【正文】 ,行政事務(wù)的繁雜性和緊迫性,要求行政機關(guān)必須強調(diào)辦事速度,強調(diào)行政效率,并給予行政機關(guān)在行使職權(quán)時以較大的自由裁量權(quán)。行政方式上的這些特殊性,使人們習(xí)慣于按個人的意志行事,忽視依照法律規(guī)定行使權(quán)力。與其他國家機關(guān)相比,行政機關(guān)在依法行使職權(quán)方面,自然會增加些不利因素。因此,很多國家都制定了行政程序法,力圖為行政機關(guān)行使職權(quán)時提供基本的行為規(guī)則,使行政機關(guān)與法院一樣,都受程序約束,以保障依法行政。只有在政府的行政權(quán)力受到法的嚴格制約的情況下,才意味著法治的真正建立和完善。行政機關(guān)在社會生活中的極端重要性,決定了依法治國的關(guān)鍵在于依法行政。一方面,由于行政部門是主要的執(zhí)法機構(gòu),法律賦予公民、法人的權(quán)利能否得到實現(xiàn),為維護公共利益和國家利益而頒行的禁止性規(guī)定能否得到遵守,很大程度上取決于政府機關(guān)的執(zhí)法行為。對公民合法權(quán)益的侵害行為的制止有賴于行政機關(guān)采取措施。如果行政機關(guān)勤政廉政、嚴格執(zhí)法,自然會為全社會形成表率,法治的實現(xiàn)也就順理成章。如果政府機關(guān)不嚴格執(zhí)法,甚至循私舞弊、貪污腐敗、以權(quán)謀私、欺壓百姓,視法律為廢紙,法的秩序也就蕩然無存。在此情況下,也根本不可能要求公民守法。另一方面,行政機關(guān)握有強大的行政權(quán)力,尤其是在我們這個具有官本位思想傳統(tǒng)的社會,崇尚權(quán)力比限制權(quán)力的觀念在社會中更為流行。如果行政機關(guān)不能嚴格遵守法律,則其行政權(quán)力將很難受到限制,而不受限制的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗。實踐中出現(xiàn)的“權(quán)錢交易”、“權(quán)權(quán)交易”、濫用權(quán)力等現(xiàn)象,都是因為缺乏必要的監(jiān)督機制,難以保障嚴肅執(zhí)行造成的 梁煒依法治國的關(guān)鍵是依法行政》來源:。要實行依法行政,必須樹立的觀念:(1)行政機關(guān)嚴格執(zhí)法、守法觀念。法律賦予行政機關(guān)必要的行政權(quán)力,使其治理國家和社會,同時行政機關(guān)必須在法定的范圍內(nèi)并依循法定的程序行使權(quán)力,不管是實施抽象行政行為還是實施具體的行政行為,都必須依法進行。行政機關(guān)只有嚴格執(zhí)法、守法,其權(quán)力本身才具有合法性,其行使權(quán)力的行為才是正當?shù)摹７ㄖ蔚暮x在于人人在法律面前是平等的,在社會,行政機關(guān)及其工作人員依法辦事較之于普通民眾的守法更為重要,因為現(xiàn)代法治的精髓是官吏依法辦事,只有官吏依法辦事,接受法律的約束,才有法治可言。誠如美國學(xué)者富勒所指出的:“法治的實質(zhì)必然是在對公民發(fā)生作用時,政府應(yīng)忠實地運用曾公布的應(yīng)由公民遵守并決定是其權(quán)利和義務(wù)的規(guī)則,如果不是指這個意思,那就什么意思都沒有”。 (2)權(quán)力必須受到制約。在我國,一切權(quán)力都屬于人民,人民為了治理好自己的國家,需要通過經(jīng)過科學(xué)分工的各個國家機關(guān)來行使權(quán)力。每個行政機關(guān)的權(quán)限應(yīng)經(jīng)過合理配置,其權(quán)限都必須是特定的、受到限制的,權(quán)力只有受到限制才能真正保障權(quán)力的正當行使。而不受限制的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗、絕對權(quán)力絕對腐敗,這是千古不變的真理。每一個機關(guān)都必須在法定的范圍內(nèi)行使權(quán)力,自覺接受來自于其他國家機構(gòu)及人民的監(jiān)督。對行政權(quán)力實行有效的制衡,是保障依法行政的重要內(nèi)容。當然,行政機關(guān)也應(yīng)當主動行使職權(quán),放棄或不行使職權(quán),也未履行其對國家和社會所應(yīng)盡的責任。(3)尊重并保障公民、法人所享有的民事權(quán)利。公民所享有的民事權(quán)利是人權(quán)的法律化,必須受到政府的充分尊重。梁慧星教授指出,與專制主義、自然經(jīng)濟的集權(quán)型行政經(jīng)濟體制相適應(yīng)的公法優(yōu)位主義,認為“國家利益應(yīng)絕對優(yōu)于一切個人利益,國家權(quán)力可不受任何限制,國家行為具有天然合理性。一切社會領(lǐng)域、一切社會關(guān)系均應(yīng)受國家行政權(quán)力的支配”。而建設(shè)民主政治和法治國家則要求充分保障公民的權(quán)利。按照法治的要求,握有公共權(quán)力的行政機關(guān)為實現(xiàn)對社會的治理,可以對社會公眾施加義務(wù)約束,但各種義務(wù)的設(shè)定都必須以保護人民的法定權(quán)利為出發(fā)點,公共權(quán)力應(yīng)以保障公民、法人的權(quán)利作為一切活動的宗旨。當公民的權(quán)利受到來自于政府的侵害以后,應(yīng)有權(quán)獲得政府的賠償,只有在此基礎(chǔ)上才能形成法治秩序。隨著我國民主與法制建設(shè)的發(fā)展,人們逐步認識到,行政機關(guān)是權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)。權(quán)力機關(guān)的意志主要通過其所制定的法律表達出來,因此,執(zhí)行機關(guān)也就是執(zhí)法機關(guān),行政機關(guān)必須依法行政。行政訴訟法把法院對行政機關(guān)具體行政行為的審查稱為“合法性審查”,也就是把行政機關(guān)看成是執(zhí)法機關(guān),要求其做出具體行政行為必須合法。合法的條件是:證據(jù)確鑿,即以事實為根據(jù)。適用法律法規(guī)正確,即以法律為準繩。并且必須符合法定程序。這就與司法機關(guān)在性質(zhì)上并無二致。由此提出依法行政,反映了人們對行政機關(guān)法律性質(zhì)的認識逐步深化。但是,這樣說并不意味著實踐問題的完全解決。龐大的行政執(zhí)法隊伍,在法律意識方面的水平和修養(yǎng)極為參差不齊。要使所有的行政領(lǐng)導(dǎo)都樹立起在做出重大決策和決定以前都問一問是否符合法律的規(guī)定和要求。使廣大行政機關(guān)工作人員明白做出任何一項涉及公民權(quán)益的規(guī)定和具體行為都必須有法律依據(jù)等等,決不是一件輕易的事。更何況許多行政行為與金錢利益直接關(guān)聯(lián)。也許這需要一整個歷史時期,有賴于各項制度的完善和強有力的法制。最近頒布的行政處罰法,較好地體現(xiàn)了依法治國、依法行政的思想,是依法行政的重要依據(jù),應(yīng)當深入進行宣傳。依法行政是樹立政府良好形象的必然要求。中國要建設(shè)全面的小康就必須依法行政。同時依法行政也是當今社會解決基層建設(shè)問題特別是農(nóng)村各類問題的關(guān)鍵。1 劉成江 王素杰:《為何要依法行政》,來源:東方法眼2王揚名:《法國行政法》,中國大學(xué)出版社,1989年版,第12頁依法行政的目的是保護干部本身,更重要的是保護廣大人民群眾的根本利益。一方面,各級政府機關(guān)以法律為依據(jù)管理各種事務(wù),要求公民、法人或其他組織依法享受權(quán)力、履行義務(wù),對那些不能夠正當行使權(quán)力和不能夠很好履行義務(wù)的人們追究法律責任。另一方面,政府工作人員也必須依法管理各項事務(wù),在行使權(quán)力時,必須以法律為準繩,以事實為依據(jù),必須用法律這把尺子衡量是非對錯,而不是施權(quán)者的主觀意識所決定。干部的權(quán)力,必須在法律允許的范圍內(nèi)使用,絕對不能夠越權(quán)或者違法施政。法律約束被管理的公民,同時也約束施政的國家公務(wù)員,這是統(tǒng)一的。管理者依法辦事是前提和基礎(chǔ),他們根據(jù)法律規(guī)定的內(nèi)容進行管理,最終目的是使被管理者必須依法行使權(quán)力和履行義務(wù),有了各個職能部門的依法行政,才會有公民遵守法律,我們的社會才能走上法治之路,人們的生產(chǎn),生活才能在正常的軌道上運轉(zhuǎn),廣大人民群眾才能有安全意識和創(chuàng)造意識,從而推動社會的進一步發(fā)展。依法行政是維護人民合法權(quán)益的切實保障在與公民、與社會的關(guān)系上,政府行政機關(guān)是最直接的、最經(jīng)常的、最廣泛的、最具體的,事實上,公民從生到死的全部生活都與行政部門所提供的服務(wù)密切相關(guān)。構(gòu)建和諧社會必然要求尊重自由、保障權(quán)利和契約社會,要求創(chuàng)造安定有序和人民群眾安居樂業(yè)的社會環(huán)境,而這些都必須建立在法治的基礎(chǔ)之上并以法治作為保障。政府行政工作人員通過依法行政、按規(guī)辦事,可以保障人民群眾合法權(quán)益,對和諧社會的建設(shè)起到重要作用。當前,在社會轉(zhuǎn)型時期,各階層的地位和利益關(guān)系都在發(fā)生深刻變動,各種市場主體和社會主體保護自身權(quán)益的愿望越來越強烈,政府依法行政,以合理、合法、公正的行政程序保障行政相對人的合法權(quán)益,引導(dǎo)各種利益主體以理性、合法的方式表達利益訴求、解決利益矛盾和沖突,能夠有效促進社會和諧的建設(shè) 石家莊橋東區(qū)政府法制辦:《依法行政是構(gòu)建和諧社會強有力的抓手》,來源:。各級政府機關(guān)要嚴格依法行政,認真抓好擴大就業(yè)、完善社會保障體系、合理收入分配、豐富群眾精神文化生活、提高人民群眾健康水平、切實保障人民群眾生命財產(chǎn)安全等問題,使人民群眾的合法權(quán)利和利益得到切實保護,及時化解各種社會矛盾,促進社會和諧。 依法行政是國家長治久安的必要保證只有依法辦事,在法律規(guī)定的范圍內(nèi)進行,才能保護該保護人群的利益,對那些不履行義務(wù)、違法亂紀的人嚴厲打擊,保證安定團結(jié)的大局。現(xiàn)在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作中,解決上訪問題己成了當時農(nóng)村工作的一件大事,其中有十幾年、幾十年的老上訪戶,除了個別人別有用心外,有一大部分群眾的確存在以前村干部違法施政、優(yōu)親厚友、辦事不公等因素所造成的。據(jù)說在北京舊火車站附近有一個“上訪村”。 其中大部分人都有這樣或那樣的冤情,否則不會背井離鄉(xiāng),長途跋涉去告狀。造成“上訪村”這個怪胎的原因,筆者認為與其本地地方官員違法施政有關(guān),他們沒有利用人民授予的權(quán)力,為廣大人民群眾謀利益,相反是利用人民賦予的權(quán)力來欺壓人民, 達到自己耀武揚威、優(yōu)親厚友、滿足自己私欲的目的,這一方面說明了我們的一些黨員干部素質(zhì)低下,對自己的責任認識不夠,對我們的法治社會認識不夠,對人民賦予他手中的權(quán)力認識不夠。另一方面,更說明了依法行政在當代農(nóng)村基層的必要性和緊迫性。它是解決當代農(nóng)村穩(wěn)定和發(fā)展的關(guān)鍵1 劉成江、王素杰:《為何要依法行政》?？梢赃@樣說,沒有依法行政就沒有國家的長治久安,就不能在人民群眾心目中樹立黨和政府的光輝形象,就會失信于民,“水能載舟,亦能覆舟”,可見,依法行政是維持社會穩(wěn)定,推進經(jīng)濟發(fā)展的必要保證。依法行政是提高政府依法行政能力的重要環(huán)節(jié)毫無疑問,只有實現(xiàn)法治才能實現(xiàn)民主、保障人權(quán)、塑造責任政府。因此,最終還要落腳到依法行政的能力和水平上。依法行政從理念走向現(xiàn)實,取決于多種因素以及它們互動形成的合力,諸如社會發(fā)展的需要、政治制度的實際運作、傳統(tǒng)的法律文化、現(xiàn)時的意識形態(tài)、執(zhí)行者的素質(zhì)與價值取向等。目前,無論是社會發(fā)展的需要還是意識形態(tài)的支持等都為我們實現(xiàn)依法行政創(chuàng)造了條件,急需加強的就是執(zhí)行者的素質(zhì))依法行政的能力和水平。而其最有效的手段就是建立“外有壓力,內(nèi)有動力”的激勵機制?，F(xiàn)在,政府在依法執(zhí)政方面所面對的外在壓力是比較明顯的,不僅來自于普通公眾,而且也來自于中央建設(shè)法治政府的決心。但是,政府在依法行政上所具有的內(nèi)在動力不足。這就要求在內(nèi)在動力上強調(diào)建立激勵機制。激勵有正向激勵和負向激勵之分。正向激勵要求為地方政府人員提供實踐和鍛煉的機會,而且要不斷的給予總結(jié)和引導(dǎo),為其在自身發(fā)展和進步上提供足夠的條件和機會,使其在依法行政能力上不斷提高。另外,由于公共部門的非營利性和強烈的集體性使其正向激勵的功效是非常有限的,在這種前提下,負向激勵就顯得尤為重要。負向激勵的關(guān)鍵是建立一套嚴格的約束機制。這一措施并非是為了讓地方行政人員人人自危,而是為了使他們清楚自己所肩負的責任和使命,以及一個公職人員的職業(yè)道德規(guī)范。這一機制也能適時和有效地懲處那些違反職業(yè)規(guī)范的人。通過這些機制全面的提高政府的依法行政能力和水平 林翠蘭:《正確運用激勵原則加強公共部門人力資源管理》,來源:實踐與探索。依法行政是建設(shè)社會主義政治文明的重要標志依法行政是一種政治思想、政治理念,也是一種法律觀點、法律制度,還是一種政治道德和社會價值標準 張國慶:《行政管理學(xué)概論》,第471頁,北京大學(xué)出版社,第2版,第471頁。社會主義政治文明,就是要達到社會主義民主更加完善,社會主義法制更加完備,依法治國基本方略得到全面落實,人民的政治、經(jīng)濟和文化權(quán)益得到切實尊重和保障?；鶎用裰鞲咏∪?社會秩序良好,人民安居樂業(yè)的政治目標。因而,建設(shè)社會主義政治文明,其本質(zhì)是實現(xiàn)人民當家作主,其關(guān)鍵是實現(xiàn)社會主義民主政治的制度化、規(guī)范化和程序化。無論是在內(nèi)容還是形式,實施依法治國與建設(shè)社會主義政治文明都是相統(tǒng)一的。實施依法治國,既是建設(shè)政治文明的必然要求,也是衡量社會文明和進步的重要標志。發(fā)展社會主義民主政治、建設(shè)社會主義政治文明的過程,從某種意義上說,也就是深入推進依法治國的過程。依法行政作為依法治國的一個重要構(gòu)件,是政府機關(guān)依照法律賦予的職責和權(quán)利,按照法定程序,在法定范圍內(nèi)行使職權(quán)的過程。依法行政是法律法規(guī)得到貫徹實施的過程,是依法治國的重要組成部分,也是黨的主張和人民意志得到具體體現(xiàn)的一個重要途徑《依法行政,積極推進社會主義政治文明建設(shè)》,來源:。因為社會主義政府是人民的政府,代表著人民的意志,行使著人民賦予的職權(quán),是人民當家作主的社會主義民主政治根本特點的具體體現(xiàn)。切實做到依法行政,對保障依法治國方略的真正實施和人民當家作主權(quán)力的落實,具有決定性的意義,同時也是我國社會主義政治文明建設(shè)的關(guān)鍵所在。二、我國行政管理法制化的進展（一）行政管理法制化的歷史改革開放前以1978年開始改革開放為標志,中國的行政管理體制可以劃分為兩大歷史階段。1949年新中國成立至1978年,是與計劃經(jīng)濟體制相適應(yīng)的階段。1978年至今,則是與建立市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的階段。這兩個階段,中國的行政管理體制、管理職能、法制化進程的具體內(nèi)容、以及改革和調(diào)整的方式和特點都明顯不同, 但根本宗旨和目的,都是服從和服務(wù)于促進中國的經(jīng)濟發(fā)展,社會進步,國家強盛,滿足人民生產(chǎn)和生活各方面的需要,鞏固和完善社會主義制度。新中國成立初期,為了盡快恢復(fù)國民經(jīng)濟,中國進行了大規(guī)模社會主義建設(shè)。并借鑒原蘇聯(lián)經(jīng)驗,建立了計劃經(jīng)濟體制,與此相適應(yīng),也建立了高度集中的行政管理體制。這種體制在新中國成立后的一段較長時期內(nèi)是基本適合當時的社會主義建設(shè)需要的。歷史事實也證明,這種體制對于克服建國初期的巨大困難,捍衛(wèi)新生的人民政權(quán),打破西方國家的經(jīng)濟和技術(shù)封鎖,發(fā)展社會生產(chǎn)和改善人民生活,都起到了不容否認的歷史作用。當時中國之所以能取得這些具有歷史性意義的偉大成就,與當時的行政管理體制的特點和效能有不可分割的聯(lián)系。但是,隨著國內(nèi)外環(huán)境的變化和經(jīng)濟社會發(fā)展,主要靠行政手段直接管理經(jīng)濟社會活動的行政管理體制,越來越不符合經(jīng)濟分工和社會需求日趨復(fù)雜多樣和不斷變動的經(jīng)濟社會發(fā)展要求。其權(quán)力過分集中,條塊分割,機制不靈活,束縛經(jīng)濟社會發(fā)展活力,不利于地方和下級行政機關(guān)發(fā)揮工作積極性、主動性和創(chuàng)造性等官僚主義弊端,日漸明顯和充分地暴露出來。針對這些問題,為了調(diào)動中央和地方“兩個積極性”,黨和國家以調(diào)整中央和地方政府行政管理權(quán)限為內(nèi)容,曾多次在計劃經(jīng)濟體制的框架內(nèi)對行政管理體制進行改革,但效果并不理想,往往是一放權(quán)就“亂”,“亂”了就重新收權(quán)。雖然當時的改革沒有達到預(yù)期效果,但這種努力和嘗試為后來的改革積累了必要的經(jīng)驗和教訓(xùn) 王一程:《中國行政管理體制改革:從全能政府到有限政府》,來源:人民網(wǎng)。1949年9月,新中國成立前夕召開的中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議通過了具有臨時憲法地位的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》。1953年,中央在提出過渡時期總路線的同時,提出今后“要逐步實行比較完備的人民民主的法制,來保護和促