【正文】 2020 年，全省開展了由農(nóng)村福利院集中供養(yǎng)五保對(duì)象為主、其他力量分散供養(yǎng)為輔的“福星工程”。二者的救助對(duì)象都是農(nóng)村居民。 湖北各地普遍實(shí)行社會(huì)化發(fā)放方式，低保戶通過一卡通直接到有關(guān)金融服務(wù)機(jī)構(gòu)領(lǐng)取低保金。 武漢市 漢南區(qū)農(nóng)村低保收入計(jì)算 人口結(jié)構(gòu) 男年收入 女年收入 家庭年收入 人均年收入 人季補(bǔ)差 人均月補(bǔ) 家計(jì)補(bǔ)差 1人 480 或 0 480 480 180 60 180 2人 1440 或 0 1440 720 80 40 240 3人 2520 或 0 2520 840 90 30 270 4人 3600 或 0 3600 900 75 25 300 5人 4560 或 0 4560 912 72 24 360 表二 ： 2020 年 5 月 湖北 省 農(nóng)村 低保 保障 情況 ① 單位名稱 農(nóng)村最低生活保障人數(shù) 農(nóng)村最低生活保障戶數(shù) 農(nóng)村最低生活保障支出（萬元） 月人均支出（元） 湖北省 1319647 601157 38 湖北省本級(jí) 0 0 0 武漢市 102430 46914 42 市本級(jí) 0 0 0 江岸區(qū) 383 159 75 江漢區(qū) 0 0 0 橋口區(qū) 387 138 70 漢陽(yáng)區(qū) 677 293 68 武昌區(qū) 0 0 0 青山區(qū) 0 0 0 洪山區(qū) 6019 2358 39 ① 湖北省民政廳網(wǎng)站， 2020 年 8 月 5 日訪問。但不同的地市補(bǔ)助金額差別較大；即使在同一地市內(nèi)不同的縣市補(bǔ)助金額也存在差別。 另一方面，它是實(shí)現(xiàn)“補(bǔ)足”的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于低于保障線下的居民，政府應(yīng)當(dāng)補(bǔ)足其差額使其達(dá)到最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。絕對(duì)貧困線是達(dá)到人體最低營(yíng)養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)，維持基本生存的最低費(fèi)用。湖北省政府決定，農(nóng)村低保對(duì)象的生活水平不低于國(guó)家 絕對(duì)貧困 標(biāo)準(zhǔn) 線 ，并 確定平均保障標(biāo)準(zhǔn)為 750 元。 鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核 程序的大部分工作由 民政專干（或低保專干）承擔(dān)，包括核實(shí)申請(qǐng)者的家庭收入、入戶復(fù)查等等。 各地村民代表會(huì)議組成人員有較大差異。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府收到村民委員會(huì)上報(bào)材料后，要核 14 實(shí)家庭收入，查驗(yàn)村評(píng)議和公示記錄，并召開由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長(zhǎng)任組長(zhǎng)、相關(guān)部門人員為成員的評(píng)審委員會(huì)會(huì)議進(jìn)行審查。家庭成員均無民事行為能力的，由村民小組提名并代為申請(qǐng)。 4． 保障程序 農(nóng)村低保的保障范圍只是在字面上 規(guī)定了符合相關(guān)條件的農(nóng)戶可以獲得物質(zhì)幫助。 僅僅從農(nóng)村低保 財(cái)政負(fù)擔(dān)比例上看，地方配套資金比例低、數(shù)量小，地方政府的財(cái)政壓力小。其中省級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)資金比例占全部資金的六分之五，即省與地方按 5： 1 比例籌措落實(shí)資金。我們 走訪的每個(gè)地方都反映存在這種情況。凡持有本市農(nóng)業(yè)戶口的 農(nóng)村居民，共同生活的家庭成員年人均純收入低于本市農(nóng)村居民最低生活保障線標(biāo)準(zhǔn)的，均屬保障范圍。 當(dāng)前，農(nóng)村低保重點(diǎn)保障因病、因殘、年老體弱、缺少勞動(dòng)力以及生存條件惡劣等原因造成生活常年困難的 農(nóng)村家庭，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，逐步將符合低保條件的困難家庭全部納入保障范圍。 另外，基于善良風(fēng)俗、避免養(yǎng)懶漢等多方原因， 列舉了不能享受農(nóng)村低保的諸多情形，并賦予民政部門自行 確認(rèn)不能享受低保的其他情形。在保障標(biāo)準(zhǔn)方面各地根據(jù)自身 10 實(shí)際量體裁衣，自己確定農(nóng)村居民最低生活保障線。分類的標(biāo)準(zhǔn)不是按照家 庭收入的多寡，而是根據(jù)家庭成員的狀況和致貧的原 因來確定救助類別， 考慮 勞動(dòng)力和勞動(dòng)能力因素以確定 救助等級(jí)。 政府 對(duì)貧困 農(nóng)村居民 的救助義務(wù)是 與貧困農(nóng)村居民的 生存權(quán) 相對(duì)應(yīng)的 。農(nóng)村低保基本實(shí)現(xiàn)了將常年生活特別困難群眾納入保障范圍的目標(biāo)。 ① 2020 年，全省籌集資金 億元，對(duì) 110 萬農(nóng)村特困群眾實(shí)行了定量救助。引自《 鄂州 萬農(nóng)村貧困群眾喜領(lǐng)低保 》 ，湖北省鄂州市民政信息網(wǎng)站， 2020年 8 月 12 日訪問。 從救助對(duì)象、救助標(biāo)準(zhǔn)、申請(qǐng)審批程序等方面規(guī)范農(nóng)村特困戶救助制度，并開始推行以 經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和貧困狀況 為標(biāo)準(zhǔn)的分類救助制度。 從 2020年 9 月起，武漢、鄂州、宜城、神農(nóng)架林區(qū)等地相繼開展農(nóng)村低保試點(diǎn)工作。至 2020 年底，全省共審批特困戶 30 萬人，并向已經(jīng)確認(rèn)的農(nóng)村特困戶發(fā)放了 《農(nóng)村特困戶救助證》 。 共 走訪了 近 20 個(gè) 村， 約 70 戶 農(nóng)戶，6 個(gè)農(nóng)村福利院 。 在調(diào)查對(duì)象的選擇上，重點(diǎn)選擇以下人群：低保戶、五保戶和邊緣戶 ① 。 另外， 湖北省各個(gè)縣市幾乎都出臺(tái)了有關(guān)農(nóng)村居民最低生活保障的實(shí)施辦法或?qū)嵤┓桨浮? （三 ）調(diào)查方法 鑒于 本項(xiàng)調(diào)查研究的重點(diǎn)在于制度建立 情況以及 已經(jīng)建立的 制度 的實(shí)施情況 ， 我們沒有采取封閉式問卷的調(diào)查方法 ， 而是 選擇 采取收集資料、分析文獻(xiàn)、訪問座談等 調(diào)查 方式。將這一制度上升為法律制度，使得公民的憲法權(quán)利成為法定權(quán)利，無疑具有非常重要的 意義。 2020 年中央一號(hào)文件提出“有條件的地方，要積極探索建立農(nóng)村最低生活保障制度”。 1996年，民政部 在 召開的全國(guó)民政廳局長(zhǎng)會(huì)議 上 就明確提出，要改革農(nóng)村社 會(huì)救濟(jì)制度，積極探索建立農(nóng)村低保制度，并將其列入當(dāng)年的工作重點(diǎn)。我國(guó)于 1997 年 10 月簽署了《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國(guó)際公約》，并在 2020 年 2 月 28 日第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十次會(huì)議 上 通過該公約。 隨著城市 低保 的推廣和普及，農(nóng)村貧困家庭的生活保障問題再次提上議事日程。 我國(guó)目前還沒有社會(huì)救助法，國(guó)務(wù)院也只是以通知的形式要求各省建立農(nóng)村最低生活保障制度，因此，農(nóng)村最低生活保障制度還未成為一項(xiàng)法律上的制 ① 本項(xiàng)調(diào)查得到加拿大國(guó)際發(fā)展署公民社會(huì)項(xiàng)目支助。 湖北省位于中國(guó)中部，經(jīng)濟(jì)發(fā)展 處于全國(guó)中等水平 ，農(nóng)村低保制度也是按照國(guó)務(wù)院通知精神建立與實(shí)施 。 5 查的訪談提綱 ；第二階段，我們參考湖北省低保中 心的建議，以地理位置和經(jīng)濟(jì)狀況為依據(jù)，選擇湖北省六個(gè)地市開展實(shí)地 調(diào)研 。在走訪過程中，我們與民政部門主管政策法規(guī)、最低生活保障和救災(zāi)救濟(jì)等相關(guān)事務(wù)的 工作人員進(jìn)行 了廣泛的座談，聽取了民政部門工作人員對(duì)農(nóng)村最低生活保障制度以及特困戶救助制度的看法和意見，收集了大量第一手資料。調(diào)查內(nèi)容集中在以下方面：家庭致貧原因、獲取 最低生活保障的具體情況 、對(duì)現(xiàn)行最低生活保障制度的看法和評(píng)價(jià)等 。 1． 特困戶救助階段 （ 2020 年 7 月 —— 2020 年 9 月） 2020 年 7 月，國(guó)家全面啟動(dòng)農(nóng)村特困戶救助。一類地區(qū)，即國(guó)家和省級(jí)確定的 29個(gè)扶貧重點(diǎn)縣（市），救助面原則上控制在當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)人口總數(shù)的 1%左右；二類地區(qū)，即中等縣（市），救助面原則上控制在當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)人口總數(shù)的 %左右；三類地區(qū)，即經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)縣（市）和縣級(jí)區(qū)，救助面原則上控制在當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)人口總數(shù)的 %左右。 《武漢市農(nóng)村居民最低生活保障辦法（試行）》第 2條：“本市持有農(nóng)業(yè)戶口的農(nóng)村居民，家庭收入和 實(shí)際生活水平低于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民最低生活保障 標(biāo)準(zhǔn)的，均依照本辦 法予以保障。 梅志罡 ：《 湖北省低保工作的現(xiàn)實(shí)狀況和發(fā) 展建議 》 ，引自中華人民共和國(guó)民政部網(wǎng)站， 2020 年 8 月 10 日訪問?！? 在此階段，特困戶救助規(guī)模逐年呈上升趨勢(shì)。 2020 年 6 月中旬，省政府 下發(fā) 《關(guān)于建立 農(nóng)村最低生活保障制度的通知》， 規(guī)定 湖北省全面開展農(nóng)村最低生活保障救助。 ④ 《湖北基本建立覆蓋城鄉(xiāng)的最低生活保障制度》，引自中國(guó)網(wǎng)， 2020 年 8 月 5 日訪問。在政府救助與勞動(dòng)自救之間的結(jié)合程度 上 ，由被救助者的勞動(dòng)能力確定。 《恩施市農(nóng)村居民最低生活保障實(shí)施辦法 (試行 )》 (恩市政辦發(fā) [2020]48號(hào) )： 恩施市農(nóng)村低保分類。限于救助 基本生活所需的衣、食、居住和就醫(yī)費(fèi)用，適當(dāng)考慮用水、用電、燃料等費(fèi)用。 湖 北省政府《通知》 ：凡我省行政區(qū)域內(nèi)，持有本省農(nóng)業(yè)戶口、共同生活的家庭成員年人均純收入低于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村困難家庭，均有申請(qǐng)享受農(nóng)村低保的權(quán)利。 （二）同一家庭中既有非農(nóng)業(yè)戶 口又有農(nóng)業(yè)戶口的，其農(nóng)業(yè)戶口人員可申請(qǐng)享受農(nóng)村低保待遇。我們?cè)跐h川、宜城調(diào)研中發(fā)現(xiàn)此種情形。 （四）在實(shí)際操作中，有的地方以戶為單位全員納入保障范圍，有的地方以人頭為單位確定保障對(duì)象。省財(cái)政按照 2020年核定的我市農(nóng)村特困救助總?cè)藬?shù)每人每年給予 200元的資金補(bǔ)助；市財(cái)政按照我市農(nóng)村低保人數(shù)總?cè)藬?shù)每人每年給予 40元的補(bǔ)助納入財(cái)政預(yù)算；其余的人均年度 120元，由市民政局申請(qǐng)上級(jí)民政部門從福利公益金新增分成部分和省財(cái)政下?lián)艿募?lì)性轉(zhuǎn)移支付資金中給予支持?，F(xiàn)實(shí)的情況是，實(shí)施最低生活保障制度后，低保救助人數(shù)多于特困戶救助人數(shù)，地方政府實(shí)際負(fù)擔(dān)的資金比例高于規(guī)定比例。除了在村務(wù)公示欄或政務(wù)公示欄 三榜公示外，從2020 年 10 月份開始，湖北省建立了農(nóng)村低保對(duì)象數(shù)據(jù)庫(kù)，實(shí)行信息化管理，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上查詢、公示。公示內(nèi)容包括戶主姓名、家庭人口、家庭住址、保障類別和縣、鄉(xiāng)兩級(jí)舉報(bào)電話。 在實(shí)際操作中，有的農(nóng)戶因?yàn)槟挲g大、文化層次低； 有的農(nóng)戶因?yàn)樾哂谏暾?qǐng)等等原因，即使有民事行為能力的農(nóng)戶本人也并沒有向常住地村委會(huì)提出申請(qǐng)，而是由村民代表或者村組干部向評(píng)議會(huì)直接提名并講述被提名者的具體情況。 另外， 入戶調(diào)查是村委會(huì)審核的必經(jīng)環(huán)節(jié)。大部分地方的審批檔案齊全。不同的測(cè)算方法，得出的最低生活標(biāo)準(zhǔn)是不一樣的。 在最低生活保障制度中， 最低生活保障標(biāo)準(zhǔn) 是一個(gè)非常重要的概念。 6． 補(bǔ)助金額 湖北省 財(cái)政部門和民政部門統(tǒng)一規(guī)定農(nóng)村低保補(bǔ)助的基本金額：每人每月約 30 元的補(bǔ)助。一類對(duì)象（重點(diǎn)對(duì)象 10%）， 2020年人月均補(bǔ)助水平不低于 50元，基本符合五保供養(yǎng)條件的，可按五保供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)予以重點(diǎn)保障；農(nóng)村散居孤兒納入低保，每人每年 1500 元；二類對(duì)象（特困對(duì)象40%）， 2020年人月均補(bǔ)助水平 30元；三類對(duì)象（一般對(duì)象 50%）， 2020年人月均補(bǔ)助水平20元。 《恩施市農(nóng)村居民最低生活保障實(shí)施辦法 (試行 )》 (恩市政辦發(fā) [2020]48 號(hào) )第 6 條第 4款 ：農(nóng)村低保資金以貨幣形式實(shí)行社會(huì)化發(fā)放，每季度發(fā)放一次。 但隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型，農(nóng)村 集體經(jīng)濟(jì) 22 日益 弱化 ，加上 農(nóng)村 稅費(fèi)改革，五保供養(yǎng) 經(jīng)費(fèi)來源發(fā)生改變 ，不再是集體福利事業(yè)，而是統(tǒng)一納入社會(huì)救助體系。 1996 年 1 月 24 日湖北省人大常委會(huì)頒布《湖北省農(nóng)村五保供養(yǎng)工作規(guī)定》。 表三： 2020 年全省農(nóng)村五保對(duì)象保障標(biāo)準(zhǔn) ② 單位 :元 /年 地 區(qū) 分散供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn) 集中供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn) 地 區(qū) 分散供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn) 集中供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn) 地 區(qū) 分散供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn) 集中供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn) 武漢市 伍家崗區(qū) 1200 2160 黃岡市 漢陽(yáng)區(qū) 1200 1700 點(diǎn)軍區(qū) 1000 1500 黃州區(qū) 800 1200 洪山區(qū) 1500 1800 猇 亭區(qū) 1000 1500 團(tuán)風(fēng)縣 800 1200 東西湖區(qū) 2820 2820 夷陵區(qū) 1000 1800 浠水縣 1000 1500 漢南區(qū) 1200 1700 秭歸縣 1000 1500 蘄春縣 800 1200 蔡甸 區(qū) 1200 1700 遠(yuǎn)安縣 1000 1500 黃梅縣 800 1300 江夏區(qū) 1200 1700 興山縣 1000 1500 英山縣 800 1200 黃陂區(qū) 1200 1700 長(zhǎng)陽(yáng)縣 1000 1500 羅田縣 1000 1500 新洲區(qū) 1200 1700 五峰縣 800 1200 紅安縣 800 1200 黃石市 宜都市 1000 1500 麻城市 800 1200 黃石港區(qū) 1000 1500 當(dāng)陽(yáng)市 1000 1800 武穴市 800 1200 ①。農(nóng)村居民最低生活保障制度主要考慮的是經(jīng)濟(jì)狀況。老年人、殘疾人或者未滿 16 周歲的村民，無勞動(dòng)能 力、無生活來源又無法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)人，或者其法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)人無贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)能力的，享受農(nóng)村五保供養(yǎng)待遇。在實(shí)際工作過程中 ， 為確?！熬让X”直接到位，農(nóng)村低保資金已廣泛推行社會(huì)化發(fā)放方式，建立家庭賬戶，通過銀行、信用社、郵局等金融服務(wù)機(jī)構(gòu)，直接、及時(shí)地將其資金發(fā)放到戶。 ① 引自中央人民政府網(wǎng)， 2020 年 8 月 2 日訪問。 我們?cè)诒？?、黃州等地發(fā)現(xiàn)存在這樣的情