【正文】 北 省 鄂州市從 2020 年 開(kāi)始啟動(dòng)農(nóng)村低保 。 2020年，為進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村特困戶(hù)救助工作，湖北省民政廳、財(cái)政廳印發(fā)了 鄂民政發(fā)［ 2020］ 51 號(hào) 文件 —— 《湖北省農(nóng)村特困戶(hù)救助試行辦法》 。全省按三類(lèi)地區(qū)確定救助規(guī)模： 一類(lèi)地區(qū)為國(guó)家和省級(jí)確定的扶貧重點(diǎn)縣（市），二類(lèi)地區(qū)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展中等水平縣（市），三類(lèi)地區(qū)為經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的縣（市）和城市郊區(qū)。 ③ 截止 2020 年 12 月，鄂州市 籌措資金八百萬(wàn)，全市 1 萬(wàn)多戶(hù) 2 萬(wàn) 2 千多名農(nóng)村低保對(duì) 象領(lǐng)到了低保金。各地應(yīng)從實(shí)際出發(fā)，針對(duì)救助對(duì)象家庭困難程度合理確定救助標(biāo)準(zhǔn)，不能平均發(fā)放。 2020 年全省核定農(nóng)村特困戶(hù)救助對(duì)象 萬(wàn)人，占全省農(nóng)業(yè)人口 %；落實(shí)救助資金 6100 萬(wàn)元，其中省級(jí)補(bǔ)助資金 5000 萬(wàn)元，各縣（市、區(qū)）安排配套資金 1100 萬(wàn)元。 2020 年，湖北省 正式啟動(dòng)農(nóng)村特困戶(hù)危房改造工程，為 1 萬(wàn)戶(hù)農(nóng)村特困群眾新建和維修住房 。截止 2020 年 6 月底， 全省農(nóng)村低保對(duì)象達(dá)到 146 萬(wàn)人。 ② 蔣志臻 ：《 湖北省今年初步建立農(nóng)村最低生活保障制度 》，引自人民政協(xié)網(wǎng)， 2020 年 8 月 5 日訪(fǎng)問(wèn)。 1． 保障原則 （ 1） 政府救助與勞動(dòng)自救、社會(huì)幫扶相結(jié)合的原則 湖北省政府《通知》 規(guī)定：各地要本著既保障農(nóng)村困難群眾的基本生活，又有利于幫助他們開(kāi)展勞動(dòng)自救的原則，綜合考慮其困難程度、致病原因、勞動(dòng)力狀況等因素，科學(xué)確定保障標(biāo)準(zhǔn)，合理核定家庭補(bǔ)助水平。 最低生活保障實(shí)行 自我救助和他者救助相結(jié)合的核心問(wèn)題是政府救助與勞動(dòng)自救、社會(huì)幫扶之間怎樣結(jié)合 ，誰(shuí)占主導(dǎo)地位。湖北省對(duì)農(nóng)村居民實(shí)行分類(lèi)救助。對(duì)家庭主要成員癡呆傻殘、無(wú)勞動(dòng)能力且子女未成年、生活特別困難的家庭要給予有效救助；三類(lèi)保障對(duì)象。 （ 3） 因地制宜、量力而行的原則 湖北省政府《通知》 規(guī)定 ：農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)原則上不低于國(guó)家公布的絕對(duì)貧困線(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)，具體保障標(biāo)準(zhǔn)由縣（市）人民政府和設(shè)區(qū)的市人民政府根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā) 展水平和維持農(nóng)村特困群眾基本生活所需的衣、食、居住和就醫(yī)費(fèi)用，適當(dāng)考慮 用水、用電、燃料等費(fèi)用，并參照當(dāng)?shù)剞r(nóng)村群眾實(shí)際生活水平研究確定，報(bào)上一級(jí)人民政府和省級(jí)民政部門(mén)備案后執(zhí)行。各地要以鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，以維護(hù)農(nóng)村群眾基本生活權(quán)益，推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)為目標(biāo)。同時(shí)又指出 湖北省農(nóng)村低保重點(diǎn) 保障因病、因殘、年老體弱、缺少勞動(dòng)力以及生存條件惡劣等原因造成生活常年困難的農(nóng)村家 庭。 遵循屬地原則， 湖北省各地 由各個(gè)轄區(qū)（縣、市以上）具體確定本轄區(qū)的農(nóng)村居民的最低生活保障范圍。正在服兵役人員及勞教、服刑人員不計(jì)入家庭成員。當(dāng)前，農(nóng)村低保重點(diǎn)保障因病、殘、災(zāi)、年老體弱、缺少勞動(dòng)力等原因造成生活常年困難的農(nóng)村家庭。 《宜城市農(nóng)村居民最低生活保障實(shí)施辦法》 （宜政辦發(fā)〔 2020〕 14號(hào)） 第五條 ：農(nóng)村居民最低生活保障對(duì)象的范圍。 從我們走訪(fǎng)調(diào)查的村組來(lái)看，各地基本按照既定的保障范圍確定具體的保障對(duì)象， 較嚴(yán)格地根據(jù)既定標(biāo)準(zhǔn)審核申請(qǐng)者資格。 但因?yàn)閷儆谥攸c(diǎn)保障對(duì)象而被納入保障范圍；（二） 家庭確實(shí)貧困 應(yīng)當(dāng)納入保障范圍 ，但因?yàn)楸敬迕裥〗M獲 得的低保救助指標(biāo)有限，沒(méi)有獲得最低生活保障救助 。因?yàn)樵趯?shí)際操作過(guò)程當(dāng)中是通過(guò)層層分配救助指標(biāo) ，然后 根據(jù)指標(biāo)最后確定各個(gè)村民小組的保障范圍，如果該村經(jīng)濟(jì)狀況普遍較差，或者貧富懸殊較大，低收入家庭較多，那么上級(jí)分配的指標(biāo)就不能滿(mǎn)足需要 。 3． 保障資金 湖北省 農(nóng)村低保所需資金 由省、市、縣三級(jí)政府共同負(fù)擔(dān)。 ① 此資料來(lái)源于 漢南區(qū)農(nóng)村居民最低生活保障的宣傳材料，所以沒(méi)有文號(hào)。 每年年底前，由市民政局在核定農(nóng)村低保對(duì)象所需資金的基礎(chǔ)上，提出下一年度資金需求計(jì)劃，經(jīng)市財(cái)政審核后列入財(cái)政預(yù)算，年終根據(jù)實(shí)際支出情況編制決算。這種比例縣財(cái)政資金壓力仍然很大。另外， 現(xiàn)在全省只有一個(gè)資金籌集標(biāo)準(zhǔn)， 沒(méi)有考慮不同地域的資金配套能力的大小，使得貧困縣市難以完成配套任務(wù)，也直接導(dǎo)致各個(gè)地方的最低生活保障線(xiàn)、保障范圍存在較大的差異。 湖北省規(guī)定了較為嚴(yán)格的低保申請(qǐng)、審批程序。按照屬地管理原則，以家庭為單位，由戶(hù)主本人向常住地村民委 員會(huì)提出書(shū)面申請(qǐng)，并提供戶(hù)口本、居民身份證、家庭收入、身體狀況等相關(guān)證明材料。申請(qǐng)保障對(duì)象須經(jīng)村民代表會(huì)議成員 2/3以上通過(guò)。 （三）鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審查?？h級(jí)民政部門(mén)接到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）上報(bào)的材料后，按不低于各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）上報(bào)保障人數(shù) 20%的比例進(jìn)行抽查，每年集中審批一次，并將審批結(jié)果書(shū)面通知鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府。湖北省政府 《 通知 》 要求申請(qǐng)保障對(duì)象須經(jīng)村民代表會(huì)議成員 2/3 以上通過(guò)。 由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的時(shí)令性等原因，評(píng)議小組的會(huì)議間隔時(shí)間較長(zhǎng)，所以，農(nóng)村低保申請(qǐng)審批時(shí)間較長(zhǎng)，一般需要1 到 2 個(gè)月或者更長(zhǎng)的時(shí)間。我們調(diào)查的村組，大部分設(shè)有村務(wù)公示欄且公示了評(píng)議名單。大多 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)公示欄公示了評(píng)議組成員名單。 5． 保障 標(biāo)準(zhǔn) 2020 年，國(guó)家公布絕對(duì)貧困線(xiàn)為“年人均純收入低于 693 元” ① 。 15 表一： 2020 年湖北省 農(nóng) 村居民最低生活保障 標(biāo) 準(zhǔn) ① 單位 :元 /年 地 區(qū) 低保標(biāo)準(zhǔn) 地 區(qū) 低保 標(biāo)準(zhǔn) 地 區(qū) 低保 標(biāo)準(zhǔn) 地 區(qū) 低保 標(biāo)準(zhǔn) 武漢市 宜城市 800 鐘祥市 693 仙桃市 850 江岸區(qū) 1500 棗陽(yáng)市 800 鄂州市 840 潛江市 840 江漢區(qū) 1500 洪湖市 800 黃岡市 鶴峰縣 693 橋口區(qū) 1500 松滋市 800 黃州區(qū) 720 來(lái)鳳縣 693 漢陽(yáng)區(qū) 1500 宜昌市 團(tuán)風(fēng)縣 720 宣恩縣 693 武昌區(qū) 1500 西陵區(qū) 1200 浠水縣 720 青山區(qū) 猇 亭區(qū) 1200 蘄春縣 720 天門(mén)市 693 洪山區(qū) 1500 點(diǎn)軍區(qū) 1200 黃梅縣 720 荊州市 東西湖區(qū) 1000 伍家崗區(qū) 1200 英山縣 720 沙市區(qū) 800 漢南區(qū) 1000 夷陵區(qū) 1200 羅田縣 720 荊州區(qū) 800 蔡甸區(qū) 1000 秭歸縣 780 紅安縣 720 江陵縣 800 江夏區(qū) 1000 遠(yuǎn)安縣 800 麻城市 720 公安縣 800 黃陂區(qū) 1000 興山縣 800 武穴市 720 監(jiān)利縣 800 新洲區(qū) 1000 長(zhǎng)陽(yáng)縣 693 咸寧市 石首市 800 黃石市 五峰縣 693 咸安區(qū) 693 洪湖市 800 黃石港區(qū) 1200 宜都市 960 通山縣 693 松滋市 800 西塞山區(qū) 1200 當(dāng)陽(yáng)市 820 崇陽(yáng)縣 693 荊門(mén)市 下陸區(qū) 1200 枝江市 960 通城縣 693 城 區(qū) 693 鐵山區(qū) 1200 十堰市 嘉魚(yú)縣 693 沙洋縣 693 陽(yáng)新縣 700 茅箭區(qū) 800 赤壁市 693 京山縣 693 大冶市 1000 張灣區(qū) 800 隨州市 孝感市 襄樊市 鄖 縣 800 曾都區(qū) 693 孝南區(qū) 800 襄城區(qū) 800 鄖西縣 750 廣水市 720 孝昌縣 720 樊城區(qū) 800 竹山縣 800 恩施州 云夢(mèng)縣 800 襄陽(yáng)區(qū) 800 竹溪縣 700 恩施市 693 大悟縣 720 南漳縣 800 房 縣 800 利川市 693 應(yīng)城市 840 谷城縣 800 丹江口 市 800 建始縣 693 安陸市 780 ① 引自 湖北省民政網(wǎng)站， 2020 年 8 月 10 日訪(fǎng)問(wèn)。第一種方法， 按照國(guó)家規(guī)定的絕對(duì)貧困線(xiàn)為標(biāo)準(zhǔn)確定 ，以荊門(mén)市、恩施州為代表 。它是從營(yíng)養(yǎng)學(xué)角度，按照能維持體力恢復(fù)所需生活品的費(fèi)用來(lái)計(jì)算。一方面，它與應(yīng)保盡保密切相關(guān)， 既然確定了最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，那么，標(biāo)準(zhǔn)線(xiàn) 下的農(nóng)民都應(yīng)該獲得保障。 我們?cè)诒？?、黃州等地發(fā)現(xiàn)存在這樣的情況。在 實(shí)際執(zhí)行中，各個(gè)地方民政部門(mén)按照三類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放補(bǔ)助金額。 ① 引自中央人民政府網(wǎng)， 2020 年 8 月 2 日訪(fǎng)問(wèn)。將農(nóng)村散居孤兒納入低保，每人每年補(bǔ)助 1500元；二類(lèi)對(duì)象，月人均補(bǔ)助 30元以上；三類(lèi)對(duì)象，月人均補(bǔ)助 20元以上。在實(shí)際工作過(guò)程中 ， 為確?！熬让X(qián)”直接到位，農(nóng)村低保資金已廣泛推行社會(huì)化發(fā)放方式，建立家庭賬戶(hù)，通過(guò)銀行、信用社、郵局等金融服務(wù)機(jī)構(gòu)，直接、及時(shí)地將其資金發(fā)放到戶(hù)。 《?？悼h農(nóng)村居民最低生活保障工作實(shí)施方案》 保民發(fā) [2020]7 號(hào) 第 3條第 2款： 農(nóng)村低保資金的發(fā)放 ：由縣民政局按照審批的農(nóng)村低保人數(shù)和補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，按月編制花名冊(cè)和用款計(jì)劃，送縣財(cái)政部門(mén)審核后，由財(cái)政部門(mén)將救助資金撥入民政專(zhuān)戶(hù)實(shí)行農(nóng)村低保資金社會(huì)化發(fā)放到戶(hù)。老年人、殘疾人或者未滿(mǎn) 16 周歲的村民，無(wú)勞動(dòng)能 力、無(wú)生活來(lái)源又無(wú)法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)人，或者其法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)人無(wú)贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)能力的，享受農(nóng)村五保供養(yǎng)待遇。 五保供養(yǎng)制度與 最低生活保障制度是農(nóng)村居民生活救助的兩翼。農(nóng)村居民最低生活保障制度主要考慮的是經(jīng)濟(jì)狀況。 當(dāng)前， 湖北省采取集中和分散相結(jié)合的五保供養(yǎng)模式。 表三： 2020 年全省農(nóng)村五保對(duì)象保障標(biāo)準(zhǔn) ② 單位 :元 /年 地 區(qū) 分散供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn) 集中供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn) 地 區(qū) 分散供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn) 集中供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn) 地 區(qū) 分散供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn) 集中供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn) 武漢市 伍家崗區(qū) 1200 2160 黃岡市 漢陽(yáng)區(qū) 1200 1700 點(diǎn)軍區(qū) 1000 1500 黃州區(qū) 800 1200 洪山區(qū) 1500 1800 猇 亭區(qū) 1000 1500 團(tuán)風(fēng)縣 800 1200 東西湖區(qū) 2820 2820 夷陵區(qū) 1000 1800 浠水縣 1000 1500 漢南區(qū) 1200 1700 秭歸縣 1000 1500 蘄春縣 800 1200 蔡甸 區(qū) 1200 1700 遠(yuǎn)安縣 1000 1500 黃梅縣 800 1300 江夏區(qū) 1200 1700 興山縣 1000 1500 英山縣 800 1200 黃陂區(qū) 1200 1700 長(zhǎng)陽(yáng)縣 1000 1500 羅田縣 1000 1500 新洲區(qū) 1200 1700 五峰縣 800 1200 紅安縣 800 1200 黃石市 宜都市 1000 1500 麻城市 800 1200 黃石港區(qū) 1000 1500 當(dāng)陽(yáng)市 1000 1800 武穴市 800 1200 ①。截至 2020 年初，全省納入五保供養(yǎng)的人數(shù)達(dá)到 222219 人，農(nóng)村福利院總數(shù)達(dá)到 1942 所，集中供養(yǎng)人數(shù)由 2020 年底的 萬(wàn)人增加到 146849 萬(wàn)人。 1996 年 1 月 24 日湖北省人大常委會(huì)頒布《湖北省農(nóng)村五保供養(yǎng)工作規(guī)定》。只是確定救助對(duì)象的條件不一樣。 但隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型，農(nóng)村 集體經(jīng)濟(jì) 22 日益 弱化 ，加上 農(nóng)村 稅費(fèi)改革，五保供養(yǎng) 經(jīng)費(fèi)來(lái)源發(fā)生改變 ，不再是集體福利事業(yè)，而是統(tǒng)一納入社會(huì)救助體系。大多數(shù)低保戶(hù)贊同這種支付方式，但 也有村委會(huì)干部反映這種支付方式對(duì)單身老人和殘障人士 不便。 《恩施市農(nóng)村居民最低生活保障實(shí)施辦法 (試行 )》 (恩市政辦發(fā) [2020]48 號(hào) )第 6 條第 4款 ：農(nóng)村低保資金以貨幣形式實(shí)行社會(huì)化發(fā)放，每季度發(fā)放一次。 18 東西湖區(qū) 5793 2260 69 漢南區(qū) 1866 1026 51 蔡甸區(qū) 11044 4359 67 江夏區(qū) 11695 5368 36 黃陂區(qū) 35553 17407 38 新洲區(qū) 29013 13546 35 黃石市 55181 17505 35 市本級(jí) 0 0 0 黃石港區(qū) 0 0 0 西塞山區(qū) 1015 534 28 下陸區(qū) 3091 1243 39 鐵山區(qū) 322 130 44 陽(yáng)新縣 34029 9092 33 大冶市 16724 6506 37 十堰市 120206 51844 31 市本級(jí) 2693 1185 40 茅箭區(qū) 1800 826 30 張灣區(qū) 3429 1629 30 鄖縣 25737 9262 26 鄖西縣 19000 6674 34 竹山縣 19200 7680 30 竹溪縣 151