【正文】 市 139181 50491 43 市本級 0 0 0 沙市區(qū) 5071 2222 50 荊州區(qū) 9483 3720 45 公安縣 23026 9251 35 20 監(jiān)利縣 40276 12669 50 江陵縣 8360 2985 52 石首市 14259 5142 42 洪湖市 18118 6898 36 松滋市 20588 7604 38 黃岡市 220977 136418 33 市本級 1754 1312 31 黃州區(qū) 5552 3359 32 團(tuán)風(fēng)縣 11135 8029 36 紅安縣 22615 19244 21 羅田縣 22020 10450 32 英山縣 14387 13123 45 浠水縣 28920 17233 38 蘄春縣 33506 23939 31 黃梅縣 25512 11461 38 麻城市 38094 20205 34 武穴市 17500 8223 26 咸寧市 59096 24073 41 市本級 0 0 0 咸安區(qū) 8398 3500 48 嘉魚縣 6535 3515 51 通城縣 10388 3262 30 崇陽縣 13433 5200 46 通山縣 12532 4661 30 赤壁市 7810 3935 45 隨州市 54466 21370 32 市本級 2789 877 32 曾都區(qū) 26800 11320 34 廣水市 24877 9173 30 恩施州 112539 55546 39 州本級 0 0 0 恩施市 20787 8905 31 利川市 23625 11896 42 建始縣 13677 6732 33 巴東縣 17649 12419 45 宣恩縣 12222 4580 42 咸豐縣 10493 4316 43 來鳳縣 8226 4306 39 21 鶴峰縣 5860 2392 38 仙桃市 20200 10507 47 潛江市 19487 7302 45 天門市 36257 13880 38 神農(nóng)架林區(qū) 4510 1855 34 在調(diào)查中了解補(bǔ)助金額差異較大的原因，相關(guān)人員認(rèn)為是各個(gè)地方對上級的政策理解不一致，以及地方財(cái)政給付能力不同導(dǎo)致的。 《宜城市農(nóng)村居民最低生活保障實(shí)施辦法》第 7條：農(nóng)村居民最低生活 保障對象補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)核定堅(jiān)持以評議為主、核算為輔的原則，實(shí)行分類救助。 但在實(shí)際運(yùn)行中，由于貧困戶的確定采取的是倒退法，即 通過評議貧困的程度，并依據(jù)民政部門分配的低保指標(biāo)由最窮到 次窮的方法確定低保名單，這種確定低保名單的方法使得最低生活保障標(biāo)準(zhǔn) 形同虛設(shè) ，沒有意義 。以絕對貧困線為標(biāo)準(zhǔn)，是湖北省農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)的底線；第二種方法，采取市場菜 籃子法測算。 湖北省各個(gè)縣市根據(jù)本地農(nóng)民的實(shí)際生活狀況，確定了本地的最低生活保障線 （見表一） 。由于人手原因，普遍反映 工作量大。 通山縣 每個(gè)村的評議小組成員由 不少于 13 人 組成 ， 包括 村委會干部、黨員、退休的老干部和群眾代表 ，其中 村民代表 的比例為 60以上。對審查通過的對象，在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政務(wù)公開欄和村務(wù)公開欄同時(shí)公示不少于 7天，無異議的，報(bào)縣級民政部門審批。 （二）村民委員會審核。符合相關(guān)條件的農(nóng)戶是否真正能夠被行政機(jī)關(guān)確認(rèn)為低保戶并被許可獲得救助，與產(chǎn)生低保戶的程序的公正性相關(guān)。但 由于地方財(cái)政普遍是“吃飯財(cái)政”，提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的能力十分有限。省級財(cái)政按人年均 200 元標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算，地方按每人每年配套 40 元列入預(yù)算。 尤其以漢南區(qū)最為突出。 有下列情形之一的，不享受農(nóng)村居民最低生活保障待遇： （一） 非農(nóng)業(yè)戶口與農(nóng)業(yè)戶口混合的家庭，其共同生活的非農(nóng)業(yè)戶口家庭成員不享受農(nóng)村居民最低生活保障待遇； （二） 雖有本市農(nóng)業(yè)戶口，但已舉家遷往本市以外居住的； （三） 家庭年人均純收入雖然低于本市農(nóng)村居民最低生活保障線標(biāo)準(zhǔn)，但實(shí)際消費(fèi)明顯高于本市農(nóng)村居民最低生活保障線標(biāo)準(zhǔn)的； （四） 家中擁有移動通訊工具或者非生產(chǎn)性機(jī)動車輛的； （五） 法定勞動年齡內(nèi)具有勞動能力者，無正當(dāng)理由不從事勞動，造成家庭生活困難的； （六） 已有住房又新建（購）住房的； （七） 一年內(nèi)因賭博、嫖娼行為受過行政處罰的； （八） 因吸毒造成家庭生活困難，且未改正的； （九） 因違法結(jié)婚、收養(yǎng)和計(jì)劃外生育造成家庭生活困難的； 12 （十） 有法定贍養(yǎng)（含扶養(yǎng)、撫養(yǎng)，以下簡稱贍養(yǎng)）義務(wù)人，且法定贍養(yǎng)義務(wù)人具有完全贍養(yǎng)能力的； （十一） 不按規(guī)定如實(shí)申報(bào)家庭收入或拒絕核查的； （十二） 其它經(jīng)市民政部門按有關(guān)程序認(rèn)定不能享受農(nóng) 村居民最低生活保障待遇的。 農(nóng)村困難群眾有下列情形之一的，原則上不能享受農(nóng)村低保： 家庭實(shí)際生活水平高于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)的； 在法定勞動年齡內(nèi)有勞動能力（在讀學(xué)生除外）而不從事生產(chǎn)勞動的； 一年內(nèi)家庭購買價(jià)值超過低保標(biāo)準(zhǔn) 5倍以上非生活必需品的； 法定贍養(yǎng)、扶養(yǎng)（撫養(yǎng)）義務(wù)人有贍養(yǎng)、扶養(yǎng)（撫養(yǎng)）能力但未履行義務(wù)的； .因賭博、吸毒、嫖娼行為造成家庭生活困難的； 11 不按規(guī)定如實(shí)申報(bào)家庭 收入、弄虛作假或拒絕核查的； 其他經(jīng)省級民政部門認(rèn)定不能享受農(nóng)村低保的情形。 所以實(shí)際上湖北的農(nóng)村低保從制度上沒有規(guī)定低于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村困難家庭應(yīng)保盡保。保障標(biāo)準(zhǔn)考慮的因素包括：1）維持基本生活的物質(zhì)需要； 2）當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)水平和財(cái)政承受能力； 3）當(dāng)?shù)匚飪r(jià)水平； 4）農(nóng)民自我保障能力。 《保康縣農(nóng)村居民最低生活保障工作實(shí)施方案》（保民發(fā) [2020]7號）： 將該縣農(nóng)村貧困居民分為三類納入救助范圍：一類保障對象。但為了避免助長貧困者依賴國家的“等、靠、要”思想， 即福利依賴， 大多數(shù)國家主張 對貧困者實(shí)行自我救助和他者救助相結(jié)合的方式。 ④ （二）湖北省農(nóng)村居民最低生活保障制度的主要內(nèi)容和實(shí)施情況 湖北省人民政府于 2020 年 6 月下發(fā)了鄂政發(fā) [2020]41 號文件 —— 《關(guān)于建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》（以下簡稱“湖北省政府《通知》” 。 ② 另外 ，農(nóng)村特困戶救助配套政策亦相繼出臺。 8 省級民政部門下達(dá)救助人數(shù)指導(dǎo)計(jì)劃，縣（市、區(qū)）級民政、財(cái)政部門根據(jù)本地區(qū)所在類別，結(jié)合本地財(cái)力和實(shí)際合理確定當(dāng)?shù)剞r(nóng)村特困戶救助規(guī)模，報(bào)本級人民政府審定后執(zhí)行。 救助標(biāo)準(zhǔn)原則定在每人年均 120元。 ①武漢市于 2020 年 10 月 10 日發(fā)布《武漢 市農(nóng)村居民最低生活保障辦法（試 行）》的通知， 建立起城鄉(xiāng)區(qū)別的最低生活保障制度。湖北 農(nóng)村特困 救助走向制度化。 通過 走訪 低保戶、邊緣戶以及五保戶，了解了低保戶、 邊緣戶 和五保戶 的真 實(shí)生活 情況，了解 了他們對相關(guān)制度的認(rèn)識。 其中特別關(guān)注殘疾人的最低生活保障狀況。但由于 各個(gè)地方網(wǎng)上政務(wù)公開事項(xiàng)的有限性，而我們又不可能每個(gè)地方一一走訪，因此 ，我們盡可能 獲取了大部分地方的實(shí)施辦法或?qū)嵤┓桨浮? 為了更加真實(shí) 地反映湖北農(nóng)村居民最低生活保障制度的建立情況和實(shí)施狀況，我們開展了分 段式調(diào)查。 （二）項(xiàng)目背景 本項(xiàng)目源于我們對我國最低生活保障制度建立與實(shí)施情況的持續(xù)關(guān)注。 在此背景下， 很多地方在完善城市最低生活保障制度的基礎(chǔ)上，開始在農(nóng)村建立這一制度。 同年 ，民政部 印發(fā)了《關(guān)于加快農(nóng)村社會保障體系建設(shè)的意見》 （民政部［ 1996］ 28號文件） （簡稱《意見》）和《農(nóng)村社會保障體系建設(shè)指導(dǎo)方案》 ，正式 提出了“農(nóng)村最低生活保障制度”的概念 ，指出 ：“建立農(nóng)村最低生活保障制度是農(nóng)村社會救濟(jì)制度的重大改革，是確保農(nóng)村貧困人口基本生活的重要措施，也是完善農(nóng)村社會保障制度的一項(xiàng)重要內(nèi)容。這項(xiàng)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)需要政府承擔(dān)作為義務(wù)。 1999 年 國務(wù)院頒布了《城市居民最低生活保障條例》，并于 同年 10 月 1 日起施行?！? 2020年 7 月，國務(wù)院發(fā)布在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知，我國農(nóng)村地區(qū)全面開展最低生活保障制度建設(shè)。 在國務(wù)院通知要求全面建立農(nóng)村低保制度之后，其實(shí)施情況如何，自然也是我們關(guān)注的重點(diǎn)。 ② 載《河南政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》 2020 年第 4 期。 在省一級，我們走訪了 湖北省民政廳 低保中心；在地、市一級，我們走訪了武漢市民政局 、恩施州民政局 ；在縣、區(qū)一級 ， 我們走訪了 黃岡市黃州 區(qū)民政局、武漢市武昌 區(qū)民政局、 恩施市民政局、來鳳縣民政局、洪湖市民政局、陽新縣民政局、宜城市民政局、?？悼h民政局、通山縣民政局、漢南區(qū)民政局 等單位。在入戶調(diào)查內(nèi)容上， 遵循靈活性與 原則性相結(jié)合的原則，圍繞訪談提綱針對不同人群開展有針對性的調(diào)查。 二、湖北省農(nóng)村居民最低生活保障制度 的 建立和實(shí)施狀 況 （一）湖北省農(nóng)村居民最低生活保障制度的建設(shè)歷程 湖北省農(nóng)村居民最低生活 保障制度的建設(shè)經(jīng)過了三個(gè)階段：特困戶救助階段、特困戶救助與最低生活保障并存階段和全面實(shí)施最低生活保障階段。根據(jù)各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和貧困狀況等因素 ,全省各縣市區(qū)分為三個(gè)類別 ，分類給予財(cái)政補(bǔ)助。 ③ 2020 年 3 月發(fā)布了 《鄂州市農(nóng)村居民最低生活保障實(shí)施辦法 （ 試行 ） 》 。 ① 武漢市 2020 年有 48598 戶（其中五保戶 8175 戶） 87084 人被納入了農(nóng)村低保對象，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為人均 50元 /月。 隨著財(cái)政投入增加，各地可逐步提 高人平救助標(biāo)準(zhǔn)，并對特殊困難對象實(shí)行重點(diǎn)救助。 ③ 3． 全面實(shí)施最低生活保障制度 階段 （ 2020 年 7 月開始 ） 2020 年底中央農(nóng)村工作會議之后，湖北省積極、主動地探索建立農(nóng)村居民最低生活保障制度。 ③ 余凌云：《 湖北省下?lián)?3000 萬元?？顬檗r(nóng)村特困戶改造危房》 ，引自新華網(wǎng)， 2020 年 8 月 10 日訪問。 湖北省明確規(guī)定由 政府承擔(dān)主要救助義務(wù)，社會幫扶只起補(bǔ)充作用。對因?yàn)?zāi)、因病及其他原因?qū)е录彝ブ饕蓡T死亡或喪失勞動能力、生活困難的家庭給予適當(dāng)救助。 此原則確定了最低生活保障救助的限度 —— 適當(dāng)生活救助。 各個(gè)地方的保障標(biāo) 準(zhǔn)或者排除情形有 些微差異 ，致使各個(gè)地方農(nóng)村低保范圍存在一定的差異性。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、逐步將符合農(nóng)村低保條件的困難家庭全部納入保障范圍。 但還是存在以下問題： （一）低保人員的實(shí)際收入高于最低生活保障線，不屬于保障范圍，但獲得最低生活保 障。 只能采取倒推法確定保障對象，從而導(dǎo)致同樣經(jīng)濟(jì)狀況的家庭因?yàn)樽∷氐脑虼嬖跈?quán)利保障的差別。 13 《恩施市農(nóng)村居民最低生活保障實(shí)施辦法 (試行 )》 (恩市政辦發(fā) [2020]48號 )： 恩施市人民政府按人年均補(bǔ)助 360元的標(biāo)準(zhǔn)籌集資金。而且 省級財(cái)政不是按照實(shí)際的低保人數(shù)撥付低保資金，而是按照特困戶救助人數(shù)撥付。另一方面，積極推行行政公開。評議通過的對象，在村務(wù)公開欄公示不少于 7天，無異議的，填寫《農(nóng)村最低生活保障待遇申請審批表》，由村民委員會上報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審查。 總的說來，湖北省 政府 《通知》的 申請批準(zhǔn)程序得到很好的遵守。 由于城鎮(zhèn)居委會沒有村民代表大會，所以，一般由自設(shè)的評議小組審議農(nóng)業(yè)戶口人員的低保申請。 縣（市） 實(shí)行集中 書面 審批 ，入戶抽查率為各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）上報(bào)保障人數(shù)的 20%以上 。 16 保 康縣 800 白浪區(qū) 800 咸豐縣 693 漢川市 800 老河口市 800 林區(qū) 944 巴東縣 693 農(nóng)村居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn) 的高低直接決定農(nóng)村低保的規(guī)模大小，也直接決定低保補(bǔ)助金額的多寡。以鄂州市為例，據(jù)鄂州市統(tǒng)計(jì)局提供的數(shù)據(jù)， 2020 年該市月人均必需基本生活消費(fèi)支出為 元，由此計(jì)算，該市農(nóng)村人均必需基本生活消費(fèi)為 840 元，鄂州市據(jù)此將農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)確定為 840 元。 同時(shí)，由于有關(guān)規(guī)定都明確了補(bǔ)助金額（這一點(diǎn)見下面的說明），也使得最 低生活保障標(biāo)準(zhǔn)失去了“補(bǔ)足”的意義。 17 《來鳳縣農(nóng)村居民最低生活保障實(shí)施方案》 第二條 ： 分類救助水平。而且有的地方在實(shí)施方案中明確規(guī)定了社會化的發(fā)放方式 。 1994 年 1 月 23日，國務(wù)院發(fā)布《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》 ，其中的第三條對五保供養(yǎng)作出了明確定位：“五保供養(yǎng)是農(nóng)村的集體福利事業(yè)”。另外在 救助標(biāo)準(zhǔn)方面也存在一定差異， 五保救助標(biāo)準(zhǔn)高于最低生活保障救助