【正文】 民自治的核心內(nèi)容和方式是“四個(gè)民主”， 即民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，因此，全面推進(jìn)村民自治，也就是全面推進(jìn)村級(jí)的民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。和行政管理和經(jīng)濟(jì)管理不同， 它具有以下特點(diǎn)： 一是自我管理要通過(guò)說(shuō)服教育、村民之間的相互幫助、先進(jìn)模范的帶頭作用以及每個(gè)村民的自覺(jué)意識(shí)，而不靠國(guó)家強(qiáng)制力來(lái)保障。 四、農(nóng)村村民委員會(huì)的性質(zhì) 村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，是村民自治的組織實(shí)施機(jī)構(gòu)。 第三，協(xié)助政府職能部門開(kāi)展本社區(qū)的行政社會(huì)管理工作。 民主監(jiān)督是指居民群眾對(duì)社區(qū)居民委員會(huì)的工作和社區(qū)內(nèi)的各項(xiàng)事務(wù)實(shí)行民主監(jiān)督。選舉可以采用直接選舉方式進(jìn)行，也可以采 用間接選舉方式進(jìn)行。 在社區(qū)自治中，自我管理、自我教育和自我服務(wù)三者是緊密聯(lián)系、相輔相成、不可分割的。在自我教育中，教育者和被教育者是統(tǒng)一的。 二是管理者與被管理者是同一的，社區(qū)居民既是管理者，也是被管理者，管理機(jī)構(gòu)及人員由社區(qū)居民大會(huì)或社區(qū)成員代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，并接受居 民群眾的監(jiān)督。 在社區(qū)黨組織建設(shè)中，主要工作方法有： 1．強(qiáng)化宣傳引導(dǎo)，創(chuàng)造社區(qū)黨建的工作氛圍 2．強(qiáng)化社區(qū)黨組織的自身建設(shè) 3． 協(xié)調(diào)社區(qū)組織內(nèi)部的黨建工作 4．采取多種形式和載體創(chuàng)新社區(qū)黨建 5．推動(dòng)社區(qū)黨建的規(guī)范化和制度化 （四）社區(qū)黨組織發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用的主要途徑 黨的領(lǐng)導(dǎo)在社區(qū)工作中主要體現(xiàn)為政治領(lǐng)導(dǎo)，體現(xiàn)在社區(qū)工作大方向的把握等方面。 四、社區(qū)治理中的黨組織建設(shè) 加強(qiáng)社區(qū)黨建工作是新形勢(shì)下推進(jìn)黨的建設(shè)的一項(xiàng)戰(zhàn)略性任務(wù)，也是新時(shí)期黨的建設(shè)工作的重要組成部分，是黨在基層城鄉(xiāng)工作的重要內(nèi)容。 5．規(guī)范社區(qū)內(nèi)部公共物品的提供。通過(guò)法律法規(guī)體系建設(shè)，改變社區(qū)治理無(wú)法可依、無(wú)規(guī)可循的現(xiàn)象，逐步實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理的規(guī)范化和制度化。鑒于社區(qū)界定的不統(tǒng)一，根據(jù)一定的人口規(guī)模、居住狀況等因素，對(duì)社區(qū)范圍進(jìn)行界定，劃分法定社區(qū)就變得至關(guān)重要。我國(guó)的社區(qū)建設(shè)和社區(qū)治理本身都是政府倡導(dǎo)和引導(dǎo)的結(jié)果，政府既是社區(qū)建設(shè)的倡導(dǎo)者，也是社區(qū)建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)者，我國(guó)的政府組織在社區(qū)治理中居于突出地位。 對(duì)新時(shí)期重建的鄉(xiāng)村管理體制進(jìn)行分析可見(jiàn)，這一體制有兩個(gè)最突出特征：一是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為國(guó)家最基層政權(quán)組織的同時(shí)，其下設(shè)立的村民委員會(huì)成為基 層群眾性自治組織。在村民委員會(huì)組織法試行期間，全國(guó)絕大部分地區(qū)開(kāi)展了民主選舉、村務(wù)公開(kāi)、建章立制等村民自治活動(dòng)。在這一時(shí)期，以鄉(xiāng)政村治為特點(diǎn)的新鄉(xiāng)村管理體制初步確立起來(lái)。 六、中國(guó)農(nóng)村社區(qū)管理的歷史沿革 我國(guó)農(nóng)村社區(qū)管理的歷史沿革大致可以分為三個(gè)階段： 1958 年前實(shí)行的是鄉(xiāng)（行政村）管理體制， 1958— 1983 年實(shí)行人民公社管理體制， 1984 年后， 以村民自治為基礎(chǔ)的鄉(xiāng)村新體制開(kāi)始重建。 2．社區(qū)的形成和發(fā)育 社區(qū)服務(wù)將社區(qū)引入到我國(guó)城市管理領(lǐng)域，社區(qū)服務(wù)的延伸擴(kuò)展帶動(dòng)了多項(xiàng)社區(qū)工作的產(chǎn)生和發(fā)展， 1991 年，有關(guān)理論研究者和民政部門提出了“社區(qū)建設(shè)”的概念和思路，此后社區(qū)服務(wù)逐步拓展 為社區(qū)建設(shè)。 1989年 12月通過(guò)的《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》規(guī)定“居民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)開(kāi)展便民利民的社區(qū)服務(wù)活動(dòng)”。 1987年，民政部在武漢召開(kāi)部分城市社區(qū)服務(wù)座談會(huì)，在探討社區(qū)服務(wù)理論的同時(shí)，交流了多個(gè)城市開(kāi)展社區(qū)服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)。但是，城市基層社區(qū)的形成發(fā)育和我國(guó)轉(zhuǎn)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制背景下城市基層街居體制的變革聯(lián)系在一起，和街居體制的職能轉(zhuǎn)變，以及逐步向社區(qū)服務(wù)、社區(qū)建設(shè)的拓展密不可分?！冻鞘芯用裎瘑T會(huì)組織條例》第二條也明確規(guī)定：“不設(shè)區(qū)的市、 市轄區(qū)的人民委員會(huì)或者它的派出機(jī)關(guān)對(duì)居民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助”。 《城市居民委員會(huì)組織條例》頒布后，全國(guó)各地城市都開(kāi)始根據(jù)此條例建立健全基層群眾組織。全國(guó)各地城市都根據(jù)此條例建立健全了街道辦事處組織。 街 道辦事處的管轄區(qū)域，一般應(yīng)當(dāng)同公安派出所的管轄區(qū)域相同。 四、城市街道居委會(huì)體制的確立 1．街道辦事處的建立 1954 年 12 月，經(jīng)第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第四次會(huì)議通過(guò)，《城市街道辦事處組織條例》頒布實(shí)施。 第二，在鄉(xiāng)村社區(qū)，國(guó)家通過(guò)人民公社體制，把 行政體制直接延伸到原來(lái)實(shí)行鄉(xiāng)村士專業(yè)好文檔 6 紳自治的領(lǐng)域，基本上從體制上消除了過(guò)去的士紳統(tǒng)治。 第三，社區(qū)居民在社區(qū)治理中的作用是響應(yīng)配合式的參與。一般來(lái)說(shuō)，本國(guó)的社區(qū)治理的策略總是和本國(guó)的社會(huì)文化基礎(chǔ)；政治制度、經(jīng)濟(jì)體制等基本背景高度相關(guān)。 社區(qū)組織可以根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行各種分類。 第二，以拓展社區(qū)服務(wù)為龍頭，不斷豐富社區(qū)建設(shè)的內(nèi)容，增加服務(wù)的發(fā)展項(xiàng)目，促進(jìn)社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)化和產(chǎn)業(yè)化，努力提高居民生活質(zhì)量，不斷滿足人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需求。堅(jiān)持按照地域性、認(rèn)同感等社區(qū)構(gòu)成要素科學(xué)合理地劃分社區(qū)；在社區(qū)內(nèi)實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，逐步實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督。充分調(diào)動(dòng)社區(qū)內(nèi)機(jī)關(guān)、團(tuán)體、部隊(duì)、企業(yè)事業(yè)組織等一切力量廣泛參與社區(qū)建 設(shè)，最大限度地實(shí)現(xiàn)社區(qū)資源的共有、共享，營(yíng)造共駐社區(qū)、共建社區(qū)的良好氛圍。鞏固黨在城市工作的組織基礎(chǔ)和群眾基礎(chǔ)，加強(qiáng)城市基層政權(quán)和群眾性自治組織建設(shè)，提高人民群眾的生活質(zhì)量和文明程度，擴(kuò)大基層民主，密切黨群關(guān)系，維護(hù)社會(huì)政治穩(wěn)定，促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。 第三，居民的社區(qū)性公共需求、鄰里關(guān)照和互助需求，以及社區(qū)共同利益聚合與表達(dá)的需求日益增長(zhǎng)。它不是通過(guò)發(fā)號(hào)施令、制定和執(zhí)行政策來(lái)達(dá)到管理的目標(biāo)，而是主要通過(guò)合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系、確立認(rèn)同和共同的目標(biāo)等方式來(lái)實(shí)施對(duì)公共事務(wù)的管理。 從社區(qū)治理的界定可以說(shuō)明社區(qū)治理概念包括以下幾層基本含義： 第一，社區(qū)治理的行為主體構(gòu)成突破了過(guò)去那種“政府獨(dú)大、一統(tǒng)天下”的局面，形成一種由多元化、多樣性的行為主體共同參與的新的格局。 第二個(gè)革命性因素是 20世紀(jì) 70年代和 80年代期間發(fā)生的通訊革命。 第三個(gè)危機(jī)是指“國(guó)家社會(huì)保險(xiǎn)”制度的危機(jī)。 促成“全球性結(jié)社革命”的原因、條件 20 世紀(jì) 80 年代前后，全球出現(xiàn)了一場(chǎng)“結(jié)社的革命”，其主要標(biāo)志是在世界各國(guó)涌現(xiàn)出一大批民間非營(yíng)利／非政府組織。 2．善治的基本要素 法國(guó)學(xué)者瑪麗一克勞德 ?斯莫茨提出，“善治”或“有效治理”的構(gòu)成有以下四個(gè)要素： （ 1）公民安全得到保障，法律得到尊重，特別是這一切都通過(guò)司法獨(dú)立，亦即法治來(lái)實(shí)現(xiàn)； （ 2）公共機(jī)構(gòu)正確而公正地管理公共開(kāi) 支，亦即進(jìn)行有效的行政管理； （ 3）政治領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)其行為向人民負(fù)責(zé)，亦即實(shí)行職責(zé)和責(zé)任制； （ 4）信息靈通，便于全體公民了解情況，亦即具有政治透明性。前者以強(qiáng)制為主，在極端情形下，還可能使用暴力手段；后 者以自愿為主，靠的是體現(xiàn)著共同目標(biāo)的主動(dòng)精神。 3．管理的范圍不同 政府統(tǒng)治所涉及的范圍就是以領(lǐng)土為界的民族國(guó)家。 “治理”和“統(tǒng)治”的本質(zhì)區(qū)別在于 ： 1．治理與統(tǒng)治的行為主體不同 統(tǒng)治的主體一定是社會(huì)的公共機(jī)構(gòu)，而治理的主體強(qiáng)調(diào)多元性和多樣性，既可以是公共機(jī)構(gòu)，也可以是私人機(jī)構(gòu)，還可以是公私合辦的機(jī)構(gòu)。該委員會(huì)列舉了許多治理的實(shí)例，如：鄰居之間設(shè)立或維護(hù)供水系統(tǒng)的合作；管理廢品回收系統(tǒng)的地方委員會(huì)；開(kāi)發(fā)城市間運(yùn)輸系統(tǒng)的用戶集團(tuán)；在政府監(jiān)督下按照自身規(guī)律工作的股票交易所；由區(qū)域性政府組織、工業(yè)集團(tuán)和 居民聯(lián)合以控制森林采伐等。 第二章 社區(qū)治理的基本理論 一、治理理論的提出及其含義 1．治理理論的提出 1989 年，世界銀行發(fā)表的一篇題為（撒哈拉以南非洲：從危機(jī)到可持續(xù)增長(zhǎng)）的報(bào)告中，首先使用了“治理危機(jī)”一詞?？可鐓^(qū)居民參與，根據(jù)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的現(xiàn)有資源環(huán)境和文化習(xí)慣、技能手段，來(lái)自主決定社區(qū)的開(kāi)發(fā)項(xiàng)目和參與管理控制社區(qū)資源的開(kāi)發(fā)利用過(guò)程。 第一，社區(qū)居民的參與和組織。 第五，標(biāo)簽理論。 八、社區(qū)問(wèn)題的歸因 在社會(huì)學(xué)有大量關(guān)于社會(huì)問(wèn)題的歸因理論，大致來(lái)說(shuō)有這么幾種，它們也適合對(duì)社區(qū)問(wèn)題的分析： 第一，社會(huì)病態(tài)論。比如家庭暴力，遺棄老人、孩子，鄰里關(guān)系冷漠，群體間的過(guò)度竟?fàn)?、互不關(guān)心等。比如收入兩極分化、社區(qū)貧窮問(wèn)題、失業(yè)問(wèn)題、社區(qū)醫(yī)療缺乏問(wèn)題、社區(qū)教育缺乏問(wèn)題、社區(qū)福利服務(wù)的缺乏等。 第二。一般來(lái)說(shuō)，構(gòu)成 一種社區(qū)問(wèn)題的應(yīng)該是社區(qū)中許多成員共同面臨的問(wèn)題。 所以當(dāng)前中國(guó)城市社區(qū)面臨的獨(dú)特問(wèn)題是：城市社區(qū)的基層民主自治管理和政府行政體系的關(guān)系如何處理；城市社區(qū)的居民增權(quán)和居民參與、發(fā)展社區(qū)服務(wù)，和城市單位體制改革下社會(huì)福 利政策的重建是一種什么關(guān)系；城市社區(qū)的居民自治和社區(qū)發(fā)展，和城市國(guó)有企業(yè)職工社區(qū)再就業(yè)以及退休職工的服務(wù)管理是一種什么關(guān)系。 六、當(dāng)前中國(guó)城市社區(qū)面臨的獨(dú)特的挑戰(zhàn)和轉(zhuǎn)變 改革開(kāi)放以后，國(guó)家對(duì)單位制進(jìn)行改革，同時(shí)對(duì)城市社區(qū)管理體制也提出了新的要求，這正是中國(guó)城市社區(qū)面臨的獨(dú)特的挑戰(zhàn)和 轉(zhuǎn)變。 第六，文化延續(xù)和精神寄托功能的多元化。城市社區(qū)的社會(huì)地位分化和身份顯現(xiàn)功能的一個(gè)趨勢(shì)是社區(qū)間的差異大于社區(qū)內(nèi)部的差異。素。 四、當(dāng)代城市社區(qū)功能的特點(diǎn) 第一，經(jīng)濟(jì)功能和保障功能的融合。 第五，社會(huì)互助和保障功能的繼續(xù) 維持。 第三，社會(huì)團(tuán)結(jié)和控制功能的情理性。 第二，社會(huì)交往和參與功能的向心性。（即根據(jù)社區(qū)中居民的居住方式、社區(qū)資源的利用和功能的發(fā)揮形式來(lái)劃定社區(qū)的界限，把社區(qū)分為傳統(tǒng)老居民區(qū)、新建小區(qū)、單位家屬院社區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合部外來(lái)移民居民區(qū)、部隊(duì)駐區(qū)、行政駐區(qū)等。一般來(lái)說(shuō)，在社區(qū)中，兩種社會(huì)互動(dòng)都存在。社區(qū)必須占有一定地域范圍，它是人們從事社會(huì)活動(dòng)的區(qū)域。 1977）總結(jié)了有關(guān)社區(qū)定義的文獻(xiàn)后， 提出了構(gòu)成社區(qū)的四個(gè)基本要素的觀點(diǎn)。 2．社區(qū)的基本要素 美國(guó)學(xué)者希拉里（ Hillny， 1955）和威爾士（ Willi。 （ 2）社區(qū)的第二個(gè)基本要 素是地域。社會(huì)互動(dòng)分正式組織化互動(dòng)和非正式的自然交往互動(dòng)。 二、社區(qū)的基本分類 社區(qū)的分類有不同的方式：根據(jù)社區(qū)群體內(nèi)的關(guān)系強(qiáng)度從而在范圍上對(duì)社區(qū)分類；根據(jù)人們之間聯(lián)系的屬性來(lái)對(duì)社區(qū)進(jìn)行分類；我們國(guó)家實(shí)踐中則根據(jù)社區(qū)形成的方式來(lái)進(jìn)行分類。現(xiàn)代農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)也不再是純粹的自給自足的自然經(jīng)濟(jì)，而是在很大程度上融入到外部市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系之中，或者要融入國(guó)家行政組織體系之中。在這種社會(huì)交往和參與活動(dòng)中，鄉(xiāng)村百姓獲得他們的歸屬感和對(duì)社區(qū)的認(rèn)同感。隨著現(xiàn)代化過(guò)程的展開(kāi)，鄉(xiāng)村社區(qū)中的精英階層開(kāi)始脫離鄉(xiāng)村進(jìn)人城市，使鄉(xiāng)村社會(huì)階層間的差距拉大，階層間的關(guān)系不再是帶有道德義務(wù)的家長(zhǎng)式剝削和統(tǒng)治關(guān)系，而是蛻化成赤裸裸的經(jīng)濟(jì)契約關(guān)系，階層間的矛盾尖銳，鄉(xiāng)村社區(qū)中身份顯現(xiàn)變成了階層間的對(duì)立和反叛。鄉(xiāng)村社區(qū)的文化延續(xù)和精神寄托比較深厚地蘊(yùn)藏在社區(qū)之中，由于鄉(xiāng)村社區(qū)的特定的生存環(huán)境和人際關(guān)系，有許多傳統(tǒng)的習(xí)俗和儀式經(jīng)過(guò)鄉(xiāng)村社區(qū)的代代相傳，實(shí)際上延續(xù)著一種文化模式和精神信仰，給人們提供了生存的意義和終極關(guān)懷。城市社區(qū)生活的一個(gè)特點(diǎn)就是交通和通訊比較方便，人們的流動(dòng)性也比農(nóng)村社區(qū)強(qiáng)，所以城市社區(qū)居民社會(huì)交往和參與的空間大，有較多的選擇機(jī)會(huì)。 第四，社會(huì)身份分化和顯 現(xiàn)功能的強(qiáng)化。城市社區(qū)的居民生產(chǎn)活動(dòng)具有很強(qiáng)的流動(dòng)性專業(yè)好文檔 2 和風(fēng)險(xiǎn)，加上大家庭和社區(qū)關(guān)系的弱化，所以城市居民的社會(huì)保障和服務(wù)功能主要靠體制化的制度和專業(yè)，而社區(qū)內(nèi)部的保障和服務(wù)功能成為一種補(bǔ)充和輔助。 所謂城市街居體制是指對(duì)城市中那些不能進(jìn)入單位組織的居民通過(guò)城市區(qū)政府的派出機(jī)關(guān) —— 街道辦事處和居民自治組織 —— 居民委員會(huì)來(lái)組織管理的一種體制。這種改革思路下，人們探討國(guó)有企業(yè)改革轉(zhuǎn)移出去的社會(huì)服務(wù)和社會(huì) 管理職能給誰(shuí)？轉(zhuǎn)移出去的職工再就業(yè)出路在哪里？轉(zhuǎn)移出去的社會(huì)保障職能給誰(shuí)？ 可供選擇的出路有：一是通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)一部分后勤服務(wù)的社會(huì)化；二是建立國(guó)家統(tǒng)一的社會(huì)保障體系實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障的社會(huì)化；三是改革和加強(qiáng)國(guó)家行政管理體制，實(shí)現(xiàn)依法行政和管理社會(huì)公共事務(wù)；四是加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)和社區(qū)發(fā)展，把社區(qū)作為基層居民再就業(yè)、發(fā)展社區(qū)服務(wù)和社區(qū)民主自治管理的場(chǎng)所。 七、社區(qū)問(wèn)題及其類型 1．社區(qū)問(wèn)題 社區(qū)問(wèn)題 就是社會(huì)問(wèn)題在社區(qū)層面的表現(xiàn)。比如色情、偷盜、吸毒、賭博、搶劫、強(qiáng)奸、打架斗毆、黑幫勢(shì)力等。 第三，社會(huì)結(jié)構(gòu)分化以及在此基礎(chǔ)上形成的弱勢(shì)群體的基本生活的缺乏問(wèn)題。 第五，社會(huì)基本道德規(guī)范的丟失問(wèn)題。社會(huì)行為嚴(yán)重對(duì) 抗、社會(huì)生活的破壞等問(wèn)題。第四，行為偏差論。 九、社區(qū)化的問(wèn)題解決機(jī)制 專業(yè)好文檔 3 一般來(lái)說(shuō)，社區(qū)化的社會(huì)問(wèn)題的解決需要這樣幾個(gè)因素的配合： 社區(qū)居民的參與和組織、社區(qū)內(nèi)在資源的開(kāi)發(fā)和利用、外部政策的扶持和援助。 第二，社區(qū)內(nèi)在資源的開(kāi)發(fā)利用。作為一種有目的的社區(qū)變遷過(guò)程，就需要有外部政策的扶持和援助，來(lái)促進(jìn)社區(qū)的發(fā)展。 2．治理概念及含義 全球治理委員會(huì)在 1995年發(fā)表的題為《們的全球伙伴關(guān)系》研究報(bào)告將治理定義為：個(gè)人與公私機(jī)構(gòu)管理其自身事務(wù)的各種不同方式之總和；是使相互沖突或不同利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過(guò)程。 但是，兩者之間更多的是區(qū)別和差異。治理的實(shí)質(zhì)在于建立在市場(chǎng)原則 、公共利益和認(rèn)同基礎(chǔ)之上的合作，它所擁有的管理機(jī)制主要不依賴政府的權(quán)威，而是合作網(wǎng)絡(luò)的權(quán)威。 4．權(quán)威的基礎(chǔ)和性質(zhì)不同 統(tǒng)治的權(quán)威主要源自政府的法規(guī)命令，治理的權(quán)威則主要源于公民的認(rèn)同和共識(shí)。善治的本質(zhì)特征，就專業(yè)好文檔 4 在于它是政府與公民對(duì)公共生活的合作管理，是政治國(guó)家與市民社會(huì)的一種新