【正文】 摘 要我國行政管理法制化是國家認定和認可的，用以規(guī)定國家行政機關組織職責行為以及監(jiān)督調(diào)整國家行政機關在行使行政權(quán)力執(zhí)行國家公務過程中所形成的各種社會關系的法律規(guī)范及其貫徹執(zhí)行的總稱?，F(xiàn)階段,我國正處于社會轉(zhuǎn)型的關鍵時期，傳統(tǒng)政府機構(gòu)法治意識和依法行政能力的欠缺已成為我國經(jīng)濟和社會發(fā)展的主要障礙。如何增強政府的法治意識和提高依法行政能力已成為各級政府管理體制改革的主要內(nèi)容。改革開放以來我國雖曾進行過多次機構(gòu)改革,每一次卻往往陷入精簡—膨脹的惡性循環(huán)，官僚隊伍龐大失控，權(quán)能分配交叉失當，職責界限不明,常常相互牽扯。這些問題之所以長期沒有得到根本解決,原因是多方面的。胡錦濤總書記在中國共產(chǎn)黨十七大報告中指出,全面落實依法治國基本方略,加快建設社會主義法治國家，依法治國是社會主義民主政治的基本要求。要堅持科學立法、民主立法,完善中國特色社會主義法律體系，認真總結(jié)行政管理經(jīng)驗,我們應做到以我為主,博采眾長,融合提煉,自成一家。這樣,無論對于我國的行政管理體制改革和行政管理法制化進程,還是對于深入研究如何加速實現(xiàn)我國的行政管理現(xiàn)代化,都具有理論價值和現(xiàn)實意義。關鍵詞:法制特征 依法行政 行政立法 法制化進程 目 錄一、行政管理法制化的理論述……………………………………1（一）行政管理法制化的含義…………………………………1（二）行政管理法制化的特征…………………………………1法治意識的培養(yǎng)…………………………………………1行政管理組織的法制化…………………………………2行政管理職權(quán)的法制化…………………………………3行政管理程序的法制化…………………………………4（三）行政管理法制化的意義…………………………………4依法行政是依法治國的關鍵……………………………4依法行政是樹立政府良好形象的必然要求……………6依法行政是維護人民合法權(quán)益的切實保障……………7依法行政是國家長治久安的必要保證…………………7依法行政是提高政府依法行政能力的重要環(huán)節(jié)………8依法行政是建設社會主義政治文明的重要標志………8二、我國行政管理法制化的進展…………………………………10（一）行政管理法制化的歷史………………………………10改革開放前………………………………………………10改革開放后………………………………………………11（二）行政管理法制化存在的主要問題及分析……………14行政管理程序法制化滯后………………………………14行政管理執(zhí)法方式落后…………………………………16行政管理存在多頭執(zhí)法…………………………………16三、我國行政管理法制化需要把握的幾個重點…………………28（一）牢固樹立依法行政的觀念……………………………28法治觀念與依法行政相適應……………………………28進一步增強行政服務意識………………………………28大力推進執(zhí)法觀念的轉(zhuǎn)變………………………………29（二）全面加強行政執(zhí)法能力建設…………………………29提高執(zhí)法人員綜合素質(zhì)…………………………………29推進行政執(zhí)法組織建設…………………………………32（三）進一步完善立法工作…………………………………33強化行政立法規(guī)范化……………………………………33提高行政立法質(zhì)量………………………………………35結(jié)束語……………………………………………………………36參考文獻…………………………………………………………37一、行政管理法制化的理論概述（一）行政管理法制化的含義：行政管理法制化是指國家在憲法的基礎上,制定完備的行政管理法律規(guī)范,把整個行政管理體系置于法律的調(diào)整和支配狀態(tài),并保證在實際行政活動中得到嚴格的遵守和執(zhí)行,使行政活動沿著公眾期望的方向,即民主政治的目標健康發(fā)展和有效運行,使這種制度和法律具有穩(wěn)定性、連續(xù)性和極大的權(quán)威性 林錦輝:當代我國行政管理制度化法制化思考《嶺南學刊》2001年第3期185。行政法制是整個國家法律制度的重要組成部分,是關于國家行政機關自身和行政機關管理社會公共事務的法制制度以及依照這種法律制度建立起來的社會秩序。具體地說,就是國家認定和認可的，用以規(guī)定國家行政機關組織、職責、行為以及監(jiān)督、調(diào)整。國家行政機關在行使行政權(quán)力、執(zhí)行國家公務過程中所形成的各種社會關系的法律規(guī)范及其貫徹執(zhí)行的總稱。它不僅包括制定行政法律規(guī)范,還包括實施行政法律規(guī)范。不僅包括如何規(guī)范約束國家行政機關及其公務員的行政法律規(guī)范,還包括國家行政機關及其公務員如何管理社會公共事務的法律規(guī)范 張榮臣、李聚山:《公共行政管理》,第257頁,北京:研究出版社2004年1月2。當前,我國面臨的重要任務是全面建設小康社會,建立和完善社會主義市場經(jīng)濟體制,發(fā)展生產(chǎn)力,提高綜合國力。這勢必要求行政管理必須把其基本關系和行為準則納入到制度化、法治化的軌道上來,以保證社會主義各項建設事業(yè)能夠健康、高效的推向新世紀。（二）行政管理法制化的特征法治意識的培養(yǎng)。法治是一個文明社會的核心觀念,是從羅馬教繼承來的。中世紀的思想家曾詳細闡述過自然法的思想,應當根據(jù)自然法來行使他們的權(quán)力,而普通法的傳統(tǒng)則在英國得到了發(fā)展,在16和17世紀的絕對君主制階段,法制在現(xiàn)實中遭到的破壞多余被遵守,但是人類的權(quán)力應受某種外部力量制約的思想意思。法治的傳統(tǒng)為憲政和人權(quán)保護奠定了基仍然延續(xù)了下來,這就是拉丁名言Non sub homine Sed Sub deo et lege的意思,法治的傳統(tǒng)為憲政和人民保護奠定了基礎，包括保護財產(chǎn)權(quán)不受專制權(quán)力侵犯 〔美〕塞繆爾亨廷頓《文明的沖突與世界秩序的重建》,2010年1月1。現(xiàn)階段,我國正處于社會轉(zhuǎn)型的關鍵時期，傳統(tǒng)政府機構(gòu)法治意識和依法行政能力的欠缺已成為我國經(jīng)濟和社會發(fā)展的主要障礙。如何增強政府的法治意識和提高依法行政能力己成為各級政府管理體制改革的重要問題。特別應當指出的是,1999年國務院發(fā)布關于全面推進依法行政的決定和2004年國務院發(fā)布全面推進依法行政的實施綱要,這是我國行政法治發(fā)展和建設法治政府進程中的重要里程碑。它標志著進入二十一世紀,我國對各級政府的法治意識和依法行政能力提出了更高的要求,加大了建設法治政府的力度,加快了其進程。法治的實現(xiàn)必須以公眾和政府行政人員法治意識的生成為基礎和前提。當前,公眾的法律意識有很大進步,而政府行政人員的法治意識卻有待于進一步提高。因此,首先要做的是加強學習和引導,培養(yǎng)地方政府人員的法治意識。意識是行動的先導,有了意識,才能采取相應的行為。否則,依法行政的行為無從談起1 朱建璋:《由普及法律知識到普及法律意識》,資料通訊2007185。這里,需要強調(diào)的一點是,法治意識的培養(yǎng)不同于法律知識的學習。當然二者有著密切的關系,但是并不完全等同。對地方政府人員法治意識的培養(yǎng)不能簡單的停留在法律知識的學習上。而是要進一步深化,深化對依法治國理念的理解,深入了解法律在謀求個人福址、社會和諧、人類進步等方面的不可或缺作用。只有這樣才能真正的起到培養(yǎng)法治意識的效果。行政管理組織的法制化。行政組織是依據(jù)一定的法律程序建立的,為實現(xiàn)國家權(quán)力推行政務的管理機關。它是行使管理職能的機構(gòu)和組織系統(tǒng),是行政管理活動的組織者、承擔者,即行政主體,具有一系列職責與權(quán)限關系、領導與服從關系、監(jiān)督與協(xié)調(diào)關系等功能。從其結(jié)構(gòu)上說,雖然是靜態(tài)的,但結(jié)構(gòu)合理與否,如行政機關及其機構(gòu)設置是否適應市場經(jīng)濟要求,行政人員定額及比例是否適當,整體規(guī)模是否符合精簡原則等,直接影響到整體結(jié)構(gòu)在行政管理中的運作及功能的發(fā)揮,關系到行政效率能否提高。其意義并不局限于行政組織自身,更重要的是牽涉到公民的權(quán)利與義務。行政組織規(guī)模龐大,行政人員的數(shù)量就會激增,國家的財力消耗勢必嚴重,國民自然不堪重負。江澤民總書記在十五大報告中指出:“機構(gòu)龐大,人員臃腫,政企不分,官僚主義嚴重,直接阻礙改革的深入和經(jīng)濟的發(fā)展,影響黨和群眾的關系”。這里足以說明,行政組織結(jié)構(gòu)狀況所產(chǎn)生的影響作用是不容忽視的。至于從功能上考察,如職責權(quán)限的設定,權(quán)力的分配和調(diào)整,權(quán)力的行使等是動態(tài)性的,更直接關系到公民人身自由活動的范圍以及行為受限制的程度。即直接影響到公民權(quán)利的保障和實現(xiàn)。因此,行政法治首先應當行政組織法治。行政管理法制化首先是要行政機構(gòu)和組織系統(tǒng)及其權(quán)能法制化。這是行政法治、行政管理制度化和法制化的前提和基礎。即建立和完善制約行政主體及其行為的法律規(guī)范,保證行政主體沿著既定的軌道行事 林錦輝:《當代我國行政管理制度化法制化思考》,《嶺南學刊》,2001年第3期1。改革開放以來我國雖曾進行過多次機構(gòu)改革,卻陷入“精簡—膨脹”的惡性循環(huán)。官僚隊伍龐大失控、權(quán)能分配交叉失當,職責界限不明,常常相互扯皮。這些問題之所以長期沒有得到根本解決,原因是多方面的。從法制角度上看,主要在于沒有完備的組織法規(guī)范,政府機構(gòu)與權(quán)能配置沒有法的制約。按照行政組織法定原則,行政職權(quán)分化到哪一個層次,哪一個層次就應當有相應的組織法。目前,我國行政機關的設置、地位、職責、權(quán)限等,主要由憲法、國務院組織法、地方各級人民政府組織法加以規(guī)定。地方人民政府組織法實際還不是一個單行的法律,而是作為中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法6中的一章而存在的,只有十五條。我國行政機關的設置及其權(quán)力配置,是沒有相應的組織法(設置法)來規(guī)范的。國務院的職能部門及相互間的權(quán)力分工、具體權(quán)限都有失之于組織法依據(jù)?，F(xiàn)有的組織法對各級政府職權(quán)規(guī)范也只限于事權(quán), 而疏于對具體權(quán)限的規(guī)定。因此,行政改革必須首先重視行政組織法的作用,要遵循行政組織法定原則, 制定一整套有較強的權(quán)力約束機制的行政組織法規(guī)體系,促進行政管理制度化、法制化。行政管理職權(quán)的法制化。在國家權(quán)力中,行政權(quán)是最活躍、最具主動性的部分。與立法權(quán)相比,行政權(quán)最活躍,在我國行政機關是權(quán)力機關的執(zhí)行機關,全國人大及其常委會制定的法律,絕大部分要由行政機關來執(zhí)行。行政機關在我國國家機關序列中,所占的比重最大,擁有的部門的最多,人數(shù)眾多,涉及面最廣,因此,在紙上的法律變成現(xiàn)實生活中的法律,主要在于行政機關的依法行政。與司法權(quán)相比,行政權(quán)最具主動性。司法權(quán)的運用奉行“不訴不理”原則,不是給予當事人和主管機關請求,司法機關不得徑自審判,因而司法權(quán)具有被動性。而行政權(quán)的運行則具有主動性,它必須從人民群眾的整體利益、根本利益和長遠利益出發(fā),積極主動地滿足人民群眾各方面的要求,可以說,沒有行政權(quán)的積極主動運行,依法治國就失去了主要產(chǎn)支柱 羅豪才:行政法學[M],北京:北京大學出版社,1996年8月第1版。行政法律關系與民事法律關系不同,在民事法律關系中,公民與公民、公民與法人、法人與法人之間的法律地位是平等的。而在行政法律關系中,行政機關與公民、法人之間的法律地位實際上是不平等的。這種不平等主要表現(xiàn)在:在行政管理活動中,行政機關和公民、法人之間是命令與服從的關系,而非平等協(xié)商關系。在行政管理活動中,行政決定具有單方面性,即在多數(shù)情況下,行政機關的決定并不需要征得公民、法人的同意。在行政管理活動中,行政機關的決定具有先進性,即公民對行政機關的決定不同意,雖然可以提起行政復議和行政訴訟,但這并不影響決定的執(zhí)行。由此可見,在行政管理活動中,二者在事實上處于不平等的地位。行政機關處于“強者”的地位,公民、法人處于“弱者”地位,這容易出現(xiàn)“強者”侵犯“弱者”的情況。因此,要維護公民、法人和合法權(quán)益,保障行政權(quán)的正當行使,就必須把行政管理活動納入法制軌道,做到依法行政。行政管理程序的法制化。行政管理程序法制化,是要將行政機關行使行政權(quán)力的各種行政行為存在或?qū)崿F(xiàn)的方式步驟、方法、時間和順序,用制度固定下來,并使其法律化。從法理上說,相對于行政機關享有行政管理權(quán)力而言,行政程序是行政機關行使行政權(quán)力時必須履行的責任(義務)。行政程序法是行政實體法(關于當事人的權(quán)利與義務、權(quán)力與責任的法律)正確實施的保障。依法行政不僅要依一般實體法律行政,還必須依一般程序法律行政,而且更為重要。舍此實體法會落空,依法行政也就徒有其名。行政管理法制化不能沒有行政程序法制化。過去,我們法制觀念上的一個片面性,就是對公民的權(quán)利與義務更多地是強調(diào)管理約束,而不是維護保障。因而在法制建設上明顯地表現(xiàn)出重實體輕程序,尤其在立法上重實體行政授權(quán),輕程序控權(quán)。近年,我國已經(jīng)關注到行政程序的重要性,著手逐步將行政程序納入法制的軌道,先后制定頒布了《國家賠償法》(1994年)、《行政處罰法》(1995年)、《行政監(jiān)察法》(1997年)、《行政復議法》(1999年)、《立法法》(2000年)等單行的行政立法、執(zhí)法、司法方面的程序法律。特別是《行政處罰法》,是一部包含較完備程序內(nèi)容的程序法 林錦輝:《當代我國行政管理制度化法制化思考》,《嶺南學刊》,2001年第3期。但從總體來看,上述單行程序法律所涉及的范圍畢竟較窄,還有許多與當事人權(quán)益和行政效率有關的重要行政程序,還沒有統(tǒng)一的法律規(guī)定。從立法和執(zhí)法實踐上看,要解決我國上述行政程序立法存在的主要問題,強化行政權(quán)行使的監(jiān)督機制,應適應世界各國行政程序立法的趨勢,加快制定統(tǒng)一的行政程序法典的步伐。（三）行政管理法制化的意義依法行政是依法治國的關鍵。依法治國與法治的概念在內(nèi)涵上是相同的,因為法治本身表達了一種治國方略或社會調(diào)控方式。法治是保持社會穩(wěn)定和長治久安的基礎,也是維系社會進步、保障人民福社、促進經(jīng)濟繁榮的關鍵所在。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展,關于法治應成為我國社會所追求的目標的觀點,已成為有識之士的共識。 梁煒:《依法治國的關鍵是依法行政》來源:依法治國必須要切實貫徹依法行政。在真正的法治社會,國家機構(gòu)本身也受法的統(tǒng)治,即受法的制約和監(jiān)督,只有在政府的行政權(quán)力受到法的嚴格制約的情況下,才意味著法治的真正建立和完善。在實踐中通常流行的所謂“權(quán)大于法”,很大程度上就是權(quán)力指行政大于法律、行政權(quán)力不受法律的制約,這顯然是與法治的原則背道而馳的。從實踐看,依法治國的重點和難點在于行政機關。行政權(quán)力行使的特點之一是首長負責制,是命令和服從。同時