【正文】 、商業(yè)銀行法、證券法、保險(xiǎn)法、票據(jù)法、信托法等。在立法方面,十五大進(jìn)一步提出,要“加強(qiáng)立法工作,提高立法質(zhì)量,到2010年形成有中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系”。2005年4月,《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》通過(guò),自2006年1月起施行。它對(duì)于健全我國(guó)的行政法制體系、強(qiáng)化層級(jí)監(jiān)督和行政復(fù)議的權(quán)威性、優(yōu)化權(quán)利救濟(jì)制度,促進(jìn)依法行政、依法治國(guó),均具有重大的意義。其主要內(nèi)容是規(guī)范行政機(jī)關(guān)享有的行政處罰權(quán)限,以及實(shí)施行政處罰的程序。1994年5月,《中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法》通過(guò),并于次年實(shí)行。1990年12月《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察條例》頒布施行,同年12月28日《行政復(fù)議條例》頒布,這兩部重要法規(guī)集中反映了多年來(lái)中國(guó)行政法制改革理論和實(shí)踐的成果,對(duì)中國(guó)行政司法和行政監(jiān)督制度的健全和加強(qiáng),起到了重要的促進(jìn)和規(guī)范作用?！?982年憲法的頒布,掀開(kāi)了中國(guó)行政法制改革的新時(shí)期。十一屆三中全會(huì)總結(jié)建國(guó)以來(lái)的經(jīng)驗(yàn)、教訓(xùn),提出要“發(fā)展社會(huì)主義民主、加強(qiáng)社會(huì)主義法制”,指出,“為了保障人民民主,必須加強(qiáng)社會(huì)主義法制,使民主制度化、法律化,使這種制度和法律具有穩(wěn)定性、連續(xù)性和極大的權(quán)威,做到有法可依,有法必依,執(zhí)法必嚴(yán),違法必究”。鄧小平同志在十一屆三中全會(huì)前召開(kāi)的中央工作會(huì)議上,針對(duì)過(guò)去存在的問(wèn)題,明確指出“必須使民主制度化、法律化,使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變,不因領(lǐng)導(dǎo)人看法和注意力的改變而改變” 原玉苗:《新中國(guó)法制建設(shè)的腳步》,2004年9月16日人民代表報(bào)。“文化大革命”的教訓(xùn)很多,其中之一,就是沒(méi)有重視社會(huì)主義民主和法制建設(shè)。針對(duì)當(dāng)時(shí)有些人的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，他明確指出,認(rèn)為國(guó)家機(jī)關(guān)可以違法的思想,實(shí)際上是一種“只許州官放火,不許百姓點(diǎn)燈”的反動(dòng)統(tǒng)治階級(jí)的思想,必須反對(duì)。當(dāng)時(shí)對(duì)法制建設(shè)進(jìn)行了研究,法制建設(shè)包含什么?概括為兩句話(huà),要做到“有法可依,有法必依”,不僅是立法,而且要依法。并提出,“應(yīng)該加強(qiáng)全體國(guó)家工作人員和全體人民的守法教育,加強(qiáng)立法工作和司法工作” 彭真:《政法工作的主要任務(wù)》,1953年9月16日在中央人民政府委員會(huì)上的工作報(bào)告。針對(duì)這些問(wèn)題,為了調(diào)動(dòng)中央和地方“兩個(gè)積極性”,黨和國(guó)家以調(diào)整中央和地方政府行政管理權(quán)限為內(nèi)容,曾多次在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的框架內(nèi)對(duì)行政管理體制進(jìn)行改革,但效果并不理想,往往是一放權(quán)就“亂”,“亂”了就重新收權(quán)。歷史事實(shí)也證明,這種體制對(duì)于克服建國(guó)初期的巨大困難,捍衛(wèi)新生的人民政權(quán),打破西方國(guó)家的經(jīng)濟(jì)和技術(shù)封鎖,發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)和改善人民生活,都起到了不容否認(rèn)的歷史作用。這兩個(gè)階段,中國(guó)的行政管理體制、管理職能、法制化進(jìn)程的具體內(nèi)容、以及改革和調(diào)整的方式和特點(diǎn)都明顯不同, 但根本宗旨和目的,都是服從和服務(wù)于促進(jìn)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展,社會(huì)進(jìn)步,國(guó)家強(qiáng)盛,滿(mǎn)足人民生產(chǎn)和生活各方面的需要,鞏固和完善社會(huì)主義制度。切實(shí)做到依法行政,對(duì)保障依法治國(guó)方略的真正實(shí)施和人民當(dāng)家作主權(quán)力的落實(shí),具有決定性的意義,同時(shí)也是我國(guó)社會(huì)主義政治文明建設(shè)的關(guān)鍵所在。發(fā)展社會(huì)主義民主政治、建設(shè)社會(huì)主義政治文明的過(guò)程,從某種意義上說(shuō),也就是深入推進(jìn)依法治國(guó)的過(guò)程?；鶎用裰鞲咏∪?社會(huì)秩序良好,人民安居樂(lè)業(yè)的政治目標(biāo)。這一機(jī)制也能適時(shí)和有效地懲處那些違反職業(yè)規(guī)范的人。正向激勵(lì)要求為地方政府人員提供實(shí)踐和鍛煉的機(jī)會(huì),而且要不斷的給予總結(jié)和引導(dǎo),為其在自身發(fā)展和進(jìn)步上提供足夠的條件和機(jī)會(huì),使其在依法行政能力上不斷提高。現(xiàn)在,政府在依法執(zhí)政方面所面對(duì)的外在壓力是比較明顯的,不僅來(lái)自于普通公眾,而且也來(lái)自于中央建設(shè)法治政府的決心。因此,最終還要落腳到依法行政的能力和水平上。另一方面,更說(shuō)明了依法行政在當(dāng)代農(nóng)村基層的必要性和緊迫性?，F(xiàn)在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作中,解決上訪(fǎng)問(wèn)題己成了當(dāng)時(shí)農(nóng)村工作的一件大事,其中有十幾年、幾十年的老上訪(fǎng)戶(hù),除了個(gè)別人別有用心外,有一大部分群眾的確存在以前村干部違法施政、優(yōu)親厚友、辦事不公等因素所造成的。政府行政工作人員通過(guò)依法行政、按規(guī)辦事,可以保障人民群眾合法權(quán)益,對(duì)和諧社會(huì)的建設(shè)起到重要作用。法律約束被管理的公民,同時(shí)也約束施政的國(guó)家公務(wù)員,這是統(tǒng)一的。1 劉成江 王素杰:《為何要依法行政》,來(lái)源:東方法眼2王揚(yáng)名:《法國(guó)行政法》,中國(guó)大學(xué)出版社,1989年版,第12頁(yè)依法行政的目的是保護(hù)干部本身,更重要的是保護(hù)廣大人民群眾的根本利益。最近頒布的行政處罰法,較好地體現(xiàn)了依法治國(guó)、依法行政的思想,是依法行政的重要依據(jù),應(yīng)當(dāng)深入進(jìn)行宣傳。要使所有的行政領(lǐng)導(dǎo)都樹(shù)立起在做出重大決策和決定以前都問(wèn)一問(wèn)是否符合法律的規(guī)定和要求。這就與司法機(jī)關(guān)在性質(zhì)上并無(wú)二致。行政訴訟法把法院對(duì)行政機(jī)關(guān)具體行政行為的審查稱(chēng)為“合法性審查”,也就是把行政機(jī)關(guān)看成是執(zhí)法機(jī)關(guān),要求其做出具體行政行為必須合法。按照法治的要求,握有公共權(quán)力的行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)的治理,可以對(duì)社會(huì)公眾施加義務(wù)約束,但各種義務(wù)的設(shè)定都必須以保護(hù)人民的法定權(quán)利為出發(fā)點(diǎn),公共權(quán)力應(yīng)以保障公民、法人的權(quán)利作為一切活動(dòng)的宗旨。公民所享有的民事權(quán)利是人權(quán)的法律化,必須受到政府的充分尊重。每一個(gè)機(jī)關(guān)都必須在法定的范圍內(nèi)行使權(quán)力,自覺(jué)接受來(lái)自于其他國(guó)家機(jī)構(gòu)及人民的監(jiān)督。 (2)權(quán)力必須受到制約。法律賦予行政機(jī)關(guān)必要的行政權(quán)力,使其治理國(guó)家和社會(huì),同時(shí)行政機(jī)關(guān)必須在法定的范圍內(nèi)并依循法定的程序行使權(quán)力,不管是實(shí)施抽象行政行為還是實(shí)施具體的行政行為,都必須依法進(jìn)行。另一方面,行政機(jī)關(guān)握有強(qiáng)大的行政權(quán)力,尤其是在我們這個(gè)具有官本位思想傳統(tǒng)的社會(huì),崇尚權(quán)力比限制權(quán)力的觀念在社會(huì)中更為流行。對(duì)公民合法權(quán)益的侵害行為的制止有賴(lài)于行政機(jī)關(guān)采取措施。因此,很多國(guó)家都制定了行政程序法,力圖為行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)時(shí)提供基本的行為規(guī)則,使行政機(jī)關(guān)與法院一樣,都受程序約束,以保障依法行政。行政權(quán)力行使的特點(diǎn)之一是首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制,是命令和服從。 梁煒:《依法治國(guó)的關(guān)鍵是依法行政》來(lái)源:依法治國(guó)必須要切實(shí)貫徹依法行政。（三）行政管理法制化的意義依法行政是依法治國(guó)的關(guān)鍵。近年,我國(guó)已經(jīng)關(guān)注到行政程序的重要性,著手逐步將行政程序納入法制的軌道,先后制定頒布了《國(guó)家賠償法》(1994年)、《行政處罰法》(1995年)、《行政監(jiān)察法》(1997年)、《行政復(fù)議法》(1999年)、《立法法》(2000年)等單行的行政立法、執(zhí)法、司法方面的程序法律。舍此實(shí)體法會(huì)落空,依法行政也就徒有其名。行政管理程序法制化,是要將行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力的各種行政行為存在或?qū)崿F(xiàn)的方式步驟、方法、時(shí)間和順序,用制度固定下來(lái),并使其法律化。由此可見(jiàn),在行政管理活動(dòng)中,二者在事實(shí)上處于不平等的地位。而在行政法律關(guān)系中,行政機(jī)關(guān)與公民、法人之間的法律地位實(shí)際上是不平等的。與司法權(quán)相比,行政權(quán)最具主動(dòng)性。行政管理職權(quán)的法制化。我國(guó)行政機(jī)關(guān)的設(shè)置及其權(quán)力配置,是沒(méi)有相應(yīng)的組織法(設(shè)置法)來(lái)規(guī)范的。從法制角度上看,主要在于沒(méi)有完備的組織法規(guī)范,政府機(jī)構(gòu)與權(quán)能配置沒(méi)有法的制約。即建立和完善制約行政主體及其行為的法律規(guī)范,保證行政主體沿著既定的軌道行事 林錦輝:《當(dāng)代我國(guó)行政管理制度化法制化思考》,《嶺南學(xué)刊》,2001年第3期1。即直接影響到公民權(quán)利的保障和實(shí)現(xiàn)。行政組織規(guī)模龐大,行政人員的數(shù)量就會(huì)激增,國(guó)家的財(cái)力消耗勢(shì)必嚴(yán)重,國(guó)民自然不堪重負(fù)。行政組織是依據(jù)一定的法律程序建立的,為實(shí)現(xiàn)國(guó)家權(quán)力推行政務(wù)的管理機(jī)關(guān)。對(duì)地方政府人員法治意識(shí)的培養(yǎng)不能簡(jiǎn)單的停留在法律知識(shí)的學(xué)習(xí)上。意識(shí)是行動(dòng)的先導(dǎo),有了意識(shí),才能采取相應(yīng)的行為。它標(biāo)志著進(jìn)入二十一世紀(jì),我國(guó)對(duì)各級(jí)政府的法治意識(shí)和依法行政能力提出了更高的要求,加大了建設(shè)法治政府的力度,加快了其進(jìn)程。亨廷頓《文明的沖突與世界秩序的重建》,2010年1月1。（二）行政管理法制化的特征法治意識(shí)的培養(yǎng)。它不僅包括制定行政法律規(guī)范,還包括實(shí)施行政法律規(guī)范。關(guān)鍵詞:法制特征 依法行政 行政立法 法制化進(jìn)程 目 錄一、行政管理法制化的理論述……………………………………1（一）行政管理法制化的含義…………………………………1（二）行政管理法制化的特征…………………………………1法治意識(shí)的培養(yǎng)…………………………………………1行政管理組織的法制化…………………………………2行政管理職權(quán)的法制化…………………………………3行政管理程序的法制化…………………………………4（三）行政管理法制化的意義…………………………………4依法行政是依法治國(guó)的關(guān)鍵……………………………4依法行政是樹(shù)立政府良好形象的必然要求……………6依法行政是維護(hù)人民合法權(quán)益的切實(shí)保障……………7依法行政是國(guó)家長(zhǎng)治久安的必要保證…………………7依法行政是提高政府依法行政能力的重要環(huán)節(jié)………8依法行政是建設(shè)社會(huì)主義政治文明的重要標(biāo)志………8二、我國(guó)行政管理法制化的進(jìn)展…………………………………10（一）行政管理法制化的歷史………………………………10改革開(kāi)放前………………………………………………10改革開(kāi)放后………………………………………………11（二）行政管理法制化存在的主要問(wèn)題及分析……………14行政管理程序法制化滯后………………………………14行政管理執(zhí)法方式落后…………………………………16行政管理存在多頭執(zhí)法…………………………………16三、我國(guó)行政管理法制化需要把握的幾個(gè)重點(diǎn)…………………28（一）牢固樹(shù)立依法行政的觀念……………………………28法治觀念與依法行政相適應(yīng)……………………………28進(jìn)一步增強(qiáng)行政服務(wù)意識(shí)………………………………28大力推進(jìn)執(zhí)法觀念的轉(zhuǎn)變………………………………29（二）全面加強(qiáng)行政執(zhí)法能力建設(shè)…………………………29提高執(zhí)法人員綜合素質(zhì)…………………………………29推進(jìn)行政執(zhí)法組織建設(shè)…………………………………32（三）進(jìn)一步完善立法工作…………………………………33強(qiáng)化行政立法規(guī)范化……………………………………33提高行政立法質(zhì)量………………………………………35結(jié)束語(yǔ)……………………………………………………………36參考文獻(xiàn)…………………………………………………………37一、行政管理法制化的理論概述（一）行政管理法制化的含義：行政管理法制化是指國(guó)家在憲法的基礎(chǔ)上,制定完備的行政管理法律規(guī)范,把整個(gè)行政管理體系置于法律的調(diào)整和支配狀態(tài),并保證在實(shí)際行政活動(dòng)中得到嚴(yán)格的遵守和執(zhí)行,使行政活動(dòng)沿著公眾期望的方向,即民主政治的目標(biāo)健康發(fā)展和有效運(yùn)行,使這種制度和法律具有穩(wěn)定性、連續(xù)性和極大的權(quán)威性 林錦輝:當(dāng)代我國(guó)行政管理制度化法制化思考《嶺南學(xué)刊》2001年第3期185。這些問(wèn)題之所以長(zhǎng)期沒(méi)有得到根本解決,原因是多方面的。摘 要我國(guó)行政管理法制化是國(guó)家認(rèn)定和認(rèn)可的，用以規(guī)定國(guó)家行政機(jī)關(guān)組織職責(zé)行為以及監(jiān)督調(diào)整國(guó)家行政機(jī)關(guān)在行使行政權(quán)力執(zhí)行國(guó)家公務(wù)過(guò)程中所形成的各種社會(huì)關(guān)系的法律規(guī)范及其貫徹執(zhí)行的總稱(chēng)。改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)雖曾進(jìn)行過(guò)多次機(jī)構(gòu)改革,每一次卻往往陷入精簡(jiǎn)—膨脹的惡性循環(huán)，官僚隊(duì)伍龐大失控，權(quán)能分配交叉失當(dāng)，職責(zé)界限不明,常常相互牽扯。這樣,無(wú)論對(duì)于我國(guó)的行政管理體制改革和行政管理法制化進(jìn)程,還是對(duì)于深入研究如何加速實(shí)現(xiàn)我國(guó)的行政管理現(xiàn)代化,都具有理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。國(guó)家行政機(jī)關(guān)在行使行政權(quán)力、執(zhí)行國(guó)家公務(wù)過(guò)程中所形成的各種社會(huì)關(guān)系的法律規(guī)范及其貫徹執(zhí)行的總稱(chēng)。這勢(shì)必要求行政管理必須把其基本關(guān)系和行為準(zhǔn)則納入到制度化、法治化的軌道上來(lái),以保證社會(huì)主義各項(xiàng)建設(shè)事業(yè)能夠健康、高效的推向新世紀(jì)。法治的傳統(tǒng)為憲政和人權(quán)保護(hù)奠定了基仍然延續(xù)了下來(lái),這就是拉丁名言Non sub homine Sed Sub deo et lege的意思,法治的傳統(tǒng)為憲政和人民保護(hù)奠定了基礎(chǔ)，包括保護(hù)財(cái)產(chǎn)權(quán)不受專(zhuān)制權(quán)力侵犯 〔美〕塞繆爾特別應(yīng)當(dāng)指出的是,1999年國(guó)務(wù)院發(fā)布關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定和2004年國(guó)務(wù)院發(fā)布全面推進(jìn)依法行政的實(shí)施綱要,這是我國(guó)行政法治發(fā)展和建設(shè)法治政府進(jìn)程中的重要里程碑。因此,首先要做的是加強(qiáng)學(xué)習(xí)和引導(dǎo),培養(yǎng)地方政府人員的法治意識(shí)。當(dāng)然二者有著密切的關(guān)系,但是并不完全等同。行政管理組織的法制化。其意義并不局限于行政組織自身,更重要的是牽涉到公民的權(quán)利與義務(wù)。至于從功能上考察,如職責(zé)權(quán)限的設(shè)定,權(quán)力的分配和調(diào)整,權(quán)力的行使等是動(dòng)態(tài)性的,更直接關(guān)系到公民人身自由活動(dòng)的范圍以及行為受限制的程度。這是行政法治、行政管理制度化和法制化的前提和基礎(chǔ)。這些問(wèn)題之所以長(zhǎng)期沒(méi)有得到根本解決,原因是多方面的。地方人民政府組織法實(shí)際還不是一個(gè)單行的法律,而是作為中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法6中的一章而存在的,只有十五條。因此,行政改革必須首先重視行政組織法的作用,要遵循行政組織法定原則, 制定一整套有較強(qiáng)的權(quán)力約束機(jī)制的行政組織法規(guī)體系,促進(jìn)行政管理制度化、法制化。行政機(jī)關(guān)在我國(guó)國(guó)家機(jī)關(guān)序列中,所占的比重最大,擁有的部門(mén)的最多,人數(shù)眾多,涉及面最廣,因此,在紙上的法律變成現(xiàn)實(shí)生活中的法律,主要在于行政機(jī)關(guān)的依法行政。行政法律關(guān)系與民事法律關(guān)系不同,在民事法律關(guān)系中,公民與公民、公民與法人、法人與法人之間的法律地位是平等的。在行政管理活動(dòng)中,行政機(jī)關(guān)的決定具有先進(jìn)性,即公民對(duì)行政機(jī)關(guān)的決定不同意,雖然可以提起行政復(fù)議和行政訴訟,但這并不影響決定的執(zhí)行。行政管理程序的法制化。依法行政不僅要依一般實(shí)體法律行政,還必須依一般程序法律行政,而且更為重要。因而在法制建設(shè)上明顯地表現(xiàn)出重實(shí)體輕程序,尤其在立法上重實(shí)體行政授權(quán),輕程序控權(quán)。從立法和執(zhí)法實(shí)踐上看,要解決我國(guó)上述行政程序立法存在的主要問(wèn)題,強(qiáng)化行政權(quán)行使的監(jiān)督機(jī)制,應(yīng)適應(yīng)世界各國(guó)行政程序立法的趨勢(shì),加快制定統(tǒng)一的行政程序法典的步伐。隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,關(guān)于法治應(yīng)成為我國(guó)社會(huì)所追求的目標(biāo)的觀點(diǎn),已成為有識(shí)之士的共識(shí)。從實(shí)踐看,依法治國(guó)的重點(diǎn)和難點(diǎn)在于行政機(jī)關(guān)。與其他國(guó)家機(jī)關(guān)相比,行政機(jī)關(guān)在依法行使職權(quán)方面,自然會(huì)增加些不利因素。一方面,由于行政部門(mén)是主要的執(zhí)法機(jī)構(gòu),法律賦予公民、法人的權(quán)利能否得到實(shí)現(xiàn),為維護(hù)公共利益和國(guó)家利益而頒行的禁止性規(guī)定能否得到遵守,很大程度上取決于政府機(jī)關(guān)的