、有效運(yùn)行，著力解決征管不嚴(yán)、監(jiān)控不力、手段落后等問題，必須進(jìn)行稅收征管改革。 八十年代初期，我國實(shí)行了兩步利 改稅，當(dāng)時的稅法都有不少減免稅規(guī)定，同時還有為數(shù)不少的周轉(zhuǎn)金，稅務(wù)機(jī)關(guān)和稅務(wù)人員一度曾經(jīng)擁有過較大的權(quán)力，成為社會各界關(guān)注的熱點(diǎn)部門之一。另一方面，用計算機(jī)進(jìn)行稅收征管，把法定的標(biāo)準(zhǔn)、程序編入計算機(jī)軟件，讓機(jī)器監(jiān)督人，讓規(guī)范化代替“隨意性”，切實(shí)從征管機(jī)制上鏟除滋生腐敗的溫床和土壤。然而， 根據(jù)新的稅收管理體 12 制的規(guī)定，稅收法規(guī)的制定權(quán)絕大部分都轉(zhuǎn)移到了財政部門，稅收立法主要由人大、國務(wù)院和財政部負(fù)責(zé)，國家稅務(wù)總局不再擁有稅收法規(guī)的制定權(quán)，稅務(wù)部門從國家稅務(wù)總局到基層稅務(wù)所幾乎都成了純粹的稅法執(zhí)行機(jī)關(guān)，成了一個征收管理單位。 “兩個轉(zhuǎn)移”的直接結(jié)果是，稅務(wù)部門得以有機(jī)會重新審視稅收征管的現(xiàn)狀，考察國際上稅收征管的成功經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)識到我國稅收征管的缺點(diǎn)與不足。 13 稅收征管改革的主要內(nèi)容（上）