【正文】 行、改 善政民關(guān)系的重要保證。它在根本上從憲政制度層次決定著行政系統(tǒng)的基本結(jié)構(gòu)、功能、運(yùn)行程序及規(guī)則，以及它與其它公共權(quán)力主體間的互動(dòng)關(guān)系。 國(guó)家政權(quán)組織形式與實(shí)際運(yùn)行狀況及其對(duì)行政管理的影響。二者的區(qū)別主要在于 是否要把法律制度包含在內(nèi)。 公有制經(jīng)濟(jì)為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)及其對(duì)行政管理的影響。 這主要表現(xiàn)在四個(gè)方面：第一，較發(fā)達(dá)的城市工業(yè)體系與更為普遍化的小農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)并存，呈現(xiàn)出強(qiáng)烈的 二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)特征。 其次，科學(xué)技術(shù)的不斷進(jìn)步，也會(huì)對(duì)行政 系統(tǒng)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生巨大沖擊。 經(jīng)濟(jì)體制。 社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。 二、經(jīng)濟(jì)環(huán)境四要素對(duì)行政管理系 統(tǒng)的影響。首先是農(nóng)業(yè)社會(huì)的行政模式，被稱(chēng)為融合型行政模式。 根據(jù)對(duì)特定行政系統(tǒng)的作用與影響層次，可劃分：宏觀、中觀與微觀行政環(huán)境。 相關(guān)性與綜合性。 行政環(huán)境通過(guò)邊界與行政系統(tǒng)相區(qū)分。 第二章 行政環(huán)境 第一節(jié) 行政環(huán)境的特點(diǎn)與類(lèi)型 一、環(huán)境的含義？環(huán)境就是指處于特定系統(tǒng)邊界之外的一切因素的集合。 理論意義：有助于我們了解行政管理的基本規(guī)律，為我國(guó)行政管理的科學(xué)化提供理論依據(jù)。 20世紀(jì) 3040年代中國(guó)行政管理實(shí)踐與理論研究狀況。 古典學(xué)派將研究重點(diǎn)放在組織管理問(wèn)題上，提出了比較系統(tǒng)的古典組織理論體系。 20世紀(jì) 40年代至 70年代以行為科學(xué)學(xué)派、決策學(xué)派、系統(tǒng)學(xué)派等理論為代表。 從理論上看，西方行政管理學(xué)的產(chǎn)生既是西方政治學(xué)發(fā)展的一個(gè)必然結(jié)果，也是西方管理學(xué)興起的理論 產(chǎn)物。 行政管理學(xué)是公共管理學(xué)的一個(gè)重要分支學(xué)科。 二、行政與政治的關(guān)系： 政治是國(guó)家意志的表現(xiàn)，行政是國(guó)家意志的執(zhí) 行；或者說(shuō)，政治是政策的制定，行政是政策的執(zhí)行。、行政的三種含義： 與立法、司法相對(duì)應(yīng)的 “行政 ”。所以，從這個(gè)意義上來(lái)理解，國(guó)家意志的執(zhí)行或政策的執(zhí)行就是行政。 行政管理學(xué)是管理學(xué)的一個(gè)重要組織部分。 從實(shí)踐上看，行政學(xué)從政治學(xué)中分離出來(lái)，是行政實(shí)踐從政治實(shí)踐中分離的結(jié)果；同時(shí)，行政管理學(xué)的迅速崛起，也是由于 西方行政實(shí)踐發(fā)展的需要。 20世紀(jì) 80年代以來(lái)以新公共管理理論、政府治理理論、后現(xiàn)代公共行政理論為代表。 明確提出了行政管理的幾個(gè)基本原則，即命令統(tǒng)一原則、權(quán)責(zé)相符原則、較小的管理幅度原則和系統(tǒng)計(jì)劃原則，這些原則對(duì)于指導(dǎo)行政管理實(shí)踐確實(shí)具有重要的意義。 20世紀(jì) 80年代以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心行政管理學(xué)在中國(guó)恢復(fù)和發(fā)展。 實(shí)踐意義： 有助于我們弄清我國(guó)行政管理存在的問(wèn)題和改革目標(biāo)、任務(wù)、方式，為我國(guó)行政管理改革和 發(fā)展指明方向。 “邊界 ”是系統(tǒng)、環(huán)境這兩個(gè)基本概念 得以產(chǎn)生的理論前提，邊界的有 無(wú)滲透性是判別封閉與開(kāi)放組織理論的重要標(biāo)志。 行政環(huán)境構(gòu)成成分的關(guān)鍵屬性在于能夠?qū)π姓到y(tǒng)的存在、運(yùn)行與發(fā)展產(chǎn)生影響。 層次性。 以行政區(qū)劃或者說(shuō)一國(guó)政府的管轄區(qū)域?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)，可劃分：國(guó)際環(huán)境與國(guó)內(nèi)環(huán)境。其次是工業(yè)社會(huì)的行政模式，被稱(chēng)為衍射型行政模式。 經(jīng)濟(jì)力量。首先，社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)實(shí)質(zhì)上體現(xiàn)了一個(gè)社會(huì)的社會(huì)生產(chǎn)關(guān)系構(gòu)成，即生產(chǎn)資料歸誰(shuí)所有、 不同人群在生產(chǎn)過(guò)程中的地位以及產(chǎn)品如何分配等問(wèn)題。一方面，有些國(guó)家特定經(jīng)濟(jì)體制的確立往往是有意識(shí)地選擇某種行政體制的結(jié)果，或者說(shuō)是 通過(guò)特定行政體制予以實(shí)現(xiàn)的； 另一方面，當(dāng)今各國(guó)無(wú)論何種經(jīng)濟(jì)體制，都要依賴(lài)于一定的行政機(jī)制才能有效運(yùn)行。 最后，這些結(jié)構(gòu)變量的改變又會(huì)對(duì)行政權(quán)力的配置、形式方式產(chǎn)生重要影響，產(chǎn)生相適 應(yīng)的以及分權(quán)化為取向的變革。 第二，國(guó)民經(jīng)濟(jì)各項(xiàng)總量指標(biāo)取得了長(zhǎng)足的進(jìn)展，但各種人均經(jīng)濟(jì)指標(biāo)卻很低。 受限市場(chǎng)模式及其對(duì)行政管理的影響。持狹義政治環(huán)境觀的學(xué)者直 接把法律作為一個(gè)獨(dú)立的行政系統(tǒng)環(huán)境因素來(lái)分析。 國(guó)家政權(quán)組織形式是國(guó)家權(quán)力的排列組合方式，具體而言就是國(guó)家權(quán)力在政府橫向各部門(mén)及縱向各層級(jí)政府間具體劃分方式、互相關(guān)系及其制度體現(xiàn)。政權(quán)組織形式不同的國(guó)家，行政系統(tǒng)權(quán)力來(lái)源、行使方式及其在整個(gè)國(guó)家政治生活中的地位存在著很大的差異。 ③ 、政黨的執(zhí)政功能，也就是通過(guò)成為執(zhí)政黨，從而能夠通過(guò)政府運(yùn)用行政權(quán)力來(lái)實(shí)現(xiàn)自身的政治主張。第二，社會(huì)團(tuán)體不僅擴(kuò)大了行政系統(tǒng)的效能，而且也塑造著行政系統(tǒng)本身，決定著行政運(yùn)行程序與規(guī)則。 ① .直接影響是指中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，通過(guò)建立與各級(jí)政府直接相對(duì)應(yīng)的，嚴(yán)密的層級(jí)節(jié)制型組織 系統(tǒng)直接對(duì)行政系統(tǒng)的組織、認(rèn)識(shí)、行政活動(dòng)。 ② .因此，從制度層次來(lái)看，各級(jí)人大機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)直接構(gòu)成行政系統(tǒng)的重要環(huán)境制約因素。 4/33 第四節(jié) 文化環(huán)境及其對(duì)行政管理的影響 一、行政文化：社會(huì)成員有關(guān)行政系統(tǒng)的一切社會(huì)心理活動(dòng)的總和。 ③ 行政權(quán)力的目的是為社會(huì)公共利益服務(wù)，而不是私人利益服務(wù)。在 社事務(wù)管理上，行政權(quán)力嚴(yán)格限定在公共領(lǐng)域，凡公民個(gè)人或 私人組織無(wú)法承擔(dān)的事情，政府才有資格去承擔(dān)，行政權(quán)力存在的價(jià)值在于只做個(gè)人無(wú)法做到 的事情。歷史實(shí)踐證明，如果對(duì)權(quán)力不加以監(jiān)督和約束，權(quán)力行使者很可 能由社會(huì)公仆變成社會(huì)主人，行政權(quán)力很容易不恰當(dāng)?shù)厍址腹駲?quán)利。 再次，行政權(quán)力運(yùn)作過(guò)程貫徹公平原則，行政權(quán)力的行使依法進(jìn)行，在法律面前人人平等。 五、行政權(quán)力與行政責(zé)任的關(guān)系：行政權(quán)力是一種與行政責(zé)任相對(duì)應(yīng)的權(quán)力，沒(méi)有無(wú)行政責(zé)任的行政權(quán)力，也沒(méi)有無(wú)行政權(quán)力的行政責(zé)任。 就行政責(zé)任的大小而言，行政責(zé)任是一種與行政權(quán) 力相對(duì)等的責(zé)任。從世界各國(guó)實(shí)踐情況來(lái)看： 聯(lián)邦制國(guó)家中央政府與地方政府權(quán)力關(guān)系。英國(guó)是單一制國(guó)家的典型。 地方分權(quán)是為了適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。行政責(zé)任是指行政管理機(jī)關(guān)或行政管理者依其職權(quán)關(guān)系所產(chǎn)生的一種職責(zé)和任務(wù)。 五、新中國(guó)成立以來(lái)我國(guó)中央政府與地方政府權(quán)力關(guān)系的演變。 中央政府與地方政府非經(jīng)濟(jì)管理權(quán)力關(guān)系。兩種基本職能：政治統(tǒng)治職能、社會(huì)管理職能。同時(shí)行政系統(tǒng)自身也是一個(gè)完整的體系，一個(gè)國(guó)家的行政職能內(nèi)容涉及行政系統(tǒng)對(duì)國(guó)家 事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行管理的全部活動(dòng)。主要體現(xiàn)在： （ 1）國(guó)家性質(zhì)發(fā)生變化，必然引起行政職能的相應(yīng)變化； （ 2）社會(huì)形式任務(wù)發(fā)生變化，行政職能的主次也一次發(fā)生相應(yīng)轉(zhuǎn)移； （ 3）隨著社會(huì)環(huán)境和各種體制的改變，行政職能的某些具體功能會(huì)發(fā)生根本性變革； （ 4）隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，人類(lèi)社會(huì)日益豐富多彩，行政職能也會(huì)增加新的內(nèi)容、方法和 手段。一方面，只有以職能為基礎(chǔ)來(lái)認(rèn)識(shí)行政機(jī)構(gòu)，才能科學(xué)的確定行政機(jī)構(gòu)的地位、作用及規(guī)模大小，才能合理的建立一個(gè)功能齊全、結(jié)構(gòu)完備、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的行政組織體系。 第二節(jié) 行政職能的發(fā)展 一、 政府職能的演變經(jīng)過(guò)了三個(gè)時(shí)期及特點(diǎn)： 弱勢(shì)政府時(shí)期（守夜人政府時(shí)期）：政府的職能僅限于保護(hù)社會(huì)免受外敵侵犯；保護(hù)每一個(gè)社會(huì)成員免 受其他成員的強(qiáng)制，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正；建設(shè)和保護(hù)公共設(shè)施?？偟膩?lái)說(shuō)，這一時(shí)期的政府干預(yù)基本屬于約束型。政府經(jīng)濟(jì)職能的增強(qiáng)主要表現(xiàn)在： 1）政府加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)的宏觀調(diào)控。 （ 2）、強(qiáng)勢(shì)政府時(shí)期的行政職能方式更加復(fù)雜多樣。 4）采取財(cái)政政策、金融政策等經(jīng)濟(jì)手段。 9/33 有限政府時(shí)期： 新自由自由主義經(jīng)濟(jì)理論： （ 1）市場(chǎng)機(jī)制盡管存在缺陷，但基于自由競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)原理是正確的，只有市場(chǎng)可以對(duì)資源進(jìn)行有效的 配置，因此自由市場(chǎng)制度及與其相一致的私人企業(yè)制度，是人類(lèi)現(xiàn)階段可能選擇的最好的制度， 而個(gè)人自由度是自由市場(chǎng)制度及私人企業(yè)制度存在的基礎(chǔ)。受到充分體現(xiàn)自由精神的法律保護(hù)和約束的、私有制條件下的自由 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度，是一個(gè)公正、合理的社會(huì)基本準(zhǔn)則。公共服務(wù)市場(chǎng)化和社會(huì)化主要采取三種形式： （ 1）政府業(yè)務(wù)合同出租。 二、我國(guó)改革開(kāi)放前行政職能的特征？ 集中計(jì)劃管理。 資源配置效率低下。 五、我國(guó)行政職能轉(zhuǎn)變的必要性？ 轉(zhuǎn)變行政職能是建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的必然要求。 行政職能轉(zhuǎn)變是機(jī)構(gòu)改革的動(dòng)因和基礎(chǔ)。 2）、理順政企關(guān)系： ① 把所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)相對(duì)分開(kāi)。 4）、理順政府與社會(huì)的關(guān)系。 系統(tǒng)性：行政管理機(jī)構(gòu)是一個(gè)龐大的、有機(jī)的系統(tǒng)。 第二節(jié) 行政管理機(jī)構(gòu)的組成方式及其類(lèi)型 一、行政管理機(jī)構(gòu)的組成方式 指國(guó)家行政管理機(jī)構(gòu)的組織形式與產(chǎn)生方式的總稱(chēng)。 提出行政管理機(jī)構(gòu)設(shè)置的理由，并設(shè)計(jì)出初步方案。 四、我國(guó)行政管理機(jī)構(gòu)設(shè)置的具體程序？ 國(guó)務(wù)院組成部門(mén)的設(shè)立、撤銷(xiāo)、變更或者合并國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)提出方案，經(jīng)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議討論通過(guò)后，由國(guó)務(wù)院總理提請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)決定，在人代會(huì)閉會(huì)期間，提請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)決定。 省、自制區(qū)的人民政府在必要的時(shí)候，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，可以設(shè)立若干派出機(jī)構(gòu)；縣、自治縣的人民政府 12/33 在必要時(shí)候，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市的人民政府批準(zhǔn)，可以設(shè)立若干區(qū)公所，作為它的派出機(jī)構(gòu)；市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市人民政府 ，經(jīng)上級(jí)人民政府批準(zhǔn)，可以設(shè)立若干街道辦事處，作為他的派出機(jī)構(gòu)。 （ 4）國(guó)際環(huán)境的轉(zhuǎn)變也會(huì)激發(fā)行政管理機(jī)構(gòu)的變革。 第二，年齡、專(zhuān)業(yè)和工作經(jīng)驗(yàn)等因素造成的素質(zhì)弱化。具體分為四個(gè)方面： 轉(zhuǎn)變政