【正文】 行政機(jī)關(guān)必須強(qiáng)調(diào)辦事速度,強(qiáng)調(diào)行政效率,并給予行政機(jī)關(guān)在行使職權(quán)時(shí)以較大的自由裁量權(quán)。在真正的法治社會(huì),國家機(jī)構(gòu)本身也受法的統(tǒng)治,即受法的制約和監(jiān)督,只有在政府的行政權(quán)力受到法的嚴(yán)格制約的情況下,才意味著法治的真正建立和完善。依法治國與法治的概念在內(nèi)涵上是相同的,因?yàn)榉ㄖ伪旧肀磉_(dá)了一種治國方略或社會(huì)調(diào)控方式。特別是《行政處罰法》,是一部包含較完備程序內(nèi)容的程序法 林錦輝:《當(dāng)代我國行政管理制度化法制化思考》,《嶺南學(xué)刊》,2001年第3期。行政管理法制化不能沒有行政程序法制化。從法理上說,相對(duì)于行政機(jī)關(guān)享有行政管理權(quán)力而言,行政程序是行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力時(shí)必須履行的責(zé)任(義務(wù))。行政機(jī)關(guān)處于“強(qiáng)者”的地位,公民、法人處于“弱者”地位,這容易出現(xiàn)“強(qiáng)者”侵犯“弱者”的情況。這種不平等主要表現(xiàn)在:在行政管理活動(dòng)中,行政機(jī)關(guān)和公民、法人之間是命令與服從的關(guān)系,而非平等協(xié)商關(guān)系。司法權(quán)的運(yùn)用奉行“不訴不理”原則,不是給予當(dāng)事人和主管機(jī)關(guān)請(qǐng)求,司法機(jī)關(guān)不得徑自審判,因而司法權(quán)具有被動(dòng)性。在國家權(quán)力中,行政權(quán)是最活躍、最具主動(dòng)性的部分。國務(wù)院的職能部門及相互間的權(quán)力分工、具體權(quán)限都有失之于組織法依據(jù)。按照行政組織法定原則,行政職權(quán)分化到哪一個(gè)層次,哪一個(gè)層次就應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的組織法。改革開放以來我國雖曾進(jìn)行過多次機(jī)構(gòu)改革,卻陷入“精簡—膨脹”的惡性循環(huán)。因此,行政法治首先應(yīng)當(dāng)行政組織法治。江澤民總書記在十五大報(bào)告中指出:“機(jī)構(gòu)龐大,人員臃腫,政企不分,官僚主義嚴(yán)重,直接阻礙改革的深入和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,影響黨和群眾的關(guān)系”。它是行使管理職能的機(jī)構(gòu)和組織系統(tǒng),是行政管理活動(dòng)的組織者、承擔(dān)者,即行政主體,具有一系列職責(zé)與權(quán)限關(guān)系、領(lǐng)導(dǎo)與服從關(guān)系、監(jiān)督與協(xié)調(diào)關(guān)系等功能。而是要進(jìn)一步深化,深化對(duì)依法治國理念的理解,深入了解法律在謀求個(gè)人福址、社會(huì)和諧、人類進(jìn)步等方面的不可或缺作用。否則,依法行政的行為無從談起1 朱建璋:《由普及法律知識(shí)到普及法律意識(shí)》,資料通訊2007185。法治的實(shí)現(xiàn)必須以公眾和政府行政人員法治意識(shí)的生成為基礎(chǔ)和前提?，F(xiàn)階段,我國正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，傳統(tǒng)政府機(jī)構(gòu)法治意識(shí)和依法行政能力的欠缺已成為我國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的主要障礙。法治是一個(gè)文明社會(huì)的核心觀念,是從羅馬教繼承來的。不僅包括如何規(guī)范約束國家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的行政法律規(guī)范,還包括國家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員如何管理社會(huì)公共事務(wù)的法律規(guī)范 張榮臣、李聚山:《公共行政管理》,第257頁,北京:研究出版社2004年1月2。行政法制是整個(gè)國家法律制度的重要組成部分,是關(guān)于國家行政機(jī)關(guān)自身和行政機(jī)關(guān)管理社會(huì)公共事務(wù)的法制制度以及依照這種法律制度建立起來的社會(huì)秩序。胡錦濤總書記在中國共產(chǎn)黨十七大報(bào)告中指出,全面落實(shí)依法治國基本方略,加快建設(shè)社會(huì)主義法治國家，依法治國是社會(huì)主義民主政治的基本要求?，F(xiàn)階段,我國正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，傳統(tǒng)政府機(jī)構(gòu)法治意識(shí)和依法行政能力的欠缺已成為我國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的主要障礙。如何增強(qiáng)政府的法治意識(shí)和提高依法行政能力已成為各級(jí)政府管理體制改革的主要內(nèi)容。要堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法,完善中國特色社會(huì)主義法律體系，認(rèn)真總結(jié)行政管理經(jīng)驗(yàn),我們應(yīng)做到以我為主,博采眾長,融合提煉,自成一家。具體地說,就是國家認(rèn)定和認(rèn)可的，用以規(guī)定國家行政機(jī)關(guān)組織、職責(zé)、行為以及監(jiān)督、調(diào)整。當(dāng)前,我國面臨的重要任務(wù)是全面建設(shè)小康社會(huì),建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制,發(fā)展生產(chǎn)力,提高綜合國力。中世紀(jì)的思想家曾詳細(xì)闡述過自然法的思想,應(yīng)當(dāng)根據(jù)自然法來行使他們的權(quán)力,而普通法的傳統(tǒng)則在英國得到了發(fā)展,在16和17世紀(jì)的絕對(duì)君主制階段,法制在現(xiàn)實(shí)中遭到的破壞多余被遵守,但是人類的權(quán)力應(yīng)受某種外部力量制約的思想意思。如何增強(qiáng)政府的法治意識(shí)和提高依法行政能力己成為各級(jí)政府管理體制改革的重要問題。當(dāng)前,公眾的法律意識(shí)有很大進(jìn)步,而政府行政人員的法治意識(shí)卻有待于進(jìn)一步提高。這里,需要強(qiáng)調(diào)的一點(diǎn)是,法治意識(shí)的培養(yǎng)不同于法律知識(shí)的學(xué)習(xí)。只有這樣才能真正的起到培養(yǎng)法治意識(shí)的效果。從其結(jié)構(gòu)上說,雖然是靜態(tài)的,但結(jié)構(gòu)合理與否,如行政機(jī)關(guān)及其機(jī)構(gòu)設(shè)置是否適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求,行政人員定額及比例是否適當(dāng),整體規(guī)模是否符合精簡原則等,直接影響到整體結(jié)構(gòu)在行政管理中的運(yùn)作及功能的發(fā)揮,關(guān)系到行政效率能否提高。這里足以說明,行政組織結(jié)構(gòu)狀況所產(chǎn)生的影響作用是不容忽視的。行政管理法制化首先是要行政機(jī)構(gòu)和組織系統(tǒng)及其權(quán)能法制化。官僚隊(duì)伍龐大失控、權(quán)能分配交叉失當(dāng),職責(zé)界限不明,常常相互扯皮。目前,我國行政機(jī)關(guān)的設(shè)置、地位、職責(zé)、權(quán)限等,主要由憲法、國務(wù)院組織法、地方各級(jí)人民政府組織法加以規(guī)定?，F(xiàn)有的組織法對(duì)各級(jí)政府職權(quán)規(guī)范也只限于事權(quán), 而疏于對(duì)具體權(quán)限的規(guī)定。與立法權(quán)相比,行政權(quán)最活躍,在我國行政機(jī)關(guān)是權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān),全國人大及其常委會(huì)制定的法律,絕大部分要由行政機(jī)關(guān)來執(zhí)行。而行政權(quán)的運(yùn)行則具有主動(dòng)性,它必須從人民群眾的整體利益、根本利益和長遠(yuǎn)利益出發(fā),積極主動(dòng)地滿足人民群眾各方面的要求,可以說,沒有行政權(quán)的積極主動(dòng)運(yùn)行,依法治國就失去了主要產(chǎn)支柱 羅豪才:行政法學(xué)[M],北京:北京大學(xué)出版社,1996年8月第1版。在行政管理活動(dòng)中,行政決定具有單方面性,即在多數(shù)情況下,行政機(jī)關(guān)的決定并不需要征得公民、法人的同意。因此,要維護(hù)公民、法人和合法權(quán)益,保障行政權(quán)的正當(dāng)行使,就必須把行政管理活動(dòng)納入法制軌道,做到依法行政。行政程序法是行政實(shí)體法(關(guān)于當(dāng)事人的權(quán)利與義務(wù)、權(quán)力與責(zé)任的法律)正確實(shí)施的保障。過去,我們法制觀念上的一個(gè)片面性,就是對(duì)公民的權(quán)利與義務(wù)更多地是強(qiáng)調(diào)管理約束,而不是維護(hù)保障。但從總體來看,上述單行程序法律所涉及的范圍畢竟較窄,還有許多與當(dāng)事人權(quán)益和行政效率有關(guān)的重要行政程序,還沒有統(tǒng)一的法律規(guī)定。法治是保持社會(huì)穩(wěn)定和長治久安的基礎(chǔ),也是維系社會(huì)進(jìn)步、保障人民福社、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)繁榮的關(guān)鍵所在。在實(shí)踐中通常流行的所謂“權(quán)大于法”,很大程度上就是權(quán)力指行政大于法律、行政權(quán)力不受法律的制約,這顯然是與法治的原則背道而馳的。行政方式上的這些特殊性,使人們習(xí)慣于按個(gè)人的意志行事,忽視依照法律規(guī)定行使權(quán)力。行政機(jī)關(guān)在社會(huì)生活中的極端重要性,決定了依法治國的關(guān)鍵在于依法行政。如果政府機(jī)關(guān)不嚴(yán)格執(zhí)法,甚至循私舞弊、貪污腐敗、以權(quán)謀私、欺壓百姓,視法律為廢紙,法的秩序也就蕩然無存。實(shí)踐中出現(xiàn)的“權(quán)錢交易”、“權(quán)權(quán)交易”、濫用權(quán)力等現(xiàn)象,都是因?yàn)槿狈Ρ匾谋O(jiān)督機(jī)制,難以保障嚴(yán)肅執(zhí)行造成的 梁煒依法治國的關(guān)鍵是依法行政》來源:。法治的含義在于人人在法律面前是平等的,在社會(huì),行政機(jī)關(guān)及其工作人員依法辦事較之于普通民眾的守法更為重要,因?yàn)楝F(xiàn)代法治的精髓是官吏依法辦事,只有官吏依法辦事,接受法律的約束,才有法治可言。每個(gè)行政機(jī)關(guān)的權(quán)限應(yīng)經(jīng)過合理配置,其權(quán)限都必須是特定的、受到限制的,權(quán)力只有受到限制才能真正保障權(quán)力的正當(dāng)行使。當(dāng)然,行政機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)主動(dòng)行使職權(quán),放棄或不行使職權(quán),也未履行其對(duì)國家和社會(huì)所應(yīng)盡的責(zé)任。一切社會(huì)領(lǐng)域、一切社會(huì)關(guān)系均應(yīng)受國家行政權(quán)力的支配”。隨著我國民主與法制建設(shè)的發(fā)展,人們逐步認(rèn)識(shí)到,行政機(jī)關(guān)是權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)。適用法律法規(guī)正確,即以法律為準(zhǔn)繩。但是,這樣說并不意味著實(shí)踐問題的完全解決。更何況許多行政行為與金錢利益直接關(guān)聯(lián)。中國要建設(shè)全面的小康就必須依法行政。另一方面,政府工作人員也必須依法管理各項(xiàng)事務(wù),在行使權(quán)力時(shí),必須以法律為準(zhǔn)繩,以事實(shí)為依據(jù),必須用法律這把尺子衡量是非對(duì)錯(cuò),而不是施權(quán)者的主觀意識(shí)所決定。依法行政是維護(hù)人民合法權(quán)益的切實(shí)保障在與公民、與社會(huì)的關(guān)系上,政府行政機(jī)關(guān)是最直接的、最經(jīng)常的、最廣泛的、最具體的,事實(shí)上,公民從生到死的全部生活都與行政部門所提供的服務(wù)密切相關(guān)。各級(jí)政府機(jī)關(guān)要嚴(yán)格依法行政,認(rèn)真抓好擴(kuò)大就業(yè)、完善社會(huì)保障體系、合理收入分配、豐富群眾精神文化生活、提高人民群眾健康水平、切實(shí)保障人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全等問題,使人民群眾的合法權(quán)利和利益得到切實(shí)保護(hù),及時(shí)化解各種社會(huì)矛盾,促進(jìn)社會(huì)和諧。 其中大部分人都有這樣或那樣的冤情,否則不會(huì)背井離鄉(xiāng),長途跋涉去告狀?？梢赃@樣說,沒有依法行政就沒有國家的長治久安,就不能在人民群眾心目中樹立黨和政府的光輝形象,就會(huì)失信于民,“水能載舟,亦能覆舟”,可見,依法行政是維持社會(huì)穩(wěn)定,推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必要保證。目前,無論是社會(huì)發(fā)展的需要還是意識(shí)形態(tài)的支持等都為我們實(shí)現(xiàn)依法行政創(chuàng)造了條件,急需加強(qiáng)的就是執(zhí)行者的素質(zhì))依法行政的能力和水平。這就要求在內(nèi)在動(dòng)力上強(qiáng)調(diào)建立激勵(lì)機(jī)制。負(fù)向激勵(lì)的關(guān)鍵是建立一套嚴(yán)格的約束機(jī)制。依法行政是建設(shè)社會(huì)主義政治文明的重要標(biāo)志依法行政是一種政治思想、政治理念,也是一種法律觀點(diǎn)、法律制度,還是一種政治道德和社會(huì)價(jià)值標(biāo)準(zhǔn) 張國慶:《行政管理學(xué)概論》,第471頁,北京大學(xué)出版社,第2版,第471頁。無論是在內(nèi)容還是形式,實(shí)施依法治國與建設(shè)社會(huì)主義政治文明都是相統(tǒng)一的。依法行政是法律法規(guī)得到貫徹實(shí)施的過程,是依法治國的重要組成部分,也是黨的主張和人民意志得到具體體現(xiàn)的一個(gè)重要途徑《依法行政,積極推進(jìn)社會(huì)主義政治文明建設(shè)》,來源:。1949年新中國成立至1978年,是與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的階段。并借鑒原蘇聯(lián)經(jīng)驗(yàn),建立了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制,與此相適應(yīng),也建立了高度集中的行政管理體制。但是,隨著國內(nèi)外環(huán)境的變化和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展,主要靠行政手段直接管理經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的行政管理體制,越來越不符合經(jīng)濟(jì)分工和社會(huì)需求日趨復(fù)雜多樣和不斷變動(dòng)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求。1949年9月,新中國成立前夕召開的中國人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議通過了具有臨時(shí)憲法地位的《中國人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》。1954年12月,全國人大常委會(huì)為了促使機(jī)關(guān)工作人員全心全意為人民服務(wù),認(rèn)真履行職責(zé),制定了國家行政機(jī)關(guān)工作人員獎(jiǎng)懲暫行規(guī)定。他說,中華人民共和國的每一個(gè)公民,不管是屬于什么民族、種族、性別和職業(yè),不管是什么社會(huì)出身,信仰不信仰宗教或者信仰什么宗教,也不管是不是黨員,是不是國家工作人員,有多高的地位,有過多大的功勞,都應(yīng)該無例外地遵守憲法和法律。但由于當(dāng)時(shí)對(duì)法制建設(shè)重要意義的認(rèn)識(shí)不夠深刻,八大提出的正確方針沒能一貫堅(jiān)持,對(duì)法律建設(shè)時(shí)而重視,時(shí)而放松,隨著注意力的改變而改變?！皼Q議”指出,“”的一個(gè)重要條件是,“沒有能把黨內(nèi)民主和國家政治生活、社會(huì)生活的民主加以制度化、法律化,或者雖然制定了法律,卻沒有應(yīng)有的權(quán)威”。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民依照憲法和法律規(guī)定,通過各種途徑和形式,管理國家事務(wù),管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè),管理社會(huì)事務(wù),以此保證國家各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展符合人民的意愿、利益和要求。往往把領(lǐng)導(dǎo)人說的話當(dāng)作‘法’,不贊成領(lǐng)導(dǎo)人說的話就叫做‘違法’,領(lǐng)導(dǎo)人說的話改變了,‘法’也就跟著改變。1989年4月《中華人民共和國行政訴訟法》頒布,及其于1990年10月起的施行,使中國的行政法制改革進(jìn)入了一個(gè)新的歷史階段。它是由國務(wù)院制定并頒布、系統(tǒng)規(guī)定國家公務(wù)員制度的行政法規(guī),是建立和推行國家公務(wù)員制度的總的法律依據(jù)。它確立了以行政賠償為核心的國家賠償制度,使憲法的有關(guān)規(guī)定得到了落實(shí)。1997年5月,5中華人民共和國行政監(jiān)察法6通過?！缎姓S可法》對(duì)中國各級(jí)政府落實(shí)依法行政要求,推進(jìn)行政審批制度改革,進(jìn)一步繁榮發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì),產(chǎn)生了強(qiáng)有力的促進(jìn)作用。隨著改革的深化和建設(shè)的進(jìn)一步發(fā)展,根據(jù)我國法制建設(shè)的進(jìn)展,黨中央與時(shí)俱進(jìn),對(duì)法制建設(shè)和立法工作,不斷提出新的任務(wù)和要求。在市場(chǎng)主體方面,先后制定了公司法、合伙企業(yè)法、個(gè)人獨(dú)資企業(yè)法。還制定或修改了有關(guān)保護(hù)和合理開發(fā)利用自然資源振興和發(fā)展基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)等方面的法律。要“適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)全面進(jìn)步和加入世貿(mào)組織的新形勢(shì),加強(qiáng)立法工作,提高立法質(zhì)量,到2010年形成中國特社會(huì)主義法律體系。第三,方針是要“適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)全面進(jìn)步和加入世貿(mào)組織的新形勢(shì)”。依法治國是社會(huì)主義民主政治的基本要求。深化司法體制改革,優(yōu)化司法職權(quán)配置,規(guī)范司法行為,建設(shè)公正高效權(quán)威的社會(huì)主義司法制度,保證審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正地行使審判權(quán)、檢察權(quán)。各級(jí)黨組織和全體黨員要自覺在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng),帶頭維護(hù)憲法和法律的權(quán)威。這對(duì)于進(jìn)一步改善國家、政府與公民社會(huì)之間的關(guān)系,推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)步,都具有十分重要的意義。高效的程序、規(guī)則則重在講求時(shí)效,注重銜接,廉價(jià)而有效率。所以,隨意執(zhí)法、野蠻執(zhí)法、暗箱執(zhí)法、越權(quán)執(zhí)法、濫權(quán)執(zhí)法、以言代法、以權(quán)壓法、以情枉法等行政違法、不當(dāng)行為常有發(fā)生,大大影響了行政權(quán)行使的合法性、合理性、民主性和效率性 林錦輝:《當(dāng)代我國行政管理制度化法制化思考》,《嶺南學(xué)刊》,2001年第3期。但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)行使。通過以上理論分析,我們可以看出,如何全面實(shí)現(xiàn)行政管理程序法制化成為行政管理法制化的重要方面。(4)“在一個(gè)龐大的組織中,管理部門不可避免地有一些自治權(quán)利?？破澑ダ椎率紫仁枪芾碇黧w單一。如“牛皮癬”多了,就開展“牛皮癬”專項(xiàng)整治。其三是管理部門領(lǐng)導(dǎo)對(duì)城市管理缺乏系統(tǒng)學(xué)習(xí)和研究,城市管理觀念跟不上城市發(fā)展的需要,城市管理缺乏整體、長遠(yuǎn)規(guī)劃,習(xí)慣于用“堵”的方式進(jìn)行整治,沒有堵梳結(jié)合的治理觀念。(2)貫徹落實(shí)十七屆二中全會(huì)5關(guān)于深化行政管理體制改革的意見6。(5)充分發(fā)揮監(jiān)督作用,強(qiáng)化責(zé)任追究。社會(huì)上將這種執(zhí)法隊(duì)伍遍街走、大蓋帽滿天飛的狀況,稱為多頭執(zhí)法。下面我們以食品安全監(jiān)督為例來具體分析。工商部門執(zhí)行的法律法規(guī)有《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《食品衛(wèi)生法》、《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》、《反不正當(dāng)競爭法》等,主要負(fù)責(zé)流通領(lǐng)域食品衛(wèi)生的監(jiān)管,在企業(yè)取得《衛(wèi)生許可證》后發(fā)放營業(yè)執(zhí)照。糧食部門執(zhí)行的法規(guī)有《糧食衛(wèi)生管理辦法》等,負(fù)責(zé)糧食收購調(diào)入、生產(chǎn)加工、貯存和調(diào)出的監(jiān)督管理。這些機(jī)構(gòu)之間分工不明、職權(quán)交叉重疊,既有同一級(jí)政府多個(gè)部門管理同一件事的多頭執(zhí)法,也有同一系統(tǒng)上下級(jí)機(jī)關(guān)之間職能“一般粗”的多層執(zhí)法。(3)強(qiáng)化執(zhí)法人員法律意識(shí)和知識(shí)培訓(xùn),能夠有效處理相關(guān)問題。(5)強(qiáng)化食品安全突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急機(jī)制,部門協(xié)調(diào),加強(qiáng)行政監(jiān)督。一些領(lǐng)導(dǎo)也常常無視法律的存在,認(rèn)為法律只管老百姓,自己可以不受法律的約束,在行政實(shí)踐中表現(xiàn)出行政命令、長官意志、以言代法、以權(quán)壓法、干涉司法機(jī)關(guān)獨(dú)立辦案等現(xiàn)象 蘇中英:《益陽市城市管理行政執(zhí)