【正文】 重視計劃、排斥市場轉(zhuǎn)向把計劃與市場有機地結合起來。2．政治職能中的暴力職能相對減弱，而保持社會穩(wěn)定的調(diào)節(jié)職能趨于加強。這一時期資本主義國家充分地運用和強化了政府的政治統(tǒng)治職能，行政權力擴大，專政鎮(zhèn)壓職能大大加強，民主職能有所削弱。這一時期，英國古典政治經(jīng)濟學家亞當?shù)诙?jié) 西方國家行政職能的演變一、前資本主義時期的行政職能前資本主義時期是指奴隸制和封建制社會時期。，對于實現(xiàn)行政管理過程的科學化也具有重要意義。二、行政職能體系 （一）行政管理的基本職能1．政治職能2．經(jīng)濟職能3．文化職能4．社會服務職能（二）行政管理的運行職能1．決策職能2．組織職能3．協(xié)調(diào)職能4．控制職能三、行政職能研究的意義，對于建立合理的行政組織系統(tǒng)具有重要意義。行政職能是國家職能的具體執(zhí)行和體現(xiàn)，行政職能的行使受立法機關的監(jiān)督；反之，行政職能發(fā)揮的程度又制約和影響其他國家職能的實現(xiàn)程度。二、社會主義初級階段——我國的基本國情社會主義初級階段，主要是指：我國已進入社會主義社會，是社會主義社會的國家；我國是發(fā)展中國家，處在社會主義的初級階段，即不發(fā)達的階段。三、行政管理對行政環(huán)境的利用和改造行政管理必須適應行政環(huán)境，但在適應的同時，又積極地利用和改造行政環(huán)境。平衡是相對的、暫時的，而不平衡是絕對的、永恒的。三、現(xiàn)代行政管理與行政環(huán)境聯(lián)系的加強行政管理在一定行政環(huán)境的影響下存在和發(fā)展，與行政環(huán)境發(fā)生一定的聯(lián)系。作為社會的總代表，它具有凌駕于社會之上的權力，但不能脫離經(jīng)濟基礎而起作用，不能不受以經(jīng)濟基礎為核心的經(jīng)濟環(huán)境的支配和制約。行政系統(tǒng)活動主要是執(zhí)行國家意志，是制定方針、政策、法規(guī)、命令，只有通過實踐，才能把這些變成改造環(huán)境的物質(zhì)力量。行政系統(tǒng)必須并只能在一定行政環(huán)境中運行和發(fā)揮作用。 (二)行政環(huán)境的基本含義行政環(huán)境是行政系統(tǒng)賴以存在和發(fā)展的外部條件的總和。在這些論著中，他把行政現(xiàn)象和行政行為與行政的社會背景、文化背景、意識形態(tài)背景等聯(lián)系起來考察，并從行政的經(jīng)濟環(huán)境方面將行政管理區(qū)分為三種模式：(1)融合型即農(nóng)業(yè)社會的行政模式；(2)棱柱型即過渡社會的行政模式；(3)衍射型即工業(yè)社會的行政模式。1947年，美國學者約翰 (一)行政生態(tài)學的興起 生態(tài)學形成于19世紀末和20世紀初。中國古代豐富的政治和行政管理的歷史遺產(chǎn)不僅是產(chǎn)生具有特色的行政管理學的肥沃土壤，而其精華部分將被改造吸收而成為具有特色的行政管理學的組成部分。第三節(jié) 建設中國特色社會主義的行政管理學一、建設中國特色社會主義行政管理學的深厚基礎(一)行政管理的二重性 行政管理同生產(chǎn)管理以及其他管理一樣，具有一般性和特殊性，或科學性和階級性。1984年8月，國務院辦公廳和勞動人事部召開了新中國建國以來由政府主持的第一個研究行政管理學的會議——“行政科學研討會”。但在當時的年代，未產(chǎn)生廣泛的社會影響，也未造成學科研究的強勢；雖是新生學科，但發(fā)育不全，步履維艱。因此，從這一意義上說，行政管理學是資本主義社會經(jīng)濟和政治發(fā)展到更高階段的產(chǎn)物，威爾遜等人則是順應這一時代需要并進行了理論創(chuàng)造的著名代表。就政府行政活動的變化而言，主要有： ，由消極放任“守夜人”變成積極干預社會生活的“行政國家”。（一）西方國家公共行政學的階段有的學者把西方國家公共行政學劃分為三個階段，即傳統(tǒng)的行政管理階段（大致期間為1900年以后）；人性的行政管理階段（大致期間為1930年以后）；系統(tǒng)權變的行政管理階段（大致期間為1960年以后）。 。(三)行政管理學的研究方法 研究方法服從于學科性質(zhì)和研究目的，并隨學科內(nèi)容和研究目的的變化而變化。，必須獲得必不可少的保障?；趯π姓芾韺W研究對象的理解，行政管理學研究的主要內(nèi)容包括： 。它同許多學科，尤其是同政治學、管理學、法學、社會學等學科既互相區(qū)別，又密切聯(lián)系。 。二、行政管理學研究的對象、內(nèi)容和方法(一)行政管理學的研究對象 行政管理學是研究國家權力機關的執(zhí)行機關依法管理國家事務、社會公共事務和機關內(nèi)部事務的客觀規(guī)律的科學。行政是與立法和司法相互制約的一種權力體系。這種管理活動首先和主要地是由在任何社會中都是最大和最具權威性的公共組織——政府來承擔和完成的。國家產(chǎn)生以后，國家政務逐漸從混沌的社會事務中分離出來，并逐漸出現(xiàn)了以國家政務管理為主要職責的專門機構和集團。政治和行政分離的理論是對19世紀80年代美國政府體制改革經(jīng)驗的概括和總結。本課程主要是基于對后者的認識而作如下解說：行政是國家權力機關的執(zhí)行機關依法管理國家事務、社會公共事務和機關內(nèi)部事務的活動。 （二）政治與行政政治與行政是政府的兩種功能。 從馬克思主義的觀點看來，政治與行政都是建立在一定經(jīng)濟基礎之上、為一定經(jīng)濟基礎服務的上層建筑。但在國家的政務管理以外，還有多種多樣的管理領域以及由此形成的各各不同的管理主體和管理行為。從這一意義上說，行政管理就是政府管理，行政管理學是研究政府的管理活動及其規(guī)律的科學。西方國家實行“三權分立”制，我國實行人民代表大會制，這都是依據(jù)各自國家的國情而采取的國家權力的組織形式。它包括如下的要點： ，即行政機關。 、社會公共事務和機關內(nèi)部事務紛繁復雜、變化多端，往往令人難以捉摸。(二)行政管理學研究的主要內(nèi)容 行政管理學是由行政管理的基本范疇和原理所構成的邏輯體系。 。，其本身必須充滿活力和富有效率。行政管理學是具有鮮明的階級性和社會性、理論性和應用性、獨立性和綜合性的學科。 。第二節(jié) 行政管理學的產(chǎn)生和發(fā)展一、行政管理學在西方國家的興起行政管理學誕生于美國。有的學者把它分為形成階段——傳統(tǒng)管理階段；成長階段——科學階段；科學化階段——現(xiàn)代化管理時期。 ，使行政機構迅速增加，行政人員隊伍日益壯大；而“功績制”的實施和“政治中立”原則的確立，更促使行政成為“非政治化”的管理領域。 同時，學科發(fā)展也為行政管理學能獲得長足的發(fā)展，提供了有利的條件。20世紀50年代初，由于高等學校院系調(diào)整和學科建設認識上的偏頗，行政管理學的有關專業(yè)和課程被取消，該學科的研究和傳播也隨之中斷。會議從理論和實踐上探討了開展行政學研究的必要性，提出建立中國特色的行政管理科學體系的任務及發(fā)展中國行政學應遵循的基本原則。雖然這兩種屬性互相滲透，但區(qū)別還是存在的。 (三) 當代的行政實踐 半個多世紀以來，我國的行政管理實踐與社會主義建設的偉大實踐一樣豐富多彩，波瀾壯闊，這是我國行政管理學理論創(chuàng)造的最堅實基礎和取之不竭的源泉。20世紀50年代后，由于人口劇增、環(huán)境污染、食物短缺、能源緊張和資源破壞等環(huán)境危機的加深，喚起人們對生態(tài)環(huán)境問題的普遍關注和高度重視。高斯發(fā)表《政府生態(tài)學》一文，提出了行政生態(tài)問題。利格斯的論著確立了行政生態(tài)學的基本思想，開創(chuàng)了行政管理學研究的一個新途徑，被認為是行政生態(tài)學的代表作。這些條件有物質(zhì)的、精神的；有有形的、無形的；有自然界的、社會界的。行政環(huán)境改變了，行政系統(tǒng)的存在和活動方式也必須隨之改變。而行政環(huán)境也只有通過實踐才能得到改造。主要表現(xiàn)是：(1)經(jīng)濟環(huán)境決定行政系統(tǒng)的產(chǎn)生和存在；(2)經(jīng)濟環(huán)境決定行政系統(tǒng)的性質(zhì)、目的和歷史使命；(3)經(jīng)濟環(huán)境決定行政系統(tǒng)的變化和發(fā)展方向等。古代如此，現(xiàn)代也是這樣。矛盾雙方的對立和斗爭，破壞了原有的平衡，形成新的平衡；新的平衡又包含新的不平衡，從而開始另一個矛盾過程。行政管理存在和發(fā)展的全部價值就在于它在適應行政環(huán)境的基礎上，積極地促進其所賴以建立的經(jīng)濟基礎和國家政權的鞏固和發(fā)展；在于它對行政環(huán)境的能動的改造。我國的社會主義建設，必須從我國的國情出發(fā)，走中國特色社會主義道路。（二）行政職能的特點1．執(zhí)行性。行政職能是行政機構設置的重要依據(jù)。行政管理的過程，正像現(xiàn)代“大機器”那樣運轉(zhuǎn)，是決策、組織、協(xié)調(diào)、控制諸職能有序運行的過程，每項職能都是不可或缺的環(huán)節(jié)。奴隸制時期國家行政職能的重點在于政治統(tǒng)治，通過強化政治職能，采取殘暴的統(tǒng)治方式來維護奴隸主階級政權的生存和發(fā)展，經(jīng)濟職能十分微弱，社會管理職能也很少。斯密等以理性經(jīng)濟人假定為基礎，極力推崇市場機制這只“看不見的手”，反對政府干預經(jīng)濟生活，認為最好的政府，就是最廉價的政府。在經(jīng)濟領域，強調(diào)政府對社會經(jīng)濟的調(diào)節(jié)和干預，壟斷代替了自由競爭，壟斷資本和國家政權緊密結合，政府的經(jīng)濟職能和社會職能都擴大和加強了，如政府通過行政手段和法律手段來保證市場秩序，通過預算和高額稅收、發(fā)行公債等辦法承擔某些社會公共事務，在收入及分配領域采取一系列福利措施等。這種調(diào)節(jié)職能表現(xiàn)為，政府通過與各種利益集團、各種社會力量之間的妥協(xié)來達到平衡；通過吸收工人和人民群眾參與管理等，以緩和勞資矛盾、改善勞資關系；通過對上層建筑和生產(chǎn)關系的調(diào)整與改革來適應經(jīng)濟基礎及生產(chǎn)力的發(fā)展需求，保持現(xiàn)實和未來發(fā)展平衡等。 （三）職能關系的轉(zhuǎn)變職能關系是指不同的管理職能該由誰來行使以及管理主體之間職責權限的劃分。就動態(tài)講，行政組織指為完成行政管理任務而進行的組織活動和運行過程。本節(jié)著重研究靜態(tài)的、狹義的行政組織，即政府行政組織。4．權責體系。以上下級的權限關系為標準，行政組織可分為集權制與分權制；以各組織機構的職權性質(zhì)和范圍來劃分，可分為層級制與職能制；以組織內(nèi)部行使最高決策的人數(shù)劃分，可分為首長制、委員會制和混合制；以組織的不同功能和作用來區(qū)分，又可分為領導機構、執(zhí)行機構、監(jiān)督機構、咨詢機構、信息機構、辦公機構、派出機構等。（一）行政組織的縱向結構 行政組織的縱向結構又稱為直線式結構，是縱向分工形成的行政組織的層級制。1．管理層次與管理幅度的關系。因此，管理幅度與層次是影響行政機構形態(tài)的決定性因素，兩者必須同時兼顧，做到幅度適當，層次少而精。為使決策適應復雜多變的情況，還需要參謀咨詢。第二節(jié) 行政組織理論一、西方行政組織理論的演變 （一）古典行政組織理論這是西方早期的行政組織理論，主要有以泰勒（）為代表的科學管理組織理論；以法約爾（）、古立克（）為代表的行政管理組織理論和以韋伯（）為代表的科層組織理論（舊譯官僚組織理論）。新古典組織理論的特點是以組織中人的問題為中心，從動態(tài)的角度研究人的行為對于組織的影響及其相互關系。系統(tǒng)分析組織理論用系統(tǒng)分析方法研究組織，認為行政組織是一個“結構的社會技術系統(tǒng)”，由許多分系統(tǒng)組成；組織又是一個有機的開放性系統(tǒng)，是受社會經(jīng)濟、文化等環(huán)境影響的生態(tài)系統(tǒng)，它在與社會環(huán)境的互相作用中建立和維護自身的工作流程，從而保持組織功能與社會環(huán)境的動態(tài)平衡。（三）毛澤東、鄧小平的組織理論毛澤東創(chuàng)立的適合我國實際的行政組織原則。廣義的編制則指一個法定社會組織的職能范圍、機構設置、隸屬關系、規(guī)格級別、人員數(shù)額、人員結構及職位的配置。 （二）編制管理的意義 1．編制管理是建立精干高效的行政組織體系的重要前提。二、編制管理的原則和方法（一）編制管理的原則 編制管理直接涉及政府機構的設置和人員配備，政策性強，影響深遠。2．經(jīng)濟方法。不同學科從不同側(cè)面揭示人的不同內(nèi)涵。在現(xiàn)實的社會生活中，思想教育、社會輿論、道德規(guī)范、法律約束、經(jīng)濟乃至暴力手段等，都可以促使人和事聯(lián)結起來，而人事管理與這些方法不同的地方在于它通過職位分類、錄用、考核、獎懲、培訓、交流、回避、職務任免升降、工資福利、退休等特定的手段和方式去促使和保證人和事的聯(lián)結，促使人適其事，事得其人，人盡其才，事竟其功。它同企事業(yè)單位人事管理一樣，需要遵循人事管理的基本規(guī)律和準則；但兩者又各具特點。1805年英國財政部首先設立了一個地位相當于副大臣的常務次官，主持日常工作，不參加政黨活動，不隨政黨更迭而更迭，文官制度也因此而奠定雛形。英國公務員制度因此而正式誕生。所謂國家公務員制度即是這些法律和制度的總和。二、中國公務員制度的建立中國公務員制度大致經(jīng)過了調(diào)研準備、推行實施、完善發(fā)展的三個階段。1993年10月1日，《國家公務員暫行條例》正式頒布，標志著我國公務員制度的誕生。首先，國家行政機關中的工勤人員不列入公務員范圍?！秶夜珓諉T暫行條例》適用于所有公務員，但國家公務員中的各級人民政府組成人員的產(chǎn)生和任免，依照國家有關法律規(guī)定辦理。國家給予公務員為達到某種要求或?qū)崿F(xiàn)某種法定利益提供了合法手段和可能條件，公務員可依自己的意愿決定是否運用這些合法手段和可能條件去實現(xiàn)某種行為，任何機關和個人不得侵犯。品位分類傾向于 “因人設事”。非領導職務是指辦事員、科員、副主任科員、主任科員、助理調(diào)研員、調(diào)研員、助理巡視員、巡視員。公務員考核必須堅持客觀公正原則，實事求是地對公務員的績效作出全面、準確的評價；必須堅持民主公開原則，建立績效評估指標體系。公務員職務序列是由低到高的層次結構。（九）工資保險福利 工資保險福利各有區(qū)別，但對提高公務員積極性、穩(wěn)定公務員隊伍、吸納優(yōu)秀人才都具有重要意義。辭職是公務員根據(jù)本人意愿，依據(jù)法定程序，解除與行政機關職務關系的法律行為和法律事實。而在我國，國務院人事部門負責國家公務員的綜合管理工作；縣級以上地方人民政府人事部門，負責本行政轄區(qū)內(nèi)國家公務員的綜合管理工作。按領導的權力基礎分類，有正式領導和非正式領導；按領導活動的層級分類，有高層領導、中層領導和基層領導；按領導活動領域分類，可以把領導分為政治領導、行政領導和業(yè)務領導等。，準確地認識領導管理工作專業(yè)化的意義在于：(1)領導管理工作健康發(fā)展的需要。從泰勒、法約爾創(chuàng)建科學管理伊始，領導管理科學迄今還不到一個世紀的歷史，在我國興起也不過20年左右。(二)行政領導的特點行政領導是國家行政管理活動中的領導活動，它具有一般領導的共同特點，又有自身的特點。(三)行政領導在行政管理中的地位和作用1．行政領導是行政管理協(xié)調(diào)統(tǒng)一的保證。職務和責任是構成行政領導者職位的兩個不可缺少的要素。（3）職位本身具有相對的穩(wěn)定性。(二)行政領導者的職權與職位的關系一方面，職權是與職位聯(lián)系在一起的，職權是由職位衍生出來的，職位的性質(zhì)決定職