【正文】 0 年 10 月 10 日發(fā)布《武漢 市農(nóng)村居民最低生活保障辦法（試 行）》的通知， 建立起城鄉(xiāng)區(qū)別的最低生活保障制度。一類地區(qū)，即國家和省級確定的 29個扶貧重點縣（市），救助面原則上控制在當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)人口總數(shù)的 1%左右；二類地區(qū)，即中等縣（市），救助面原則上控制在當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)人口總數(shù)的 %左右；三類地區(qū)，即經(jīng)濟相對發(fā)達縣（市）和縣級區(qū)，救助面原則上控制在當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)人口總數(shù)的 %左右。湖北 農(nóng)村特困 救助走向制度化。 1． 特困戶救助階段 （ 2020 年 7 月 —— 2020 年 9 月） 2020 年 7 月，國家全面啟動農(nóng)村特困戶救助。 通過 走訪 低保戶、邊緣戶以及五保戶，了解了低保戶、 邊緣戶 和五保戶 的真 實生活 情況，了解 了他們對相關(guān)制度的認(rèn)識。調(diào)查內(nèi)容集中在以下方面：家庭致貧原因、獲取 最低生活保障的具體情況 、對現(xiàn)行最低生活保障制度的看法和評價等 。 其中特別關(guān)注殘疾人的最低生活保障狀況。在走訪過程中，我們與民政部門主管政策法規(guī)、最低生活保障和救災(zāi)救濟等相關(guān)事務(wù)的 工作人員進行 了廣泛的座談，聽取了民政部門工作人員對農(nóng)村最低生活保障制度以及特困戶救助制度的看法和意見，收集了大量第一手資料。但由于 各個地方網(wǎng)上政務(wù)公開事項的有限性，而我們又不可能每個地方一一走訪，因此 ，我們盡可能 獲取了大部分地方的實施辦法或?qū)嵤┓桨浮? 5 查的訪談提綱 ；第二階段，我們參考湖北省低保中 心的建議，以地理位置和經(jīng)濟狀況為依據(jù)，選擇湖北省六個地市開展實地 調(diào)研 。 為了更加真實 地反映湖北農(nóng)村居民最低生活保障制度的建立情況和實施狀況，我們開展了分 段式調(diào)查。 湖北省位于中國中部，經(jīng)濟發(fā)展 處于全國中等水平 ，農(nóng)村低保制度也是按照國務(wù)院通知精神建立與實施 。 （二）項目背景 本項目源于我們對我國最低生活保障制度建立與實施情況的持續(xù)關(guān)注。 我國目前還沒有社會救助法，國務(wù)院也只是以通知的形式要求各省建立農(nóng)村最低生活保障制度，因此，農(nóng)村最低生活保障制度還未成為一項法律上的制 ① 本項調(diào)查得到加拿大國際發(fā)展署公民社會項目支助。 在此背景下， 很多地方在完善城市最低生活保障制度的基礎(chǔ)上，開始在農(nóng)村建立這一制度。 隨著城市 低保 的推廣和普及，農(nóng)村貧困家庭的生活保障問題再次提上議事日程。 同年 ，民政部 印發(fā)了《關(guān)于加快農(nóng)村社會保障體系建設(shè)的意見》 （民政部［ 1996］ 28號文件） （簡稱《意見》）和《農(nóng)村社會保障體系建設(shè)指導(dǎo)方案》 ，正式 提出了“農(nóng)村最低生活保障制度”的概念 ，指出 ：“建立農(nóng)村最低生活保障制度是農(nóng)村社會救濟制度的重大改革，是確保農(nóng)村貧困人口基本生活的重要措施，也是完善農(nóng)村社會保障制度的一項重要內(nèi)容。我國于 1997 年 10 月簽署了《經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利國際公約》，并在 2020 年 2 月 28 日第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十次會議 上 通過該公約。這項權(quán)利的實現(xiàn)需要政府承擔(dān)作為義務(wù)。 1996年，民政部 在 召開的全國民政廳局長會議 上 就明確提出，要改革農(nóng)村社 會救濟制度，積極探索建立農(nóng)村低保制度，并將其列入當(dāng)年的工作重點。 1999 年 國務(wù)院頒布了《城市居民最低生活保障條例》，并于 同年 10 月 1 日起施行。 2020 年中央一號文件提出“有條件的地方，要積極探索建立農(nóng)村最低生活保障制度”。” 2020年 7 月，國務(wù)院發(fā)布在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知，我國農(nóng)村地區(qū)全面開展最低生活保障制度建設(shè)。將這一制度上升為法律制度，使得公民的憲法權(quán)利成為法定權(quán)利，無疑具有非常重要的 意義。 在國務(wù)院通知要求全面建立農(nóng)村低保制度之后，其實施情況如何，自然也是我們關(guān)注的重點。 （三 ）調(diào)查方法 鑒于 本項調(diào)查研究的重點在于制度建立 情況以及 已經(jīng)建立的 制度 的實施情況 ， 我們沒有采取封閉式問卷的調(diào)查方法 ， 而是 選擇 采取收集資料、分析文獻、訪問座談等 調(diào)查 方式。 ② 載《河南政法管理干部學(xué)院學(xué)報》 2020 年第 4 期。 另外， 湖北省各個縣市幾乎都出臺了有關(guān)農(nóng)村居民最低生活保障的實施辦法或?qū)嵤┓桨浮?在省一級，我們走訪了 湖北省民政廳 低保中心；在地、市一級，我們走訪了武漢市民政局 、恩施州民政局 ；在縣、區(qū)一級 ， 我們走訪了 黃岡市黃州 區(qū)民政局、武漢市武昌 區(qū)民政局、 恩施市民政局、來鳳縣民政局、洪湖市民政局、陽新縣民政局、宜城市民政局、?？悼h民政局、通山縣民政局、漢南區(qū)民政局 等單位。 在調(diào)查對象的選擇上，重點選擇以下人群：低保戶、五保戶和邊緣戶 ① 。在入戶調(diào)查內(nèi)容上， 遵循靈活性與 原則性相結(jié)合的原則，圍繞訪談提綱針對不同人群開展有針對性的調(diào)查。 共 走訪了 近 20 個 村， 約 70 戶 農(nóng)戶，6 個農(nóng)村福利院 。 二、湖北省農(nóng)村居民最低生活保障制度 的 建立和實施狀 況 （一）湖北省農(nóng)村居民最低生活保障制度的建設(shè)歷程 湖北省農(nóng)村居民最低生活 保障制度的建設(shè)經(jīng)過了三個階段：特困戶救助階段、特困戶救助與最低生活保障并存階段和全面實施最低生活保障階段。至 2020 年底，全省共審批特困戶 30 萬人，并向已經(jīng)確認(rèn)的農(nóng)村特困戶發(fā)放了 《農(nóng)村特困戶救助證》 。根據(jù)各地的經(jīng)濟發(fā)展水平和貧困狀況等因素 ,全省各縣市區(qū)分為三個類別 ，分類給予財政補助。 從 2020年 9 月起，武漢、鄂州、宜城、神農(nóng)架林區(qū)等地相繼開展農(nóng)村低保試點工作。 ③ 2020 年 3 月發(fā)布了 《鄂州市農(nóng)村居民最低生活保障實施辦法 （ 試行 ） 》 。 從救助對象、救助標(biāo)準(zhǔn)、申請審批程序等方面規(guī)范農(nóng)村特困戶救助制度，并開始推行以 經(jīng)濟發(fā)展水平和貧困狀況 為標(biāo)準(zhǔn)的分類救助制度。 ① 武漢市 2020 年有 48598 戶（其中五保戶 8175 戶） 87084 人被納入了農(nóng)村低保對象，補助標(biāo)準(zhǔn)為人均 50元 /月。引自《 鄂州 萬農(nóng)村貧困群眾喜領(lǐng)低保 》 ，湖北省鄂州市民政信息網(wǎng)站， 2020年 8 月 12 日訪問。 隨著財政投入增加，各地可逐步提 高人平救助標(biāo)準(zhǔn)，并對特殊困難對象實行重點救助。 ① 2020 年，全省籌集資金 億元，對 110 萬農(nóng)村特困群眾實行了定量救助。 ③ 3． 全面實施最低生活保障制度 階段 （ 2020 年 7 月開始 ） 2020 年底中央農(nóng)村工作會議之后，湖北省積極、主動地探索建立農(nóng)村居民最低生活保障制度。農(nóng)村低?；緦崿F(xiàn)了將常年生活特別困難群眾納入保障范圍的目標(biāo)。 ③ 余凌云：《 湖北省下?lián)?3000 萬元?？顬檗r(nóng)村特困戶改造危房》 ，引自新華網(wǎng)， 2020 年 8 月 10 日訪問。 政府 對貧困 農(nóng)村居民 的救助義務(wù)是 與貧困農(nóng)村居民的 生存權(quán) 相對應(yīng)的 。 湖北省明確規(guī)定由 政府承擔(dān)主要救助義務(wù)，社會幫扶只起補充作用。分類的標(biāo)準(zhǔn)不是按照家 庭收入的多寡，而是根據(jù)家庭成員的狀況和致貧的原 因來確定救助類別， 考慮 勞動力和勞動能力因素以確定 救助等級。對因災(zāi)、因病及其他原因?qū)е录彝ブ饕蓡T死亡或喪失勞動能力、生活困難的家庭給予適當(dāng)救助。在保障標(biāo)準(zhǔn)方面各地根據(jù)自身 10 實際量體裁衣，自己確定農(nóng)村居民最低生活保障線。 此原則確定了最低生活保障救助的限度 —— 適當(dāng)生活救助。 另外，基于善良風(fēng)俗、避免養(yǎng)懶漢等多方原因， 列舉了不能享受農(nóng)村低保的諸多情形，并賦予民政部門自行 確認(rèn)不能享受低保的其他情形。 各個地方的保障標(biāo) 準(zhǔn)或者排除情形有 些微差異 ，致使各個地方農(nóng)村低保范圍存在一定的差異性。 當(dāng)前，農(nóng)村低保重點保障因病、因殘、年老體弱、缺少勞動力以及生存條件惡劣等原因造成生活常年困難的 農(nóng)村家庭，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，逐步將符合低保條件的困難家庭全部納入保障范圍。隨著經(jīng)濟發(fā)展、逐步將符合農(nóng)村低保條件的困難家庭全部納入保障范圍。凡持有本市農(nóng)業(yè)戶口的 農(nóng)村居民，共同生活的家庭成員年人均純收入低于本市農(nóng)村居民最低生活保障線標(biāo)準(zhǔn)的，均屬保障范圍。 但還是存在以下問題： （一）低保人員的實際收入高于最低生活保障線，不屬于保障范圍，但獲得最低生活保 障。我們 走訪的每個地方都反映存在這種情況。 只能采取倒推法確定保障對象，從而導(dǎo)致同樣經(jīng)濟狀況的家庭因為住所地的原因存在權(quán)利保障的差別。其中省級財政負(fù)擔(dān)資金比例占全部資金的六分之五，即省與地方按 5： 1 比例籌措落實資金。 13 《恩施市農(nóng)村居民最低生活保障實施辦法 (試行 )》 (恩市政辦發(fā) [2020]48號 )： 恩施市人民政府按人年均補助 360元的標(biāo)準(zhǔn)籌集資金。 僅僅從農(nóng)村低保 財政負(fù)擔(dān)比例上看，地方配套資金比例低、數(shù)量小，地方政府的財政壓力小。而且 省級財政不是按照實際的低保人數(shù)撥付低保資金，而是按照特困戶救助人數(shù)撥付。 4． 保障程序 農(nóng)村低保的保障范圍只是在字面上 規(guī)定了符合相關(guān)條件的農(nóng)戶可以獲得物質(zhì)幫助。另一方面，積極推行行政公開。家庭成員均無民事行為能力的，由村民小組提名并代為申請。評議通過的對象，在村務(wù)公開欄公示不少于 7天，無異議的，填寫《農(nóng)村最低生活保障待遇申請審批表》，由村民委員會上報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審查。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府收到村民委員會上報材料后，要核 14 實家庭收入，查驗村評議和公示記錄，并召開由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長任組長、相關(guān)部門人員為成員的評審委員會會議進行審查。 總的說來，湖北省 政府 《通知》的 申請批準(zhǔn)程序得到很好的遵守。 各地村民代表會議組成人員有較大差異。 由于城鎮(zhèn)居委會沒有村民代表大會，所以，一般由自設(shè)的評議小組審議農(nóng)業(yè)戶口人員的低保申請。 鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核 程序的大部分工作由 民政專干（或低保專干）承擔(dān)，包括核實申請者的家庭收入、入戶復(fù)查等等。 縣（市） 實行集中 書面 審批 ，入戶抽查率為各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）上報保障人數(shù)的 20%以上 。湖北省政府決定，農(nóng)村低保對象的生活水平不低于國家 絕對貧困 標(biāo)準(zhǔn) 線 ，并 確定平均保障標(biāo)準(zhǔn)為 750 元。 16 保 康縣 800 白浪區(qū) 800 咸豐縣 693 漢川市 800 老河口市 800 林區(qū) 944 巴東縣 693 農(nóng)村居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn) 的高低直接決定農(nóng)村低保的規(guī)模大小，也直接決定低保補助金額的多寡。絕對貧困線是達到人體最低營養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)，維持基本生存的最低費用。以鄂州市為例，據(jù)鄂州市統(tǒng)計局提供的數(shù)據(jù)， 2020 年該市月人均必需基本生活消費支出為 元，由此計算，該市農(nóng)村人均必需基本生活消費為 840 元，鄂州市據(jù)此將農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)確定為 840 元。 另一方面，它是實現(xiàn)“補足”的一個標(biāo)準(zhǔn)，對于低于保障線下的居民，政府應(yīng)當(dāng)補足其差額使其達到最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。 同時，由于有關(guān)規(guī)定都明確了補助金額（這一點見下面的說明），也使得最 低生活保障標(biāo)準(zhǔn)失去了“補足”的意義。但不同的地市補助金額差別較大；即使在同一地市內(nèi)不同的縣市補助金額也存在差別。 17 《來鳳縣農(nóng)村居民最低生活保障實施方案》 第二條 ： 分類救助水平。 武漢市 漢南區(qū)農(nóng)村低保收入計算 人口結(jié)構(gòu) 男年收入 女年收入 家庭年收入 人均年收入 人季補差 人均月補 家計補差 1人 480 或 0 480 480 180 60 180 2人 1440 或 0 1440 720 80 40 240 3人 2520 或 0 2520 840 90 30 270 4人 3600 或 0 3600 900 75 25 300 5人 4560 或 0 4560 912 72 24 360 表二 ： 2020 年 5 月 湖北 省 農(nóng)村 低保 保障 情況 ① 單位名稱 農(nóng)村最低生活保障人數(shù) 農(nóng)村最低生活保障戶數(shù) 農(nóng)村最低生活保障支出（萬元） 月人均支出（元） 湖北省 1319647 601157 38 湖北省本級 0 0 0 武漢市 102430 46914 42 市本級 0 0 0 江岸區(qū) 383 159 75 江漢區(qū) 0 0 0 橋口區(qū) 387 138 70 漢陽區(qū) 677 293 68 武昌區(qū) 0 0 0 青山區(qū) 0 0 0 洪山區(qū) 6019 2358 39 ① 湖北省民政廳網(wǎng)站， 2020 年 8 月 5 日訪問。而且有的地方在實施方案中明確規(guī)定了社會化的發(fā)放方式 。 湖北各地普遍實行社會化發(fā)放方式，低保戶通過一卡通直接到有關(guān)金融服務(wù)機構(gòu)領(lǐng)取低保金。 1994 年 1 月 23日，國務(wù)院發(fā)布《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》 ，其中的第三條對五保供養(yǎng)作出了明確定位：“五保供養(yǎng)是農(nóng)村的集體福利事業(yè)”。二者的救助對象都是農(nóng)村居民。另外在 救助標(biāo)準(zhǔn)方面也存在一定差異， 五保救助標(biāo)準(zhǔn)高于最低生活保障救助標(biāo)準(zhǔn)。 2020 年，全省開展了由農(nóng)村福利院集中供養(yǎng)五保對象為主、其他力量分散供養(yǎng)為輔的“福星工