【正文】 問題。[4] 彭向剛：我國村民自治存在的問題與對策探討，載吉林大學(xué)學(xué)報(bào)2001年第1期。[4] 趙秀玲：村民自治通論，中國社會科學(xué)出版社2004年版。要樹立農(nóng)村干部依法辦事、恪守職責(zé), 接受監(jiān)督的觀念；要堅(jiān)決查處一些農(nóng)村干部壓制和破壞民主、侵犯農(nóng)民民主權(quán)利的行為, 創(chuàng)造一個(gè)能夠依法保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)利的公平公正的法制環(huán)境；要堅(jiān)持依法治村, 保障村民自治有序開展。所以，實(shí)行村民自治, 必須貫徹和執(zhí)行依法治國方略。只有這樣，才能更好地表達(dá)自己的利益需求，實(shí)現(xiàn)村民自己管理自己、自己決定自己、自己滿足自己。10 列寧：列寧全集（第三十七卷），人民出版社1967年版，第59頁。正如列寧所指出: “文盲是站在政治之外的, 必須先教他們識字。再次，加強(qiáng)對村級干部的培訓(xùn)和教育，包括對兩委工作人員的培訓(xùn)，因?yàn)樗麄兊乃刭|(zhì)直接影響到兩委關(guān)系的處理，對其進(jìn)行培訓(xùn)的工作意義非常大。黨組織應(yīng)將主要精力用于對村的發(fā)展方向的把握, 對其他村級組織建設(shè)的指導(dǎo), 對各類組織之問關(guān)系的協(xié)調(diào)以及自身建設(shè)等方面。針對這樣的問題，主要從以下三點(diǎn)解決：首先，必須從法律和制度上進(jìn)一步明確劃分村黨支部與村委會之間的職責(zé)權(quán)限。其中提高認(rèn)識, 就是充分認(rèn)識鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會之間是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，這是村委會的性質(zhì)決定的，村委會是村民自治組織, 依法享有自治權(quán)利, 因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會的關(guān)系不應(yīng)也不能定為領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。王新生：農(nóng)村村民自治的法律環(huán)境評析，載湖南大學(xué)學(xué)報(bào)2000年第4期，第81頁。村委會是農(nóng)村公民結(jié)成的基礎(chǔ)性權(quán)力共同體。二、改善村民自治法律環(huán)境的對策（一）進(jìn)一步完善立法，明確村民自治的地位。四是在制訂村民自治章程或村民公約時(shí), 可能因不懂法而出現(xiàn)違法、違反政策的現(xiàn)象, 如有些地區(qū)的村規(guī)民約簡直就是一張罰款單, 罰款細(xì)目可以多達(dá)幾7十項(xiàng)。由于自私的觀念、小集團(tuán)的觀念、家族觀念及各種錯誤思想道德觀念的影響, 在實(shí)行村民自治過程中, 存在的問題還比較多, 制約和影響了村民自治的深入發(fā)展。農(nóng)民是實(shí)行村民自治的主體, 農(nóng)民的法制意識和行為是實(shí)行村民自治的最直接的因素, 農(nóng)村的法制小環(huán)境同樣對村民自治的深入開展起著促進(jìn)或阻撓的作用。際上是各村的權(quán)力中心及實(shí)際的領(lǐng)導(dǎo)者、決策者和管理者,各村黨組織負(fù)責(zé)人均是社區(qū)權(quán)力5的核心人物。4首先，在具體的實(shí)踐中，由于沒有相關(guān)法律法規(guī)來規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)，容易造成黨組織這種領(lǐng)導(dǎo)的扭曲與膨脹，對村委會的自治工作進(jìn)行不當(dāng)?shù)母缮妫鶕?jù)學(xué)者的調(diào)查,各村的黨組織實(shí)12321 陳國申，李媛媛：試論村民自治法律制度的缺陷與對策，載山東農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)2004年第4期，第29頁。對于村黨支部與村委會兩者的關(guān)系，《村民委員會組織法》并沒有做出直接規(guī)定，但是它的第三條規(guī)定：“中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織,按照中國共產(chǎn)黨章程進(jìn)行工作,發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用?！边@種指導(dǎo)作用主要表現(xiàn)在政策指導(dǎo), 保證村委會的決議、決定及工作符合黨的政策和法規(guī)指導(dǎo)和幫助村委會搞好班子建設(shè), 特別是村委會的選舉工作，指導(dǎo)村委會依法做好各項(xiàng)工作, 如調(diào)解民間糾紛等。因?yàn)榇迕裎瘑T會只是村民自治的一個(gè)載體，但《村民委員會組織法》將重點(diǎn)放在了村委會的組織結(jié)構(gòu)建設(shè)，用了大量的法律條文規(guī)范村委會組織，對村民自治本身的規(guī)定則相對較少，與村民自治立法的宗旨和原意相去甚遠(yuǎn)。但是憲法對村民委員會制度的規(guī)定是在第三章第五節(jié),而第三章規(guī)定的內(nèi)容是國家機(jī)構(gòu),第五節(jié)規(guī)定的內(nèi)容是地方各級人民代表大會和地方各級人民政府,這種規(guī)定容易給人以一種錯覺:村民委員會是一級政權(quán)機(jī)構(gòu)、是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的下級組織,從而混淆村民自治的性質(zhì)。我國通過憲法和法律將這種制度確定下來只有二十多年，在確保其實(shí)施的法律環(huán)境方面存在一些不足，需要我們有針對性的進(jìn)行改善。一、當(dāng)前村民自治法律環(huán)境存在的問題（一）憲法和法律對村民自治的定位易引起混淆。這種立法上的混淆對之后的執(zhí)法工作等有著誤導(dǎo)作用，對村民自治的順利進(jìn)行存在不利影響。（二）村民委員會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的關(guān)系不協(xié)調(diào)。從村委會的角度講, 一要積極主動求得鄉(xiāng)政府的指導(dǎo)支持和幫助，二要自覺地協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府開展工作, 完成各項(xiàng)任務(wù)。依照憲法和法律,支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權(quán)利。天津市依法治市領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室：村民自治法律制度研究，天津社會科學(xué)出版社2006年版，第114頁。某些情況下村委會和村黨支部的關(guān)系是否順當(dāng), 往往取決于村主任和村支書的私人關(guān)系或者他們的個(gè)人威望。村民自治確實(shí)以前所未有的力量改變這農(nóng)村的方方面面，其中最為突出的就是提高了群眾和村委會干部的素質(zhì)。大體有如下幾個(gè)方面: 一是在村委會選舉過程中出現(xiàn)的問題, 目前農(nóng)村的家族勢力仍舊較有力量, 可能會在一定條件下影響村民委員會選舉, 使公正的選舉受到家族勢力的干預(yù)和破壞。（五）農(nóng)村的法制建設(shè)不夠，不能營造健康、完備的法制環(huán)境村民自治是我國農(nóng)村基層民主發(fā)展的趨勢，是9 億農(nóng)民行使民主權(quán)利的廣泛實(shí)踐, 作為國家法律制度的安排, 在缺乏法制傳統(tǒng)的農(nóng)村社區(qū)推行, 更需要營造良好的社會法制環(huán)境。根據(jù)憲法的規(guī)定，農(nóng)村村民建立村民委員會，實(shí)行村民自治，理應(yīng)制定一部完整的村民自治法，保障村民各種自治權(quán)利，同時(shí)也保障村民自治組織按照自治的原則進(jìn)行運(yùn)轉(zhuǎn)，真正達(dá)到憲法的要求和目的。按照憲法，作為國家公民應(yīng)當(dāng)履行公民的義務(wù)。政府的合法性的行政指導(dǎo)；再次，在對外關(guān)系方面，包括對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系，村委會是獨(dú)立的，自主進(jìn)行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，不受其他組織的不當(dāng)干涉；最后，全面、詳細(xì)的完善村民自治中民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的規(guī)定，使各個(gè)環(huán)節(jié)的工作都有法可依，真正做到“讓群眾明白，保干部清白”，促進(jìn)村民自治的真實(shí)有效和健康發(fā)展。改進(jìn)方法, 就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府除采用必要的行政管理方式外, 應(yīng)更多地運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)和教育等管理手段, 在尊重村民自主權(quán)和村委會相對獨(dú)立性的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)有效管理。在村民自治的發(fā)展過程中，我們要要求嚴(yán)格的依法辦事，確立法的至上性。由村民自己能夠處理好的事情, 應(yīng)盡可能讓村民群眾根據(jù)法律制度自主處理, 以支持和幫助9村民自治組織獨(dú)立負(fù)責(zé)地開展工作。（四）大力發(fā)展農(nóng)村文化教育，提高農(nóng)村群眾的文化素質(zhì)和政治水平。不識字就不能有10政治,不識字只能有流言蜚語、傳聞偏見, 而沒有政治。一種現(xiàn)象：凡是在文化比較貧乏的地方，民主制度、民主觀念、民主作風(fēng)就很難樹立，而偏執(zhí)、獨(dú)斷、愚昧、盲從的現(xiàn)象容易流行。提高農(nóng)民文化思想水平和民主素養(yǎng), 增強(qiáng)農(nóng)民的政治參與意識，是保證村民自治規(guī)范運(yùn)作、健康發(fā)展的一個(gè)重要條件和必要的前提。首先要加強(qiáng)農(nóng)村法制建設(shè)的規(guī)劃和指導(dǎo)，在推進(jìn)省、市、縣有步驟實(shí)現(xiàn)依法治國方略的進(jìn)程中, 應(yīng)有推進(jìn)農(nóng)村法制建設(shè)的規(guī)劃, 對農(nóng)村法制建設(shè)分階段目標(biāo),制定明確的規(guī)劃和年度計(jì)劃, 并穩(wěn)步實(shí)施。參考文獻(xiàn)著作類[1] 天津市依法治市領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室：村民自治法律制度研究，天津社會科學(xué)出版社2006年版。期刊論文類[1] 陳國申，李媛媛：試論村民自治法律制度的缺陷與對策，載山東農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)2004年第4期。[5] 吳雷：當(dāng)前我國村民自治存在的問題及對策探析，載學(xué)理論2011年第5期?！娟P(guān) 鍵 詞】中國農(nóng)村/村民自治/民主政治/問題/對策***同志1998年7月在安徽考察工作時(shí)指出：“包產(chǎn)到戶、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民自治都是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下我國億萬農(nóng)民的偉大創(chuàng)造。一、堅(jiān)持和完善以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，大力發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，解決村委會服務(wù)功能弱化問題，增強(qiáng)村民自治的吸引力和凝聚力中國農(nóng)村村民自治的一大特點(diǎn)就是村民與集體的聯(lián)系十分緊密。因此，村民自治運(yùn)作效果不理想，村民參與自治的積極性不高。可見，村集體經(jīng)濟(jì)成為制約村民自治運(yùn)作和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。村民委員會離不開鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的支持與幫助；村民自治也有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政管理。從目前的情況看，“過度自治化”的傾向在全國尚不普遍，但已出現(xiàn)了一些苗頭和若干典型事例；“附屬行政化”的傾向在一些地方則具有一定的普遍性。因此，在鄉(xiāng)村關(guān)系中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是主導(dǎo)方面。村委會是村民自治組織，依法享有自治權(quán)利，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會的關(guān)系不應(yīng)也不有定為領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。(2)指導(dǎo)村委會獨(dú)立負(fù)責(zé)地開展群眾自治工作，尊重村委會自治權(quán)利，改進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)方法和工作作風(fēng)，嚴(yán)禁把村委會當(dāng)成鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的下級機(jī)關(guān)，不得用行政命令的方式干涉村委會自治權(quán)利的行使，要堅(jiān)持村民的事情由全體村民民主討論決定的原則，采取民主討論的方法、疏導(dǎo)的方法、說服教育的方法，而不是行政命令的方法、強(qiáng)制壓服的方法。由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)文化長期落后，村民的民主觀念、主體意識不強(qiáng)，村民的自我管理能力和村民委員會的工作能力都很有限；加上農(nóng)村封建家族意識和宗法勢力的影響，使得相當(dāng)一部分村民委員會難以自主地開展工作，不得不對鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府產(chǎn)生依賴感；許多村民包括村干部不能正確理解村民自治，認(rèn)為自治就是想干什么就干什么，甚至把村民自治同國家法律和鄉(xiāng)政管理對立起來?！肮伯a(chǎn)黨執(zhí)政就是領(lǐng)導(dǎo)和支持人民掌握管理國家的權(quán)力，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。村導(dǎo)自治與國家法律也不矛盾。一要幫助農(nóng)民學(xué)習(xí)和了解民主權(quán)利的內(nèi)容。但由于對鄉(xiāng)政府和村委會的職責(zé)權(quán)限缺乏明確、具體的規(guī)定，鄉(xiāng)政管理和村民自治在運(yùn)作中難以有效銜接。從理論和制度上看，村黨組織和村民自治組織的地位和關(guān)系是明確和協(xié)調(diào)的。因?yàn)椤洞褰M法》只是明確了黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位和基本工作職責(zé)，具體的有操作性的方式方法仍需在實(shí)踐中不斷探索、總結(jié)和完善。(3)黨組織與村民自治組織的權(quán)限范圍尚缺乏具體的界定，有關(guān)規(guī)定過于原則化，加上農(nóng)村基層黨組織與村民自治組織的關(guān)系不同于國家政治系統(tǒng)中各級黨組織和政府的關(guān)系，有自身的特點(diǎn)，更需要明確劃分二者的權(quán)限范圍。就職責(zé)范圍而言，村黨組織要使自己真正成為村級組織的核心，應(yīng)盡力避免行政化傾向，擺脫具體事務(wù)。村黨支部書記可以兼任村委會主任，但必須經(jīng)過依法直接選舉才能當(dāng)選；村黨組織可以在村委會選舉前對選舉加以組織影響，但對合法選舉結(jié)果必須予以承認(rèn)；黨組織擁有量大決策權(quán)，但應(yīng)以黨內(nèi)民主充分聽取群眾意見和不侵犯村民自治權(quán)為前提；對村黨組織及其成員的失當(dāng)行為，村民和村民自治組織有權(quán)向上級黨組織反映，促其改正。1998年11月，修訂后的《村組法》結(jié)束了其10年試行的過程，在許多方面更加完善、成熟。一句話，就是要提高村民自治的制度化水平。第二，各省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會常務(wù)委員會應(yīng)盡快制定或修訂符合《村組法》精神的具體選舉辦法?？傊?，規(guī)范化的民主選舉不僅可以使村干部產(chǎn)生榮譽(yù)感、責(zé)任感和危機(jī)感，也能充分調(diào)動村民參與的積極性和政治熱情，充分體現(xiàn)農(nóng)民當(dāng)家作主的主人翁地位和自豪感。各地在這方面已經(jīng)創(chuàng)造出許多新鮮經(jīng)驗(yàn)，包括村民代表議事會制度、“民主日”制度和村民例會制度等。修訂后的《村組法》規(guī)定實(shí)行村務(wù)公開制度，尤其強(qiáng)調(diào)了財(cái)務(wù)公開的內(nèi)容及公開的時(shí)間，但《村組法》只規(guī)定了村務(wù)公開的原則要求、內(nèi)容范圍以及不及時(shí)實(shí)行村務(wù)公開或公開內(nèi)容不真實(shí)的法律責(zé)任，而關(guān)于村務(wù)公開的程序、方式及怎樣保證公開的真實(shí)性等問題，規(guī)定不詳。五、大力發(fā)展農(nóng)村文化教育，提高農(nóng)民（包括村組干部）的文化素質(zhì)和政治參與意識，解決農(nóng)民文化水平低、民主素養(yǎng)差的問題，為發(fā)展農(nóng)村基層民主培養(yǎng)合格的主體村民自治是中國農(nóng)村的民主政治實(shí)踐，它的運(yùn)作與村民主體的思想文化狀況密切相關(guān)。不識字就不能有政治，不識字只能有流言蜚語、傳聞偏見，而沒有政治。農(nóng)村改革后大量文化程度相對較高的農(nóng)村勞動力流向城市和其他發(fā)達(dá)地區(qū)務(wù)工經(jīng)商?，F(xiàn)階段關(guān)于村民自治的看法，有兩種不同的意見：一是認(rèn)為中國農(nóng)村落后，不適宜搞村民自治；二是認(rèn)為村民自治發(fā)展太慢，應(yīng)加速推進(jìn)。村民自治作為國家法律確認(rèn)的對農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的一種制度安排，已成為現(xiàn)階段具有中國特色的農(nóng)村基層民主最基本的形式。集體經(jīng)濟(jì)力量為村民自治的正常運(yùn)作提供重要的物質(zhì)支撐；同時(shí)集體經(jīng)濟(jì)愈發(fā)達(dá)，愈需要通過村民自治，擴(kuò)大村民群眾的政治參與，保證集體經(jīng)濟(jì)規(guī)范運(yùn)作，利益得到合理分配，為群眾提供良好的社會服務(wù)。相反，在一些集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的村，村干部的報(bào)酬、村集體和鄉(xiāng)政府要求農(nóng)戶提供的獎金和勞務(wù)，主要由集體組織承擔(dān)，農(nóng)民因集體經(jīng)濟(jì)和自治組織為自己帶來的利益而減輕負(fù)擔(dān)。二、引導(dǎo)農(nóng)民正確行使民主權(quán)利，轉(zhuǎn)變基層政府對農(nóng)村的管理方式，解決村民自治中的“過度自治化”和“附屬行政化”問題，促進(jìn)“鄉(xiāng)政村治”格局的長期穩(wěn)定和規(guī)范化運(yùn)行現(xiàn)階段我國農(nóng)村社會管理體制中有兩種相對獨(dú)立的權(quán)力：鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的行政管理權(quán)和村民自治權(quán)，它們構(gòu)成了在中國******領(lǐng)導(dǎo)下的農(nóng)村社會“鄉(xiāng)政村治”的總格局。所謂“過度自治化”的傾向，是指村民自治超出了法律規(guī)定的范圍，村自治組織擅自作出不屬于村自治范圍的決定，或隨意增加村民的非法定義務(wù)，違法限制村民的自由權(quán)利；或無正當(dāng)理由，拒不接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府布置的國家各項(xiàng)任務(wù)。第一，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府及其工作人員要提高認(rèn)識，轉(zhuǎn)變觀念，改進(jìn)工作方式、方法，依法履行“鄉(xiāng)政”職責(zé)。提高認(rèn)識，就是充分認(rèn)識鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會之間是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系。當(dāng)前，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府在指導(dǎo)村委會工作時(shí)特別要注意以下幾點(diǎn)：(1)指導(dǎo)村委會換屆選舉工作，尊重群眾的民主意愿，不要委派村干部，也不要事先劃框子、定調(diào)子，要真正實(shí)行村民直接民主選舉，保證把那些政治素質(zhì)好、組織能力強(qiáng)、威信高、群眾信得過的人選到村委會領(lǐng)導(dǎo)崗位上來。(4)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府及所屬部門要幫助、指導(dǎo)村委會自身建設(shè)，包括健全完善村委會自治組織、建立健全村委會工作制度、培訓(xùn)村委會干部、開展競賽評比活動、幫助村委會協(xié)調(diào)與村黨支部的關(guān)系、解決工作中遇到的各種實(shí)際困難，等等。要教育、引導(dǎo)農(nóng)民（包括村委會成員）正確認(rèn)識村民自治與黨的領(lǐng)導(dǎo)、與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）行政管理、與國家法律的關(guān)系。村民自治與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）行政管理也是統(tǒng)一的、一致的。村民委員會是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下依法成立的，也必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，在國家法律、法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)，組織村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)。第三，國家政權(quán)建設(shè)工作部門（主要指各級民政部門）要注意總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，搞好典型示范，指導(dǎo)各地制定具體的鄉(xiāng)村關(guān)系條例，推動完善村民自治的制度體系。為此，一些地方在貫徹《村組法》過程中，制定了有關(guān)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府指導(dǎo)村委會工作的規(guī)則，取得了很好的效果?！边@實(shí)際上是以國家基本法律的形式，明確規(guī)定了黨組織對村民自治的領(lǐng)導(dǎo)地位和職責(zé)及工作方式。主要表現(xiàn)在操縱甚至非法干預(yù)村民委員會的選舉；在村委會工作中干預(yù)太多，使村民自治組織依法擁有的管理本村事務(wù)的權(quán)力