法律知識探析關(guān)于集體建設(shè)用地使用權(quán)之屬性及其有償流轉(zhuǎn)法律問題(文件)
【正文】 不是通過疏通和堵漏相結(jié)合的土地制度去變革現(xiàn)行制度中不適應(yīng)經(jīng)濟生活的部分，將可能導(dǎo)致因管治過度而引發(fā)的政府失靈，加劇矛盾。建國以來的多輪土地改革之所以收效甚微，根本原因就在于“始終將政府對土地的統(tǒng)一管理職能和政府壟斷職能混為一談，而沒有去圍繞土地經(jīng)濟運行的政府與市場關(guān)系的機制基礎(chǔ)進行創(chuàng)新，一直因為政府自己調(diào)控自己，政府自己監(jiān)管自己而治標(biāo)不治本。這種情況下，需合理界定農(nóng)村實際的土地所有權(quán)主體。故應(yīng)當(dāng)賦予農(nóng)村集體權(quán)能完整的農(nóng)地所有權(quán)，讓在全國普遍存在的具有相對獨立主體資格的村民委員會為集體所有權(quán)代表主體。這樣以來，既可使權(quán)利與權(quán)力相互制約，避免權(quán)力尋租，又可充分發(fā)揮土地的生產(chǎn)要素功能，加快農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展步伐。而用益物權(quán)是對他人所有之物享有以使用收益為內(nèi)容的物權(quán)，即對他人之物在一定范圍內(nèi)的占有、使用、收益之權(quán)利。綜上所述，對于集體建設(shè)用地市場現(xiàn)狀，國家不應(yīng)一味強調(diào)管制、禁止，而應(yīng)當(dāng)在加強宏觀調(diào)控的基礎(chǔ)上加快法制建設(shè)、政策疏導(dǎo)，在加強城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)籌、科學(xué)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，根據(jù)不同類型的用益物權(quán)具體情況承認(rèn)其流轉(zhuǎn)之合法性，準(zhǔn)予已經(jīng)不負擔(dān)或所負擔(dān)的保障功能已極其微弱的集體建設(shè)用益物權(quán)自由流轉(zhuǎn)，明確出讓、轉(zhuǎn)讓、抵押、出租、土地入股等具體流轉(zhuǎn)形式，加強流轉(zhuǎn)之監(jiān)督指導(dǎo)，嚴(yán)格限制不法、不當(dāng)流轉(zhuǎn)。使村民亦可根據(jù)土地利用規(guī)劃，再不改變規(guī)劃及土地用途的前提下，自主選擇土地利用方式。所以在堅持“一戶一宅”的基礎(chǔ)上，對其流轉(zhuǎn)做一定限制，禁止倒賣等形式的純粹性的宅基地流轉(zhuǎn)，對于因戶口遷移而致的“地隨房走”的情況則允許其流轉(zhuǎn)。對于公共設(shè)施和公益建設(shè)用地，主要用于鄉(xiāng)村建公共設(shè)施和公益建設(shè)，故其權(quán)能應(yīng)包括占有、使用等。（三）建立土地管理人制度，加強產(chǎn)權(quán)登記及流轉(zhuǎn)實施工作目前我國集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)混亂、不規(guī)范的原因，一方面是國家法律調(diào)整的缺乏，另一方面就是其流轉(zhuǎn)中間性管理層的缺位。對此若不能有效控制，其后果必然是大量集體建設(shè)用地?zé)o序進入土地市場，嚴(yán)重沖擊現(xiàn)有土地市場、制度。其中，該過程的實施，須以產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)義明確為前提。在流轉(zhuǎn)期間，由土地管理中介機構(gòu)協(xié)助土地使用權(quán)出讓方與受讓方進行協(xié)商、交易，村委會作為農(nóng)村土地所有權(quán)主體，在交易時收取一定的資源費，作為農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)之用，以發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟。另一方面農(nóng)地存量相對于國有土地而言，數(shù)量巨大，故在流轉(zhuǎn)時價格可能遠低于國土，從而農(nóng)地過旺流轉(zhuǎn)嚴(yán)重沖擊國有土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。對此，可以在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地規(guī)劃、合理分配各類用途土地數(shù)量的基礎(chǔ)上，用土地用途管制、土地流轉(zhuǎn)稅收及土地儲備制度等對集體建設(shè)用地使用權(quán)與國有土地使用權(quán)兩種流轉(zhuǎn)形態(tài)協(xié)調(diào)，以確保國家宏觀調(diào)控有效實現(xiàn)的同時集體建設(shè)用地使用權(quán)能得以有償、合理、規(guī)范流轉(zhuǎn)。不僅使法規(guī)政策付諸東流，影響法治威嚴(yán)，更將嚴(yán)重影響農(nóng)村村權(quán)益。（五）做好集體建設(shè)用地使用權(quán)與國有土地使用權(quán)兩種流轉(zhuǎn)形態(tài)的協(xié)調(diào)要做到集體建設(shè)用地使用權(quán)與國有土地使用權(quán)“同地、同價、同權(quán)”，在國有土地存量日少、價格日漲的現(xiàn)實情況下，勢必會導(dǎo)致政府與民爭地的現(xiàn)象發(fā)生。當(dāng)然，該中介機構(gòu)在其服務(wù)的過程中應(yīng)收取一定的費用，用于機構(gòu)自身運轉(zhuǎn)等支出。在廣大農(nóng)村地區(qū)建立由政府、社會中介、村民參與的，由政府特批的中介性流轉(zhuǎn)管理機構(gòu)。若一味強調(diào)政府控制而不顧市場經(jīng)濟發(fā)展之形勢、現(xiàn)實之需求，將可能導(dǎo)致政府管理失靈 [10]。所以，對鄉(xiāng)村公共設(shè)施和公益建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)要嚴(yán)加禁止。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地，其主要用于工商業(yè)建設(shè)，故其權(quán)能應(yīng)包括占有、使用、收益和處分等，其可以自由流轉(zhuǎn)。建設(shè)單位使用集體建設(shè)用地的，除鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村公共設(shè)施、公益事業(yè)及村民宅基地依法經(jīng)批準(zhǔn)使用本集體所有土地實行劃用外，應(yīng)以有償方式取得 [9]。按用途將其劃分為村民宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、公共設(shè)施和公益建設(shè)用地及預(yù)留機動用地等類型。而我國目前村民所享
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