【正文】 作會(huì)議上 ，國(guó)務(wù)院 首次明確提出， “積極探索建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系，在全國(guó)范圍建立農(nóng)村最低生活保障制度?！? 2020年 7 月，國(guó)務(wù)院發(fā)布在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知，我國(guó)農(nóng)村地區(qū)全面開(kāi)展最低生活保障制度建設(shè)。 我國(guó)目前還沒(méi)有社會(huì)救助法，國(guó)務(wù)院也只是以通知的形式要求各省建立農(nóng)村最低生活保障制度，因此，農(nóng)村最低生活保障制度還未成為一項(xiàng)法律上的制 ① 本項(xiàng)調(diào)查得到加拿大國(guó)際發(fā)展署公民社會(huì)項(xiàng)目支助。在調(diào)查過(guò)程中，得到湖北省民政廳及相關(guān)市、縣民政部門(mén)的支持，特此致謝。 4 度。將這一制度上升為法律制度，使得公民的憲法權(quán)利成為法定權(quán)利，無(wú)疑具有非常重要的 意義。 （二）項(xiàng)目背景 本項(xiàng)目源于我們對(duì)我國(guó)最低生活保障制度建立與實(shí)施情況的持續(xù)關(guān)注。20202020 年，我們得到加拿大政府國(guó)際開(kāi)發(fā)署公民社會(huì)項(xiàng)目的資助，針對(duì)城市居民最低生活保障制度實(shí)施情況，開(kāi)展了“城市居民最低生活保障制度實(shí)施狀況”的問(wèn)卷調(diào)查，調(diào)查范圍涉及全國(guó) 37 個(gè)大、中、小城市，收集了珍貴的第一手資料，形成調(diào)查報(bào)告《從憲定權(quán)利到現(xiàn)實(shí)權(quán)利 —— 我國(guó)城市居民最低生活保障制度實(shí)施狀況調(diào)查》 ① 。 2020 年 6 月我們得到亞洲法律資源中心的支持，開(kāi)展了對(duì)中國(guó)農(nóng)村最低生活 保障制度建立情況的調(diào)查研究工作，形成了調(diào)查報(bào)告《 從憲定權(quán)利到法定 權(quán)利 —— 我國(guó)農(nóng)村居民最低生活 保障制度 建立狀況調(diào)查》② 。 在國(guó)務(wù)院通知要求全面建立農(nóng)村低保制度之后，其實(shí)施情況如何，自然也是我們關(guān)注的重點(diǎn)。 湖北省位于中國(guó)中部，經(jīng)濟(jì)發(fā)展 處于全國(guó)中等水平 ，農(nóng)村低保制度也是按照國(guó)務(wù)院通知精神建立與實(shí)施 。 我們選取湖北 省 為調(diào)查對(duì)象， 旨在通 過(guò)調(diào)查了解湖北農(nóng)村居民最低生活保障制度的建立情況、實(shí)施狀況，研究湖北農(nóng)村居民與城市居民最低生活保障制度的異同， 分析湖北農(nóng)村居民最低生活保障制度與有關(guān)國(guó)際公約的差距，提出立法和政策建議 ，推動(dòng)湖北省逐步在農(nóng)村和城市建立統(tǒng)一、全面的最低生活 保障制度， 不 斷完善這一制度，使之與 《 經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國(guó)際公約 》 的要求相吻合，并 通過(guò)對(duì)湖北省的調(diào)查和分析， 為 在全國(guó) 建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)低保制度提供理論準(zhǔn)備。 我們 還希望通過(guò) 此項(xiàng)目的 調(diào)查研究、走訪座談、起草法律、 網(wǎng)絡(luò) 媒體宣傳 等活動(dòng) ，宣傳最低生 活保障制度，推廣政府義務(wù)觀念，提高公民個(gè)人、社區(qū)組織和民間組織在公共政策決策制定過(guò)程中的參與意識(shí)，并 將農(nóng)村生活困難居民，特別是婦女、兒童、老人、殘疾人的生活狀況反映給決策者和社會(huì)，引起社會(huì)關(guān)注，敦促政府及早出臺(tái)相關(guān)規(guī)定。 （三 ）調(diào)查方法 鑒于 本項(xiàng)調(diào)查研究的重點(diǎn)在于制度建立 情況以及 已經(jīng)建立的 制度 的實(shí)施情況 ， 我們沒(méi)有采取封閉式問(wèn)卷的調(diào)查方法 ， 而是 選擇 采取收集資料、分析文獻(xiàn)、訪問(wèn)座談等 調(diào)查 方式。 為了更加真實(shí) 地反映湖北農(nóng)村居民最低生活保障制度的建立情況和實(shí)施狀況，我們開(kāi)展了分 段式調(diào)查。第一階段，我們組織 武漢大學(xué)法學(xué)院 數(shù)名湖北籍法學(xué)碩士 、博士 研究 生和老師 在 2020 年寒假對(duì)其家鄉(xiāng)農(nóng)村開(kāi)展低保制度預(yù)調(diào)查 ，初步了解湖北省農(nóng)村低保 現(xiàn)狀，收集各位調(diào)查員發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題， 確定正式 調(diào) ① 載《法學(xué)評(píng)論》 2020 年第 1 期。除該最終研究成果外，該次調(diào)查還形成兩個(gè)附帶研究成果 ： 《從最低社會(huì)保障制度的實(shí)施透視我國(guó)公民的權(quán)利意識(shí)與法律意識(shí)》（載《河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》 2020 年第4 期）和《從最低生活保障制度實(shí)施情況看湖北城市居民權(quán)利意識(shí)現(xiàn)狀》（載《湖北社會(huì)科學(xué)》 2020 年第1 期） 。 ② 載《河南政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》 2020 年第 4 期。 5 查的訪談提綱 ；第二階段，我們參考湖北省低保中 心的建議，以地理位置和經(jīng)濟(jì)狀況為依據(jù)，選擇湖北省六個(gè)地市開(kāi)展實(shí)地 調(diào)研 。 1．文獻(xiàn)分析 我們通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、期刊、圖書(shū)館以及上門(mén)走訪等途徑， 盡最大 所能，收集了目前關(guān)于農(nóng)村最低生活保障制度的法律文件、論文、調(diào)查報(bào)告和 其他有關(guān)最低生活保障的相關(guān) 著作。比如，雖然我們的實(shí)地調(diào)查范圍僅局限于湖北省，但為了正確認(rèn)識(shí)湖北省農(nóng)村居民最低生活保障制度與全國(guó)其他省市相關(guān)制度的異同，我們盡可能收集了各個(gè)省及直轄市的農(nóng)村居民最低生活保障制度文本。 另外， 湖北省各個(gè)縣市幾乎都出臺(tái)了有關(guān)農(nóng)村居民最低生活保障的實(shí)施辦法或?qū)嵤┓桨浮５捎?各個(gè)地方網(wǎng)上政務(wù)公開(kāi)事項(xiàng)的有限性，而我們又不可能每個(gè)地方一一走訪，因此 ，我們盡可能 獲取了大部分地方的實(shí)施辦法或?qū)嵤┓桨浮? 研讀和分析湖北省及其所屬區(qū)域的實(shí)施辦法或?qū)嵤┓桨?，利于我們?nèi)姘盐?目前湖北農(nóng)村最低生活保障制 度的 建立 情況； 研讀和分析 國(guó)務(wù)院及其 他省市相關(guān)制度 ， 利于我們 了解上位法 的規(guī)定 ，鑒別 湖北省 相關(guān)規(guī)定與其他省市相關(guān)規(guī)定的優(yōu)劣，尋找 湖北農(nóng)村居民最低生活保障制度 的不足； 研 讀國(guó)際公約、其他國(guó)家相關(guān)規(guī)定以及有關(guān)學(xué)術(shù)著作，分析最低生活保障制度 的應(yīng)然狀態(tài)和 權(quán)利實(shí)現(xiàn) 的實(shí)然狀態(tài)， 利于我們構(gòu)建更加科學(xué)的最低生活保障制度 。 2．走訪座談 我們走訪了湖北省轄區(qū)內(nèi)四 級(jí)民政 管理 部門(mén)。 在省一級(jí)，我們走訪了 湖北省民政廳 低保中心；在地、市一級(jí)，我們走訪了武漢市民政局 、恩施州民政局 ；在縣、區(qū)一級(jí) ， 我們走訪了 黃岡市黃州 區(qū)民政局、武漢市武昌 區(qū)民政局、 恩施市民政局、來(lái)鳳縣民政局、洪湖市民政局、陽(yáng)新縣民政局、宜城市民政局、?？悼h民政局、通山縣民政局、漢南區(qū)民政局 等單位。在走訪過(guò)程中，我們與民政部門(mén)主管政策法規(guī)、最低生活保障和救災(zāi)救濟(jì)等相關(guān)事務(wù)的 工作人員進(jìn)行 了廣泛的座談，聽(tīng)取了民政部門(mén)工作人員對(duì)農(nóng)村最低生活保障制度以及特困戶(hù)救助制度的看法和意見(jiàn)，收集了大量第一手資料。走訪座談的工作既讓我們了解高層管理者對(duì)農(nóng)村最低生活保障制 度建立的看法，也傾聽(tīng)了基層工作人員的感受，對(duì)于我們?nèi)娴胤治鲞@一制度，以及提出相關(guān)建議具有重要價(jià)值。 3．入戶(hù)調(diào)查 入戶(hù)調(diào)查是本項(xiàng)目的重要調(diào)查 方式 。 在調(diào)查對(duì)象的選擇上，重點(diǎn)選擇以下人群：低保戶(hù)、五保戶(hù)和邊緣戶(hù) ① 。 其中特別關(guān)注殘疾人的最低生活保障狀況。 ① 邊緣戶(hù)是指沒(méi)有資格獲得最 低生活保障救助，生活在當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ暇€邊緣的生活困難家庭，以及 生活在當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ暇€下有資格獲得最低生活保障救助，由于行政給付能力的限制而沒(méi)有獲得救助的困難家庭。 6 在入戶(hù)調(diào)查對(duì)象生活區(qū)域的選擇上，重點(diǎn)選擇以下區(qū)域：城鄉(xiāng)結(jié)合部、偏遠(yuǎn)區(qū)域和集中供養(yǎng)五保戶(hù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)福利院。在入戶(hù)調(diào)查內(nèi)容上， 遵循靈活性與 原則性相結(jié)合的原則，圍繞訪談提綱針對(duì)不同人群開(kāi)展有針對(duì)性的調(diào)查。調(diào)查內(nèi)容集中在以下方面：家庭致貧原因、獲取 最低生活保障的具體情況 、對(duì)現(xiàn)行最低生活保障制度的看法和評(píng)價(jià)等 。 由于我們以低保戶(hù)、五保戶(hù)和邊緣戶(hù)為重點(diǎn)調(diào)查對(duì)象， 而我們即使獲取了當(dāng)?shù)氐牡捅?duì)象名單，也無(wú)從知道 哪些是 邊緣戶(hù)人員 ，所以在選擇 具體 入戶(hù)調(diào)查對(duì)象上 ，我們尋求 了 村委會(huì)的幫助，由村委會(huì)根據(jù)我們的要求，提供入戶(hù)調(diào)查建議名單，然后我們?cè)诮ㄗh名單中隨機(jī)選擇入戶(hù)調(diào)查對(duì)象。 另外，為了切實(shí)比較同一村民小組的低保戶(hù)和邊緣戶(hù)的情況，我們?nèi)霊?hù)調(diào)查同一村民小組的全部低保戶(hù)和邊緣戶(hù)。 共 走訪了 近 20 個(gè) 村， 約 70 戶(hù) 農(nóng)戶(hù)，6 個(gè)農(nóng)村福利院 。 通過(guò) 走訪 低保戶(hù)、邊緣戶(hù)以及五保戶(hù)，了解了低保戶(hù)、 邊緣戶(hù) 和五保戶(hù) 的真 實(shí)生活 情況，了解 了他們對(duì)相關(guān)制度的認(rèn)識(shí)。與 低保戶(hù)、 邊緣戶(hù) 和五保戶(hù) 的交 談， 讓 我們了解 了 救助對(duì)象的實(shí)際需要， 為 合理設(shè)計(jì) 農(nóng)村最低生活保障制度獲取了寶貴的第一手資料 。 在收集了大量第一 手資料的基礎(chǔ)上，我們經(jīng)過(guò)對(duì)資料的認(rèn)真研讀、整理和分析，梳理了湖北農(nóng)村居民最低生活 保障制度的歷史、總結(jié)了 當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)救助制度，主要是最低生活保障制度的現(xiàn)狀，分析了其中存在的問(wèn)題，提出了解決的對(duì)策。 二、湖北省農(nóng)村居民最低生活保障制度 的 建立和實(shí)施狀 況 （一）湖北省農(nóng)村居民最低生活保障制度的建設(shè)歷程 湖北省農(nóng)村居民最低生活 保障制度的建設(shè)經(jīng)過(guò)了三個(gè)階段：特困戶(hù)救助階段、特困戶(hù)救助與最低生活保障并存階段和全面實(shí)施最低生活保障階段。 1． 特困戶(hù)救助階段 （ 2020 年 7 月 —— 2020 年 9 月） 2020 年 7 月，國(guó)家全面啟動(dòng)農(nóng)村特困戶(hù)救助。 同年，湖北省民政廳按照湖北省委、省政府決策，研究制定了《完善農(nóng)村特困戶(hù)救助制度實(shí)施方案》，在大悟縣等 5 個(gè)縣市進(jìn)行了農(nóng)村特困戶(hù)救助試點(diǎn)。在成功試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，全省廣泛?jiǎn)?dòng)農(nóng)村特困戶(hù)救助工作。至 2020 年底，全省共審批特困戶(hù) 30 萬(wàn)人，并向已經(jīng)確認(rèn)的農(nóng)村特困戶(hù)發(fā)放了 《農(nóng)村特困戶(hù)救助證》 。湖北 農(nóng)村特困 救助走向制度化。 《湖北省民政廳、財(cái)政廳關(guān)于完善農(nóng)村特困戶(hù)社會(huì)救助制度實(shí)施方案》關(guān)于“農(nóng)村特困戶(hù)救助面的確定”的表述：“農(nóng)村特困戶(hù)救助范圍的確定要因地制宜、實(shí)事求是、量力而行 ,充分考慮各級(jí)財(cái)政的承受能力、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡性和農(nóng)村貧困現(xiàn)狀。目前，全省 7 救助對(duì)象控制在 30萬(wàn)人左右，有條件的縣市可適當(dāng)加大投入，逐步增加救助人數(shù) ， 擴(kuò)大救助面。根據(jù)各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和貧困狀況等因素 ,全省各縣市區(qū)分為三個(gè)類(lèi)別 ，分類(lèi)給予財(cái)政補(bǔ)助。一類(lèi)地區(qū)，即國(guó)家和省級(jí)確定的 29個(gè)扶貧重點(diǎn)縣（市），救助面原則上控制在當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)人口總數(shù)的 1%左右；二類(lèi)地區(qū)，即中等縣（市），救助面原則上控制在當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)人口總數(shù)的 %左右；三類(lèi)地區(qū)，即經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)縣（市）和縣級(jí)區(qū)，救助面原則上控制在當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)人口總數(shù)的 %左右。按上述比例確定各縣（市、區(qū)）需救濟(jì)的特困戶(hù)人數(shù)和由省級(jí)財(cái)政給予補(bǔ)助的數(shù)額?！? 2． 特困戶(hù)救助與最低生活保障并存階段 （ 2020 年 9 月 —— 2020 年 6 月） 在此階段，湖北省部分地方開(kāi)始實(shí)施農(nóng)村居民最低生活保障救助。 從 2020年 9 月起，武漢、鄂州、宜城、神農(nóng)架林區(qū)等地相繼開(kāi)展農(nóng)村低保試點(diǎn)工作。 ①武漢市于 2020 年 10 月 10 日發(fā)布《武漢 市農(nóng)村居民最低生活保障辦法（試 行）》的通知， 建立起城鄉(xiāng)區(qū)別的最低生活保障制度。 2020 年 4 月 ，湖北宜城市出臺(tái)了《宜城市農(nóng)村最低生活保障制度實(shí)施辦法》 ，對(duì)家庭年人均收入低于 637 元最低 生活保障線標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村居民實(shí)行分類(lèi)保障，按照四個(gè)保障類(lèi)別進(jìn)行保障。 ② 湖北 省 鄂州市從 2020 年 開(kāi)始啟動(dòng)農(nóng)村低保 。 ③ 2020 年 3 月發(fā)布了 《鄂州市農(nóng)村居民最低生活保障實(shí)施辦法 （ 試行 ） 》 。 《武漢市農(nóng)村居民最低生活保障辦法（試行）》第 2條：“本市持有農(nóng)業(yè)戶(hù)口的農(nóng)村居民，家庭收入和 實(shí)際生活水平低于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民最低生活保障 標(biāo)準(zhǔn)的，均依照本辦 法予以保障。” 同時(shí)，在沒(méi)有開(kāi)展農(nóng)村低保試點(diǎn)的地方，特困戶(hù)救助 工作 日益制度化。 2020年，為進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村特困戶(hù)救助工作，湖北省民政廳、財(cái)政廳印發(fā)了 鄂民政發(fā)［ 2020］ 51 號(hào) 文件 —— 《湖北省農(nóng)村特困戶(hù)救助試行辦法》 。 從救助對(duì)象、救助標(biāo)準(zhǔn)、申請(qǐng)審批程序等方面規(guī)范農(nóng)村特困戶(hù)救助制度，并開(kāi)始推行以 經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和貧困狀況 為標(biāo)準(zhǔn)的分類(lèi)救助制度。 救助標(biāo)準(zhǔn)原則定在每人年均 120元。 《湖北省農(nóng)村特困戶(hù)救助試行辦法》第 2條：“根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和貧困狀況等因素，分類(lèi)推進(jìn)農(nóng)村特困戶(hù)救助工作。全省按三類(lèi)地區(qū)確定救助規(guī)模： 一類(lèi)地區(qū)為國(guó)家和省級(jí)確定的扶貧重點(diǎn)縣（市），二類(lèi)地區(qū)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展中等水平縣（市），三類(lèi)地區(qū)為經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的縣（市）和城市郊區(qū)。 ① 武漢市 2020 年有 48598 戶(hù)（其中五保戶(hù) 8175 戶(hù)） 87084 人被納入了農(nóng)村低保對(duì)象，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為人均 50元 /月。 梅志罡 ：《 湖北省低保工作的現(xiàn)實(shí)狀況和發(fā) 展建議 》 ，引自中華人民共和國(guó)民政部網(wǎng)站， 2020 年 8 月 10 日訪問(wèn)。 ② 一類(lèi)為 25 元、二類(lèi)為 20 元、三類(lèi)為 15 元、四類(lèi)為 10 元 。 ③ 截止 2020 年 12 月，鄂州市 籌措資金八百萬(wàn)，全市 1 萬(wàn)多戶(hù) 2 萬(wàn) 2 千多名農(nóng)村低保對(duì) 象領(lǐng)到了低保金。引自《 鄂州 萬(wàn)農(nóng)村貧困群眾喜領(lǐng)低保 》 ，湖北省鄂州市民政信息網(wǎng)站， 2020年 8 月 12 日訪問(wèn)。 8 省級(jí)民政部門(mén)下達(dá)救助人數(shù)指導(dǎo)計(jì)劃，縣（市、區(qū)）級(jí)民政、財(cái)政部門(mén)根據(jù)本地區(qū)所在類(lèi)別，結(jié)合本地財(cái)力和實(shí)際合理確定當(dāng)?shù)剞r(nóng)村特困戶(hù)救助規(guī)模，報(bào)本級(jí)人民政府審定后執(zhí)行?！? 《湖北省農(nóng)村特困戶(hù)救助試行辦法》第 7條：“農(nóng)村特困戶(hù)救助以戶(hù)為單位全員享受，目前救助標(biāo)準(zhǔn)月人均不低于 10元。各地應(yīng)從實(shí)際出發(fā)，針對(duì)救助對(duì)象家庭困難程度合理確定救助標(biāo)準(zhǔn)，不能平均發(fā)放。 隨著財(cái)政投入增加，各地可逐步提 高人平救助標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)特殊困難對(duì)象實(shí)行重點(diǎn)救助?！? 在此階段，特困戶(hù)救助規(guī)模逐年呈上升趨勢(shì)。 2020 年湖北省 省財(cái)政安排3000 萬(wàn)元，市、縣財(cái)政配套安排 600 萬(wàn)元，對(duì) 30 萬(wàn)農(nóng)村特困對(duì)象實(shí)行定期定