【正文】 度。 早在 1995年，民政部就開始了建立農(nóng)村居民最低生活保障制度的探索。 《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》中明確要求：“有條件的地方要積極探索建立農(nóng)村最低生活保障制度”。 我們選取湖北 省 為調(diào)查對象， 旨在通 過調(diào)查了解湖北農(nóng)村居民最低生活保障制度的建立情況、實施狀況，研究湖北農(nóng)村居民與城市居民最低生活保障制度的異同， 分析湖北農(nóng)村居民最低生活保障制度與有關(guān)國際公約的差距，提出立法和政策建議 ，推動湖北省逐步在農(nóng)村和城市建立統(tǒng)一、全面的最低生活 保障制度， 不 斷完善這一制度，使之與 《 經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利國際公約 》 的要求相吻合，并 通過對湖北省的調(diào)查和分析， 為 在全國 建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)低保制度提供理論準備。走訪座談的工作既讓我們了解高層管理者對農(nóng)村最低生活保障制 度建立的看法，也傾聽了基層工作人員的感受，對于我們?nèi)娴胤治鲞@一制度，以及提出相關(guān)建議具有重要價值。 同年，湖北省民政廳按照湖北省委、省政府決策，研究制定了《完善農(nóng)村特困戶救助制度實施方案》，在大悟縣等 5 個縣市進行了農(nóng)村特困戶救助試點?！? 同時，在沒有開展農(nóng)村低保試點的地方，特困戶救助 工作 日益制度化。 2020 年湖北省 省財政安排3000 萬元，市、縣財政配套安排 600 萬元，對 30 萬農(nóng)村特困對象實行定期定量救助。 9 家庭收入計算 、資金籌集與管理、 組織領(lǐng)導 和申請、審核、審批程序 等方面作出了規(guī)定。一類對象：未享受五保待遇的、無勞動能力且生活特別困難的鰥寡孤獨對象；對其中基本符合五保供養(yǎng)條件的，可按五保供養(yǎng)標準給予重點保障；二類對象：家庭主要成員癡呆傻殘、無勞動能力且子女未成年、生活特別困難的家庭；三類對象：因災、因病及其他原因致家庭成員死亡或喪失勞動能力，生活特別困難的家庭。共同生活的家庭成員是指具有法定的贍養(yǎng)和扶養(yǎng)（撫養(yǎng)）關(guān)系、共同居住、共同生活的家庭成員，主要包括祖父母 (外祖父母 )、父母（岳父母）、配偶、子女、孫子女 (外孫子女 )以及其他具有法定贍養(yǎng)、扶養(yǎng)（撫養(yǎng)）義務關(guān)系的直系親屬。比如 低保對象確實是殘疾人，但其家庭實際收入遠遠高于或約高于當?shù)氐淖畹蜕畋Ｕ暇€。今后如中央安排專項補助資金，則從中央補助資金中安排。 湖北省政府《通知》 ： （一）個人申請。 村委會審核是確認申請者是否符合低保戶資格的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。為了替申請低保的農(nóng)戶節(jié)約費用，有的地方不需要 申請者提供相關(guān)證明材料的復印件，檔案材料構(gòu)成有差異。一般而言，它具有兩方面的意義。 《恩 施市農(nóng)村居民最低生活保障實施辦法 (試行 )》 (恩市政辦發(fā) [2020]48號 )第 2條第4款 ：對未享受五保待遇、無勞動能力且生活特別困難的鰥寡孤獨對象，月人均補助 80元以上；對其中基本符合五保供養(yǎng)條件的，可按五保供養(yǎng)標準給予重點保障。五保供養(yǎng)制度成為針對農(nóng)村特殊困難群體的專項救助制度。集中供養(yǎng)和分散供養(yǎng)分別按年人均不低于 1200 元、 800 元的標準落實供養(yǎng)資金 ①（見表三） 。 （三）湖北省農(nóng)村五保供養(yǎng) 制度的建設(shè)和實施情況 五保供養(yǎng)，是指依照供養(yǎng)條例規(guī)定，在吃、穿、住、醫(yī)、葬方面給予村民生活照顧和物質(zhì)幫助。一類月人平補助 25元；二類月人平補助 20元；三類月人平補助 15 元；四類月人平補助 10元。市場菜籃子法又叫“標準預期法”，是測定最低生活標準的方法中最基本、最易于接受的一種。鄉(xiāng)鎮(zhèn)評議 組成員一般不少于 9 人， 由人大常務副主任、財政所、社區(qū)、信用社營業(yè)所等各個單位的人員組成 。 （四）縣級民政部門審批。因此，產(chǎn)生低保戶的行政程序必須遵循公正、公開原則。 農(nóng)村低保資金實行部分預算。 武漢市 漢南區(qū)享受農(nóng)村低保家庭的條件 ① ： 家庭年人均純收入低于 1200元的下列家庭： 家庭成員患有七大疾病、重殘，勞力因病殘常年臥床不起； 喪偶、離異困難家庭； 因災因禍特困家庭； 農(nóng)村“三無”人員。 湖北省沒有把所有 不能保障基本生活的農(nóng)村 困難家庭全部納入保障范圍 ，而是 以致貧原因或者勞動力并兼顧貧困為標準 確定保障范圍 。對未享受五保待遇、無勞動能力且生活特別困難的鰥寡孤獨家庭給予重點保障；二類保障對象。在此通知中，對農(nóng)村居民最低生活保障提出了統(tǒng)一的要求，并對保障標準、保障范圍、 ① 李春明：《 關(guān)于 2020 年省政府承諾辦好八件實事的情況通報 》，引自湖北省政府新聞發(fā)布網(wǎng)， 2020 年 8 月 5 日訪問?！? 《湖北省農(nóng)村特困戶救助試行辦法》第 7條：“農(nóng)村特困戶救助以戶為單位全員享受，目前救助標準月人均不低于 10元。 2020 年 4 月 ，湖北宜城市出臺了《宜城市農(nóng)村最低生活保障制度實施辦法》 ，對家庭年人均收入低于 637 元最低 生活保障線標準的農(nóng)村居民實行分類保障，按照四個保障類別進行保障。與 低保戶、 邊緣戶 和五保戶 的交 談， 讓 我們了解 了 救助對象的實際需要， 為 合理設(shè)計 農(nóng)村最低生活保障制度獲取了寶貴的第一手資料 。 研讀和分析湖北省及其所屬區(qū)域的實施辦法或?qū)嵤┓桨?，利于我們?nèi)姘盐?目前湖北農(nóng)村最低生活保障制 度的 建立 情況； 研讀和分析 國務院及其 他省市相關(guān)制度 ， 利于我們 了解上位法 的規(guī)定 ，鑒別 湖北省 相關(guān)規(guī)定與其他省市相關(guān)規(guī)定的優(yōu)劣，尋找 湖北農(nóng)村居民最低生活保障制度 的不足； 研 讀國際公約、其他國家相關(guān)規(guī)定以及有關(guān)學術(shù)著作，分析最低生活保障制度 的應然狀態(tài)和 權(quán)利實現(xiàn) 的實然狀態(tài)， 利于我們構(gòu)建更加科學的最低生活保障制度 。20202020 年，我們得到加拿大政府國際開發(fā)署公民社會項目的資助，針對城市居民最低生活保障制度實施情況，開展了“城市居民最低生活保障制度實施狀況”的問卷調(diào)查，調(diào)查范圍涉及全國 37 個大、中、小城市，收集了珍貴的第一手資料，形成調(diào)查報告《從憲定權(quán)利到現(xiàn)實權(quán)利 —— 我國城市居民最低生活保障制度實施狀況調(diào)查》 ① 。各地要積極試點，穩(wěn)步推進。” 自此， 農(nóng)村最低生活保障制度試點工作緩慢進行。 2020 年 6 月我們得到亞洲法律資源中心的支持，開展了對中國農(nóng)村最低生活 保障制度建立情況的調(diào)查研究工作，形成了調(diào)查報告《 從憲定權(quán)利到法定 權(quán)利 —— 我國農(nóng)村居民最低生活 保障制度 建立狀況調(diào)查》② 。 2．走訪座談 我們走訪了湖北省轄區(qū)內(nèi)四 級民政 管理 部門。 在收集了大量第一 手資料的基礎(chǔ)上，我們經(jīng)過對資料的認真研讀、整理和分析，梳理了湖北農(nóng)村居民最低生活 保障制度的歷史、總結(jié)了 當前農(nóng)村社會救助制度，主要是最低生活保障制度的現(xiàn)狀，分析了其中存在的問題，提出了解決的對策。 ② 湖北 省 鄂州市從 2020 年 開始啟動農(nóng)村低保 。各地應從實際出發(fā)，針對救助對象家庭困難程度合理確定救助標準，不能平均發(fā)放。 ② 蔣志臻 ：《 湖北省今年初步建立農(nóng)村最低生活保障制度 》，引自人民政協(xié)網(wǎng)， 2020 年 8 月 5 日訪問。對家庭主要成員癡呆傻殘、無勞動能力且子女未成年、生活特別困難的家庭要給予有效救助；三類保障對象。 遵循屬地原則， 湖北省各地 由各個轄區(qū)（縣、市以上）具體確定本轄區(qū)的農(nóng)村居民的最低生活保障范圍。 從我們走訪調(diào)查的村組來看，各地基本按照既定的保障范圍確定具體的保障對象， 較嚴格地根據(jù)既定標準審核申請者資格。 ① 此資料來源于 漢南區(qū)農(nóng)村居民最低生活保障的宣傳材料，所以沒有文號。 湖北省規(guī)定了較為嚴格的低保申請、審批程序?？h級民政部門接到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）上報的材料后，按不低于各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）上報保障人數(shù) 20%的比例進行抽查，每年集中審批一次，并將審批結(jié)果書面通知鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府。大多 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務公示欄公示了評議組成員名單。它是從營養(yǎng)學角度，按照能維持體力恢復所需生活品的費用來計算。 ① 引自中央人民政府網(wǎng)， 2020 年 8 月 2 日訪問。老年人、殘疾人或者未滿 16 周歲的村民，無勞動能 力、無生活來源又無法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務人，或者其法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務人無贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)能力的，享受農(nóng)村五保供養(yǎng)待遇。 表三： 2020 年全省農(nóng)村五保對象保障標準 ② 單位 :元 /年 地 區(qū) 分散供養(yǎng)標準 集中供養(yǎng)標準 地 區(qū) 分散供養(yǎng)標準 集中供養(yǎng)標準 地 區(qū) 分散供養(yǎng)標準 集中供養(yǎng)標準 武漢市 伍家崗區(qū) 1200 2160 黃岡市 漢陽區(qū) 1200 1700 點軍區(qū) 1000 1500 黃州區(qū) 800 1200 洪山區(qū) 1500 1800 猇 亭區(qū) 1000 1500 團風縣 800 1200 東西湖區(qū) 2820 2820 夷陵區(qū) 1000 1800 浠水縣 1000 1500 漢南區(qū) 1200 1700 秭歸縣 1000 1500 蘄春縣 800 1200 蔡甸 區(qū) 1200 1700 遠安縣 1000 1500 黃梅縣 800 1300 江夏區(qū) 1200 1700 興山縣 1000 1500 英山縣 800 1200 黃陂區(qū) 1200 1700 長陽縣 1000 1500 羅田縣 1000 1500 新洲區(qū) 1200 1700 五峰縣 800 1200 紅安縣 800 1200 黃石市 宜都市 1000 1500 麻城市 800 1200 黃石港區(qū) 1000 1500 當陽市 1000 1800 武穴市 800 1200 ①。 但隨著社會轉(zhuǎn)型，農(nóng)村 集體經(jīng)濟 22 日益 弱化 ，加上 農(nóng)村 稅費改革，五保供養(yǎng) 經(jīng)費來源發(fā)生改變 ，不再是集體福利事業(yè)，而是統(tǒng)一納入社會救助體系。一類對象（重點對象 10%）， 2020年人月均補助水平不低于 50元，基本符合五保供養(yǎng)條件的，可按五保供養(yǎng)標準予以重點保障；農(nóng)村散居孤兒納入低保，每人每年 1500 元；二類對象（特困對象40%）， 2020年人月均補助水平 30元；三類對象（一般對象 50%）， 2020年人月均補助水平20元。 在最低生活保障制度中， 最低生活保障標準 是一個非常重要的概念。大部分地方的審批檔案齊全。 在實際操作中，有的農(nóng)戶因為年齡大、文化層次低； 有的農(nóng)戶因為羞于申請等等原因，即使有民事行為能力的農(nóng)戶本人也并沒有向常住地村委會提出申請，而是由村民代表或者村組干部向評議會直接提名并講述被提名者的具體情況。除了在村務公示欄或政務公示欄 三榜公示外，從2020 年 10 月份開始，湖北省建立了農(nóng)村低保對象數(shù)據(jù)庫，實行信息化管理，實現(xiàn)網(wǎng)上查詢、公示。省財政按照 2020年核定的我市農(nóng)村特困救助總?cè)藬?shù)每人每年給予 200元的資金補助；市財政按照我市農(nóng)村低保人數(shù)總?cè)藬?shù)每人每年給予 40元的補助納入財政預算；其余的人均年度 120元，由市民政局申請上級民政部門從福利公益金新增分成部分和省財政下?lián)艿募钚赞D(zhuǎn)移支付資金中給予支持。我們在漢川、宜城調(diào)研中發(fā)現(xiàn)此種情形。 湖 北省政府《通知》 ：凡我省行政區(qū)域內(nèi)，持有本省農(nóng)業(yè)戶口、共同生活的家庭成員年人均純收入低于當?shù)剞r(nóng)村低保標準的農(nóng)村困難家庭，均有申請享受農(nóng)村低保的權(quán)利。 《恩施市農(nóng)村居民最低生活保障實施辦法 (試行 )》 (恩市政辦發(fā) [2020]48號 )： 恩施市農(nóng)村低保分類。 ④ 《湖北基本建立覆蓋城鄉(xiāng)的最低生活保障制度》，引自中國網(wǎng)， 2020 年 8 月 5 日訪問?！? 在此階段，特困戶救助規(guī)模逐年呈上升趨勢。 《武漢市農(nóng)村居民最低生活保障辦法（試行）》第 2條：“本市持有農(nóng)業(yè)戶口的農(nóng)村居民，家庭收入和 實際生活水平低于當?shù)剞r(nóng)村居民最低生活保障 標準的，均依照本辦 法予以保障。 1． 特困戶救助階段 （ 2020 年 7 月 —— 2020 年 9 月） 2020 年 7 月，國家全面啟動農(nóng)村特困戶救助。在走訪過程中，我們與民政部門主管政策法規(guī)、最低生活保障和救災救濟等相關(guān)事務的 工作人員進行 了廣泛的座談，聽取了民政部門工作人員對農(nóng)村最低生活保障制度以及特困戶救助制度的看法和意見，收集了大量第一手資料。 湖北省位于中國中部，經(jīng)濟發(fā)展 處于全國中等水平 ，農(nóng)村低保制度也是按照國務院通知精神建立與實施 。 隨著城市 低保 的推廣和普及，農(nóng)村貧困家庭的生活保障問題再次提上議事日程。 1996年，民政部 在 召開的全國民政廳局長會議 上 就明確提出，要改革農(nóng)村社 會救濟制度，積極探索建立農(nóng)村低保制度，并將其列入當年的工作重點。將這一制度上升為法律制度，使得公民的憲法權(quán)利成為法定權(quán)利，無疑具有非常重要的 意義。 另外， 湖北省各個縣市幾乎都出臺了有關(guān)農(nóng)村居民最低生活保障的實施辦法或?qū)嵤┓桨浮?共 走訪了 近 20 個 村， 約 70 戶 農(nóng)戶，6 個農(nóng)村福利院 。 從 2020年 9 月起，武漢、鄂州、宜城、神農(nóng)架林區(qū)等地相繼開展農(nóng)