【正文】 結合項目的具體情況和中國特有的餓項目外部條件（如價格管制等），設計和調整項目的財務結構，也是財務顧問的一個重 要的任務。 制定評標的財務標準。 □ 如需要，在項目融資環(huán)節(jié)，組織或協(xié)助配合盡職調查工作。 □ 確定項目結構的主要問題和解決方案，執(zhí)導法律顧問編制標書，協(xié)助招標辦公室審閱招標文件。 顧問班子將就項目結構的設計等問題提供咨詢意見，起草招標文件以及回答關系的問題。 招標辦公室主要負責項 目條件（特別是須政府部門提供的）的實際落實，協(xié)調與政府各相關部門和簽約單位的關系。 招標辦公室 招標辦公室是招標委員會的常設工作機構，負責項目的日常組織工作。招標委員會的主任一般 由項目所在地區(qū)或城市的主管領導擔任，成員包括項目設計的各主要政府部門和簽約單位的主要決策人員。從這點來 說， BOT 項目的規(guī)范運作是完全符合 WTO的精神的。正式由于前期工作十分細致和充分，才使得 BOT 項目在建設和運營期間比較順利，政府和投資人之間不易出現(xiàn)難以解決的糾紛。傳統(tǒng)項目在運作過程中面臨許多不確定的因素，很難如期完成前期工作，有的甚至造成長時間的延誤，使實際所需的時間遠遠超過計劃周期。從立項到開工的時間大約需要 51～ 60 周。否則可 能會被投標人誤認為項目條件苛刻，使投資機構失去對項目的信心和興趣。在北京第十水廠 BOT 項目中，北京市政府聘請大岳咨詢公司作為國際融資顧問，使該項目獲得成功，并在遵守國際慣例的基礎上取得了多方面的突破，成為國內(nèi)典范。投標人無法準確理解招標人的意圖和要求，投出的標書也就不太規(guī)范和嚴謹。 一個按照國際管理運作的 BOT 項目，對國際投資機構和金融機構而言，無疑更加具有吸引力。 二、縮短 BOT 項目開發(fā)周期的手段 在 BOT 項目運作過程中，應該采取以下措施，將開發(fā)周期控制在一個合理的水平內(nèi)： 首先，積極有效地組織項目。對于不同條件的項目，開發(fā)周期差別很大。在此期間，中標人將成立項目公司，項目公司將正式與貸款人、設計單位、建筑承包商、運營維護承包商和保險公司等簽訂相關合同，最后，與政府正式簽署特許權協(xié)議。一般情況下， BOT 項目的談判需要進行三輪，大約 12 周時間。 評標與決標工作包括評標準備（如成立評標委員會和制定評標細則）、投標人澄清標書、評標委員會評估標書并完成評估報告、推薦中標候選人和確認評標結果等工作，一般需 3～ 4 周時間（不包括評標準備工作時間 ，招標委員會將在投標人準備建議書期間進行評標準備工作）。 準備投 標書工作包括投標人建立投標組織、準備建議書、參加標前會議和現(xiàn)場考察、與銀行進行意向性接觸等工作。有些招標人認為邀請招標方式不需進行資格預審，因此可以相應縮短招標時間，這是不現(xiàn)實的。政府批準立項以后， BOT 項目將按照既定的程序和方式開始運作。開發(fā)周期較長是 BOT項目的一個基本特點，也是許多政府難以決定采用 BOT 方式建設項目的主要原因之一。 融資與審批 1. 協(xié)助中標人報批項目和成立項目公司； 2. 在項目公司成立后與其正式簽訂特許權協(xié)議及其他合同和協(xié)議。 評標與決標 1. 對有效標書進行評審； 2. 選出中標候選人。 資格預審 1. 發(fā)布招標公告； 2. 發(fā)售資格預審文件； 3. 組織資格預審； 4. 通知資格預審結果 ，發(fā)出投標邀請書。由于北京在 2020 年取得了 2020 年奧運會主辦權，而且中國加入了 WTO，使北京的宏觀投資環(huán)境更加具有吸引力，談判進程也因此而加快。第一輪主要是了解雙方的觀點，第二輪解決了水價等核心問題，第三輪解決了遺留問題（主要是對不可抗力的處理）。評標后發(fā)現(xiàn)，有 3 家聯(lián)合體的投標水價比政府預測的水價低 1 元 /m3以上，初步顯現(xiàn)了招標的優(yōu)越性。由于項目條件落實的時間推遲，準備標書時間相應推遲了兩周。 4 資格預審：資格預審通告發(fā)布后，共有 34 家跨國公司或銀行購買了資格預審文件， 7 家聯(lián)合體（共 19 家公司）提交了資格申請文件。北京市政府補充資料以后，國家計委外資司下文同意北京市政府通過招標方式選擇第 十水廠境外投資人，為招標工作提供了法律依據(jù)。 1 確定 方案：第十水廠是北京市九五計劃中提出的項目，在確定運作方式時，北京市政府進行了多種方式的比較，基本目標是進行基礎設施體制改革，政府不再直接投資。 需要強調的是，在實施階段的任何時間，政府都不能放棄監(jiān)督和檢查的權利。 8．融資與審批 談判結束且草簽特許權協(xié)議以后，中標人應報批《可行性研究報告》，并組建項目公司。 與供應商的設備和材料供應合同； 特許權協(xié)議必須得到同時簽署的其他許多協(xié)議的支持，并以此為條件，以使中標人能夠完成其任務。談判結果在很多方面突破了國內(nèi)類似項目的慣例，使中方的利益得到了更好的保護。如果政府與排名第一的中標候選人者不能達成協(xié)議，政府可能會轉而與排名第二的中標候選人進行談判，以此類推。 免去政府機構所承擔風險的意義：將風險轉移給私營機構，從整個經(jīng)濟來看，可能并不影響項目的資金費用，但如果把公共開支控制到最小作為評標目標時，項目采取 BOT 方式將比由政府機構自行建設和運營具有優(yōu)越性。 北京第十水廠 BOT 項目評標的標準以水價為主，適當考慮了融資方案、法律方案和技術方案。 6．評標與決標 投標截至后，招標委員會將組建評標委員會，按照招標文件中規(guī)定的評標標準對投標人提交的標書進行評審。為使投標人對項目所處的環(huán)境有更加清晰和深入的了解，招標人應該組織一次現(xiàn)場 考察。 維修計劃（這對于 BOT 項目尤其重要，因為項目的所有權必須在壽命中期移交給政府）； 履約標準（產(chǎn)品的數(shù)量和質量、資產(chǎn)壽命等）； 設施的類型及所提供的產(chǎn)品或服務的性能或水平； 招標委員會選擇了其中的 5 家聯(lián)合體參加項目投標。招標委員會應該組織資格預審專家組，對這些文件進行比較分析，擬定一個數(shù)量不多和參加最終投標的備選名單，并在項目條件基本落實和招標文件基本準備就緒之后，發(fā)出資格預審結果通知，同時向通過資格預審的投標人發(fā)出投標邀請書。招標文件中規(guī)定的評標標準應該盡可能明確和詳盡，以便于投標人設計出最符合政府要求的方案。在招標文件中，必須詳細說明政府在技術、經(jīng)濟、法律等方面的要求，讓投標人盡可能充分和準確地領會政府的意圖。因此，應該針對項目本身的特點，結合政府在本項目上制訂的目標，設計合理的項目結構，并根據(jù)項目結構，逐項落實項目的各種條件。資格預審的期限可以根據(jù)項目前期工作的準備情況適當延長，讓更多的潛在投資人獲悉項目信息，增加競爭的激烈程度。如果通過預審的投標者在財力上和技術上是健全和可信的，盡管投標者數(shù)量不多，同樣能夠保證在投標過程中形成激烈競爭的局面。 第四步，準備資格預審文件，制定資格預審標準。 因此，聘請專業(yè)的投融資咨詢公司、律師事務所和設計院，發(fā)揮他們在國際招投標、國際投融資等方面的經(jīng)驗優(yōu)勢，幫助政府進行充分和細致的招標準備工作，使項目結構設計更加嚴謹和符合國際慣例，最大限度地降低項目風險，提高項目成功率，是十分必要的。招標委員會的主要職責是研究招標過程中的重大事項并做出決策。在前期準備工作不足的情況下，計劃管理部門也可不批復《項目建議書》或《預可 行性研究報告》，而是批復進行同意項目融資招標，這種批復也可作為招標的依據(jù)。已經(jīng)立項的項目可以降低招標后的項目審批風險，提高投標人參與項目的積極性。不可能盈利的項目，只能由政府或者公共機構進行投資建設，除非政府能夠采取財政補貼等方式保證項目投資人獲得合理的回報。因此，在招標文件中不需要詳細規(guī)定項目的技術方案和實施方案，只需要勾畫出項目在規(guī)模、技術、經(jīng)濟等方面的輪廓，鼓勵投標人在項目構想和設計方面提出新的觀點，發(fā)揮他們各自的技術和經(jīng)驗優(yōu)勢，從而有利于政府從各投標方案中選擇一個最佳方案作為實施方案。大型的或者復雜的 BOT 項目，往往采用招標方式來選擇投資人。本講我們將系統(tǒng)地介紹 BOT 項目的運作程序，并簡要介紹北京第十水廠 BOT項目的運作程序，使更多的讀者對此有一個完整地了解。 我建議嚴格區(qū)分 TOT 和委托經(jīng)營的區(qū)別，可以把伴隨產(chǎn)權轉移的 “ 轉讓經(jīng)營權 ” 叫 TOT。實際上，在這一領域有很多概念非常模糊，不僅如此，在法律上很多問題還沒有解決。不是所有城市基礎設施項目都是可以商業(yè)化的，應該說大多數(shù)基礎設施是不能商業(yè)化的。北京正在準備通過法人招標方式建設六個奧運場館，我們認為 PPP 是一種極好的方式。 4 PPP PPP 是英文 PrivatePublicProject 的縮寫，是指政府公共部門和私人部門合作完成基礎設施的投資和建設，滿足城市對基礎設施的需求。法人招標將成為大型公共項目融資的主要方式。法人招標不限于 BOT 招標和 準 BOT 招標，在很多情況下對法人招標選定的股東并不特別規(guī)定項目期限，不需要在項目期末移交項目設施，它只是基礎設施產(chǎn)業(yè)化的重要工具之一。 由于準 BOT 不具備有限追索的特性，有時項目貸款就是股東貸款，因此項目貸款需要計入項目公司股東的資產(chǎn)負債表，限制了股東為其它項目融資的能力?？陀^地講，準 BOT 是一種創(chuàng)新，比較適合國情。從本質上講，這些 “BOT” 項目都不是國際融資領域里所說的 BOT 項目，因為這些項目都只有建設－運營－移交的過程，而不具備有限追索的特性。 上述所說的只能依靠項目資產(chǎn)或項目收入回收本金和利息就是無追索權的概念。 所謂項目融資是指以項目本身信用為基礎的融資，項目融資是與企業(yè)融資相對應的。經(jīng)常與 BOT 概念混淆的有 “ 準 BOT” （這是作者暫時定義的概念）和法人招標，除此之外在基礎設施融資領域還經(jīng)常會見到 PPP、 TOT等概念，這里介紹一下這些概念之間的區(qū)別。由于人們對 BOT 概念的理解不同，探討和實施 BOT 的效率非常低，而且經(jīng)常引起誤解。在國際融資領域 BOT 不僅僅包含了建設、運營和移交的過程，更主要的是項目融資的一種方式，具有有限追索的特性。為了實現(xiàn)這種復雜的結構，需要做大量前期工作，前期費用 較高。 2 準 BOT 近年來，各級政府部門委托國內(nèi)機構投資建設了很 多 “BOT” 項目。 我們可以認為這種 “ 準 BOT” 比 BOT有較大的外延，或者說包括了 BOT方式。而且，多數(shù)國內(nèi)銀行沒有有限追索融資的經(jīng)驗和規(guī)定，實施準 BOT 方式是目前國內(nèi)資本市場條件下的選擇之一。如果 BOT 項目或準 BOT 項目的項目公司的股東是通過招標方式選擇的，那么這種項目也叫做法人招標。招標還可以增加融資過程的透明度，避免融資活動中的道德問題。從理論上講，是招標還是議標應該比較時間節(jié)約和前期費用節(jié)約（包括投標人前期費用節(jié)約）與公共產(chǎn)品價格增加的水平，哪種方式對政府有利就選擇哪種方式。 在發(fā)達國家 PPP 的應用范圍很廣泛，即可以用于基礎設施的投資建設（如水廠、電廠），也可以用于很多非盈利設施的建設（如監(jiān)獄、學校等）。 PPP 方式的優(yōu)點在于將市場機制引進了基礎設施的投融資。 5 轉讓經(jīng)營權 國內(nèi)一般稱出售現(xiàn)有基礎設施為轉讓經(jīng)營權，或稱 TOT。如果在 TOT 項目中，基礎設施的產(chǎn)權沒有轉移，那么經(jīng)營權受讓人得到的是什么呢？可能有兩種，一種是租賃權，一種是委托經(jīng)營權，相應的財務和法律處理是有差別的。在 2020 年和 2020 年期間，大岳咨詢公司作為北京市第十水廠 BOT 項目的融資顧問，先后向 前來調研的 20 余家政府機構、項目公司和中介機構介紹了 BOT 項目的運作程序。這一過程可以采用協(xié)商方式，也可以采用招標方式。 與傳統(tǒng)的政府項目不同， BOT 項目在這一階段的主要目標是確定項目建設的必要性，并進一步研究確定設計規(guī)模和項目需要實現(xiàn)的目標，而不需要確定項目采用的技術、項目投資額或者投資收益水平。只有允許投資人獲得合理的回報，項目采用 BOT 方式才可能取得成功。 BOT 項目在發(fā)布招標文件之前，按照國家的基本建設程序完成項目立項是非常必要的。 目前，一般來說，外資 BOT 項目需要得到國家計委的批復，內(nèi)資 BOT 項目可以由地方政府批復。招標委員會一般由政府主管領導擔任主任，計劃、財政、稅務、土地、價格等主管部門的主要負責人作為委員會的成員。 由于 BOT 項目完全按照國際慣例進行運作，要求政府和投資人在簽訂合同前，對于項目的經(jīng)濟、技術、法律等方面的問題，做出細致、完整、嚴密的規(guī)定，否則，即使是一個看似微小的疏忽，也可能帶來不利的后果，輕者致使項目失去公平，使政府處 于不利地位，重者將導致招標失敗、項目流產(chǎn)，甚至使政府和國家遭受嚴重的經(jīng)濟損失。為此，政府應該聘請設計院作為技術顧問，對上述問題進行細致和周密的研究，并將經(jīng)政府確認后的要求在招標文件中詳細而清晰地進行說明。因為，經(jīng)過資格預審后，只有那些具有較強的技術能力和財務能力的公司才能 參加投標，招標人不需耗費大量的時間和精力對那些競爭力不強的標書進行評審，可以認真仔細地對通過了資格預審后的投標人的標書進行評審。 因此，政府應該及早準備資格預審文件，在資格預審文 件中明確資格預審標準。 不同地方的政府及其職能部門，在管理程序上不盡相同；不同類型的項目具有不同的特點和各種不同的要求。 在確定項目結構后、初步落實項目基本條件后，即可開始編制招標文件，制訂特許權協(xié)議。評標標準應該體現(xiàn)政府在選