【正文】 行政機關必須強調辦事速度,強調行政效率,并給予行政機關在行使職權時以較大的自由裁量權。在真正的法治社會,國家機構本身也受法的統(tǒng)治,即受法的制約和監(jiān)督,只有在政府的行政權力受到法的嚴格制約的情況下,才意味著法治的真正建立和完善。依法治國與法治的概念在內涵上是相同的,因為法治本身表達了一種治國方略或社會調控方式。特別是《行政處罰法》,是一部包含較完備程序內容的程序法 林錦輝:《當代我國行政管理制度化法制化思考》,《嶺南學刊》,2001年第3期。行政管理法制化不能沒有行政程序法制化。從法理上說,相對于行政機關享有行政管理權力而言,行政程序是行政機關行使行政權力時必須履行的責任(義務)。行政機關處于“強者”的地位,公民、法人處于“弱者”地位,這容易出現(xiàn)“強者”侵犯“弱者”的情況。這種不平等主要表現(xiàn)在:在行政管理活動中,行政機關和公民、法人之間是命令與服從的關系,而非平等協(xié)商關系。司法權的運用奉行“不訴不理”原則,不是給予當事人和主管機關請求,司法機關不得徑自審判,因而司法權具有被動性。在國家權力中,行政權是最活躍、最具主動性的部分。國務院的職能部門及相互間的權力分工、具體權限都有失之于組織法依據(jù)。按照行政組織法定原則,行政職權分化到哪一個層次,哪一個層次就應當有相應的組織法。改革開放以來我國雖曾進行過多次機構改革,卻陷入“精簡—膨脹”的惡性循環(huán)。因此,行政法治首先應當行政組織法治。江澤民總書記在十五大報告中指出:“機構龐大,人員臃腫,政企不分,官僚主義嚴重,直接阻礙改革的深入和經(jīng)濟的發(fā)展,影響黨和群眾的關系”。它是行使管理職能的機構和組織系統(tǒng),是行政管理活動的組織者、承擔者,即行政主體,具有一系列職責與權限關系、領導與服從關系、監(jiān)督與協(xié)調關系等功能。而是要進一步深化,深化對依法治國理念的理解,深入了解法律在謀求個人福址、社會和諧、人類進步等方面的不可或缺作用。否則,依法行政的行為無從談起1 朱建璋:《由普及法律知識到普及法律意識》,資料通訊2007185。法治的實現(xiàn)必須以公眾和政府行政人員法治意識的生成為基礎和前提。現(xiàn)階段,我國正處于社會轉型的關鍵時期，傳統(tǒng)政府機構法治意識和依法行政能力的欠缺已成為我國經(jīng)濟和社會發(fā)展的主要障礙。法治是一個文明社會的核心觀念,是從羅馬教繼承來的。不僅包括如何規(guī)范約束國家行政機關及其公務員的行政法律規(guī)范,還包括國家行政機關及其公務員如何管理社會公共事務的法律規(guī)范 張榮臣、李聚山:《公共行政管理》,第257頁,北京:研究出版社2004年1月2。行政法制是整個國家法律制度的重要組成部分,是關于國家行政機關自身和行政機關管理社會公共事務的法制制度以及依照這種法律制度建立起來的社會秩序。胡錦濤總書記在中國共產(chǎn)黨十七大報告中指出,全面落實依法治國基本方略,加快建設社會主義法治國家，依法治國是社會主義民主政治的基本要求。現(xiàn)階段,我國正處于社會轉型的關鍵時期，傳統(tǒng)政府機構法治意識和依法行政能力的欠缺已成為我國經(jīng)濟和社會發(fā)展的主要障礙。如何增強政府的法治意識和提高依法行政能力已成為各級政府管理體制改革的主要內容。要堅持科學立法、民主立法,完善中國特色社會主義法律體系，認真總結行政管理經(jīng)驗,我們應做到以我為主,博采眾長,融合提煉,自成一家。具體地說,就是國家認定和認可的，用以規(guī)定國家行政機關組織、職責、行為以及監(jiān)督、調整。當前,我國面臨的重要任務是全面建設小康社會,建立和完善社會主義市場經(jīng)濟體制,發(fā)展生產(chǎn)力,提高綜合國力。中世紀的思想家曾詳細闡述過自然法的思想,應當根據(jù)自然法來行使他們的權力,而普通法的傳統(tǒng)則在英國得到了發(fā)展,在16和17世紀的絕對君主制階段,法制在現(xiàn)實中遭到的破壞多余被遵守,但是人類的權力應受某種外部力量制約的思想意思。如何增強政府的法治意識和提高依法行政能力己成為各級政府管理體制改革的重要問題。當前,公眾的法律意識有很大進步,而政府行政人員的法治意識卻有待于進一步提高。這里,需要強調的一點是,法治意識的培養(yǎng)不同于法律知識的學習。只有這樣才能真正的起到培養(yǎng)法治意識的效果。從其結構上說,雖然是靜態(tài)的,但結構合理與否,如行政機關及其機構設置是否適應市場經(jīng)濟要求,行政人員定額及比例是否適當,整體規(guī)模是否符合精簡原則等,直接影響到整體結構在行政管理中的運作及功能的發(fā)揮,關系到行政效率能否提高。這里足以說明,行政組織結構狀況所產(chǎn)生的影響作用是不容忽視的。行政管理法制化首先是要行政機構和組織系統(tǒng)及其權能法制化。官僚隊伍龐大失控、權能分配交叉失當,職責界限不明,常常相互扯皮。目前,我國行政機關的設置、地位、職責、權限等,主要由憲法、國務院組織法、地方各級人民政府組織法加以規(guī)定?，F(xiàn)有的組織法對各級政府職權規(guī)范也只限于事權, 而疏于對具體權限的規(guī)定。與立法權相比,行政權最活躍,在我國行政機關是權力機關的執(zhí)行機關,全國人大及其常委會制定的法律,絕大部分要由行政機關來執(zhí)行。而行政權的運行則具有主動性,它必須從人民群眾的整體利益、根本利益和長遠利益出發(fā),積極主動地滿足人民群眾各方面的要求,可以說,沒有行政權的積極主動運行,依法治國就失去了主要產(chǎn)支柱 羅豪才:行政法學[M],北京:北京大學出版社,1996年8月第1版。在行政管理活動中,行政決定具有單方面性,即在多數(shù)情況下,行政機關的決定并不需要征得公民、法人的同意。因此,要維護公民、法人和合法權益,保障行政權的正當行使,就必須把行政管理活動納入法制軌道,做到依法行政。行政程序法是行政實體法(關于當事人的權利與義務、權力與責任的法律)正確實施的保障。過去,我們法制觀念上的一個片面性,就是對公民的權利與義務更多地是強調管理約束,而不是維護保障。但從總體來看,上述單行程序法律所涉及的范圍畢竟較窄,還有許多與當事人權益和行政效率有關的重要行政程序,還沒有統(tǒng)一的法律規(guī)定。法治是保持社會穩(wěn)定和長治久安的基礎,也是維系社會進步、保障人民福社、促進經(jīng)濟繁榮的關鍵所在。在實踐中通常流行的所謂“權大于法”,很大程度上就是權力指行政大于法律、行政權力不受法律的制約,這顯然是與法治的原則背道而馳的。行政方式上的這些特殊性,使人們習慣于按個人的意志行事,忽視依照法律規(guī)定行使權力。行政機關在社會生活中的極端重要性,決定了依法治國的關鍵在于依法行政。如果政府機關不嚴格執(zhí)法,甚至循私舞弊、貪污腐敗、以權謀私、欺壓百姓,視法律為廢紙,法的秩序也就蕩然無存。實踐中出現(xiàn)的“權錢交易”、“權權交易”、濫用權力等現(xiàn)象,都是因為缺乏必要的監(jiān)督機制,難以保障嚴肅執(zhí)行造成的 梁煒依法治國的關鍵是依法行政》來源:。法治的含義在于人人在法律面前是平等的,在社會,行政機關及其工作人員依法辦事較之于普通民眾的守法更為重要,因為現(xiàn)代法治的精髓是官吏依法辦事,只有官吏依法辦事,接受法律的約束,才有法治可言。每個行政機關的權限應經(jīng)過合理配置,其權限都必須是特定的、受到限制的,權力只有受到限制才能真正保障權力的正當行使。當然,行政機關也應當主動行使職權,放棄或不行使職權,也未履行其對國家和社會所應盡的責任。一切社會領域、一切社會關系均應受國家行政權力的支配”。隨著我國民主與法制建設的發(fā)展,人們逐步認識到,行政機關是權力機關的執(zhí)行機關。適用法律法規(guī)正確,即以法律為準繩。但是,這樣說并不意味著實踐問題的完全解決。更何況許多行政行為與金錢利益直接關聯(lián)。中國要建設全面的小康就必須依法行政。另一方面,政府工作人員也必須依法管理各項事務,在行使權力時,必須以法律為準繩,以事實為依據(jù),必須用法律這把尺子衡量是非對錯,而不是施權者的主觀意識所決定。依法行政是維護人民合法權益的切實保障在與公民、與社會的關系上,政府行政機關是最直接的、最經(jīng)常的、最廣泛的、最具體的,事實上,公民從生到死的全部生活都與行政部門所提供的服務密切相關。各級政府機關要嚴格依法行政,認真抓好擴大就業(yè)、完善社會保障體系、合理收入分配、豐富群眾精神文化生活、提高人民群眾健康水平、切實保障人民群眾生命財產(chǎn)安全等問題,使人民群眾的合法權利和利益得到切實保護,及時化解各種社會矛盾,促進社會和諧。 其中大部分人都有這樣或那樣的冤情,否則不會背井離鄉(xiāng),長途跋涉去告狀?？梢赃@樣說,沒有依法行政就沒有國家的長治久安,就不能在人民群眾心目中樹立黨和政府的光輝形象,就會失信于民,“水能載舟,亦能覆舟”,可見,依法行政是維持社會穩(wěn)定,推進經(jīng)濟發(fā)展的必要保證。目前,無論是社會發(fā)展的需要還是意識形態(tài)的支持等都為我們實現(xiàn)依法行政創(chuàng)造了條件,急需加強的就是執(zhí)行者的素質)依法行政的能力和水平。這就要求在內在動力上強調建立激勵機制。負向激勵的關鍵是建立一套嚴格的約束機制。依法行政是建設社會主義政治文明的重要標志依法行政是一種政治思想、政治理念,也是一種法律觀點、法律制度,還是一種政治道德和社會價值標準 張國慶:《行政管理學概論》,第471頁,北京大學出版社,第2版,第471頁。無論是在內容還是形式,實施依法治國與建設社會主義政治文明都是相統(tǒng)一的。依法行政是法律法規(guī)得到貫徹實施的過程,是依法治國的重要組成部分,也是黨的主張和人民意志得到具體體現(xiàn)的一個重要途徑《依法行政,積極推進社會主義政治文明建設》,來源:。1949年新中國成立至1978年,是與計劃經(jīng)濟體制相適應的階段。并借鑒原蘇聯(lián)經(jīng)驗,建立了計劃經(jīng)濟體制,與此相適應,也建立了高度集中的行政管理體制。但是,隨著國內外環(huán)境的變化和經(jīng)濟社會發(fā)展,主要靠行政手段直接管理經(jīng)濟社會活動的行政管理體制,越來越不符合經(jīng)濟分工和社會需求日趨復雜多樣和不斷變動的經(jīng)濟社會發(fā)展要求。1949年9月,新中國成立前夕召開的中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議通過了具有臨時憲法地位的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》。1954年12月,全國人大常委會為了促使機關工作人員全心全意為人民服務,認真履行職責,制定了國家行政機關工作人員獎懲暫行規(guī)定。他說,中華人民共和國的每一個公民,不管是屬于什么民族、種族、性別和職業(yè),不管是什么社會出身,信仰不信仰宗教或者信仰什么宗教,也不管是不是黨員,是不是國家工作人員,有多高的地位,有過多大的功勞,都應該無例外地遵守憲法和法律。但由于當時對法制建設重要意義的認識不夠深刻,八大提出的正確方針沒能一貫堅持,對法律建設時而重視,時而放松,隨著注意力的改變而改變。“決議”指出,“”的一個重要條件是,“沒有能把黨內民主和國家政治生活、社會生活的民主加以制度化、法律化,或者雖然制定了法律,卻沒有應有的權威”。中國共產(chǎn)黨領導人民依照憲法和法律規(guī)定,通過各種途徑和形式,管理國家事務,管理經(jīng)濟和文化事業(yè),管理社會事務,以此保證國家各項事業(yè)的發(fā)展符合人民的意愿、利益和要求。往往把領導人說的話當作‘法’,不贊成領導人說的話就叫做‘違法’,領導人說的話改變了,‘法’也就跟著改變。1989年4月《中華人民共和國行政訴訟法》頒布,及其于1990年10月起的施行,使中國的行政法制改革進入了一個新的歷史階段。它是由國務院制定并頒布、系統(tǒng)規(guī)定國家公務員制度的行政法規(guī),是建立和推行國家公務員制度的總的法律依據(jù)。它確立了以行政賠償為核心的國家賠償制度,使憲法的有關規(guī)定得到了落實。1997年5月,5中華人民共和國行政監(jiān)察法6通過?！缎姓S可法》對中國各級政府落實依法行政要求,推進行政審批制度改革,進一步繁榮發(fā)展市場經(jīng)濟,產(chǎn)生了強有力的促進作用。隨著改革的深化和建設的進一步發(fā)展,根據(jù)我國法制建設的進展,黨中央與時俱進,對法制建設和立法工作,不斷提出新的任務和要求。在市場主體方面,先后制定了公司法、合伙企業(yè)法、個人獨資企業(yè)法。還制定或修改了有關保護和合理開發(fā)利用自然資源振興和發(fā)展基礎產(chǎn)業(yè)等方面的法律。要“適應社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展、社會全面進步和加入世貿組織的新形勢,加強立法工作,提高立法質量,到2010年形成中國特社會主義法律體系。第三,方針是要“適應社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展、社會全面進步和加入世貿組織的新形勢”。依法治國是社會主義民主政治的基本要求。深化司法體制改革,優(yōu)化司法職權配置,規(guī)范司法行為,建設公正高效權威的社會主義司法制度,保證審判機關、檢察機關依法獨立公正地行使審判權、檢察權。各級黨組織和全體黨員要自覺在憲法和法律范圍內活動,帶頭維護憲法和法律的權威。這對于進一步改善國家、政府與公民社會之間的關系,推動社會經(jīng)濟的進步,都具有十分重要的意義。高效的程序、規(guī)則則重在講求時效,注重銜接,廉價而有效率。所以,隨意執(zhí)法、野蠻執(zhí)法、暗箱執(zhí)法、越權執(zhí)法、濫權執(zhí)法、以言代法、以權壓法、以情枉法等行政違法、不當行為常有發(fā)生,大大影響了行政權行使的合法性、合理性、民主性和效率性 林錦輝:《當代我國行政管理制度化法制化思考》,《嶺南學刊》,2001年第3期。但限制人身自由的行政處罰權只能由公安機關行使。通過以上理論分析,我們可以看出,如何全面實現(xiàn)行政管理程序法制化成為行政管理法制化的重要方面。(4)“在一個龐大的組織中,管理部門不可避免地有一些自治權利?？破澑ダ椎率紫仁枪芾碇黧w單一。如“牛皮癬”多了,就開展“牛皮癬”專項整治。其三是管理部門領導對城市管理缺乏系統(tǒng)學習和研究,城市管理觀念跟不上城市發(fā)展的需要,城市管理缺乏整體、長遠規(guī)劃,習慣于用“堵”的方式進行整治,沒有堵梳結合的治理觀念。(2)貫徹落實十七屆二中全會5關于深化行政管理體制改革的意見6。(5)充分發(fā)揮監(jiān)督作用,強化責任追究。社會上將這種執(zhí)法隊伍遍街走、大蓋帽滿天飛的狀況,稱為多頭執(zhí)法。下面我們以食品安全監(jiān)督為例來具體分析。工商部門執(zhí)行的法律法規(guī)有《產(chǎn)品質量法》、《食品衛(wèi)生法》、《消費者權益保護法》、《反不正當競爭法》等,主要負責流通領域食品衛(wèi)生的監(jiān)管,在企業(yè)取得《衛(wèi)生許可證》后發(fā)放營業(yè)執(zhí)照。糧食部門執(zhí)行的法規(guī)有《糧食衛(wèi)生管理辦法》等,負責糧食收購調入、生產(chǎn)加工、貯存和調出的監(jiān)督管理。這些機構之間分工不明、職權交叉重疊,既有同一級政府多個部門管理同一件事的多頭執(zhí)法,也有同一系統(tǒng)上下級機關之間職能“一般粗”的多層執(zhí)法。(3)強化執(zhí)法人員法律意識和知識培訓,能夠有效處理相關問題。(5)強化食品安全突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急機制,部門協(xié)調,加強行政監(jiān)督。一些領導也常常無視法律的存在,認為法律只管老百姓,自己可以不受法律的約束,在行政實踐中表現(xiàn)出行政命令、長官意志、以言代法、以權壓法、干涉司法機關獨立辦案等現(xiàn)象 蘇中英:《益陽市城市管理行政執(zhí)