【正文】 合格的主體村民自治是中國農(nóng)村的民主政治實(shí)踐，它的運(yùn)作與村民主體的思想文化狀況密切相關(guān)。修訂后的《村組法》規(guī)定實(shí)行村務(wù)公開制度，尤其強(qiáng)調(diào)了財務(wù)公開的內(nèi)容及公開的時間，但《村組法》只規(guī)定了村務(wù)公開的原則要求、內(nèi)容范圍以及不及時實(shí)行村務(wù)公開或公開內(nèi)容不真實(shí)的法律責(zé)任，而關(guān)于村務(wù)公開的程序、方式及怎樣保證公開的真實(shí)性等問題，規(guī)定不詳。各地在這方面已經(jīng)創(chuàng)造出許多新鮮經(jīng)驗(yàn)，包括村民代表議事會制度、“民主日”制度和村民例會制度等?？傊?guī)范化的民主選舉不僅可以使村干部產(chǎn)生榮譽(yù)感、責(zé)任感和危機(jī)感，也能充分調(diào)動村民參與的積極性和政治熱情，充分體現(xiàn)農(nóng)民當(dāng)家作主的主人翁地位和自豪感。第二，各省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會常務(wù)委員會應(yīng)盡快制定或修訂符合《村組法》精神的具體選舉辦法。一句話，就是要提高村民自治的制度化水平。1998年11月，修訂后的《村組法》結(jié)束了其10年試行的過程，在許多方面更加完善、成熟。村黨支部書記可以兼任村委會主任，但必須經(jīng)過依法直接選舉才能當(dāng)選；村黨組織可以在村委會選舉前對選舉加以組織影響，但對合法選舉結(jié)果必須予以承認(rèn)；黨組織擁有量大決策權(quán)，但應(yīng)以黨內(nèi)民主充分聽取群眾意見和不侵犯村民自治權(quán)為前提；對村黨組織及其成員的失當(dāng)行為，村民和村民自治組織有權(quán)向上級黨組織反映，促其改正。就職責(zé)范圍而言，村黨組織要使自己真正成為村級組織的核心，應(yīng)盡力避免行政化傾向，擺脫具體事務(wù)。(3)黨組織與村民自治組織的權(quán)限范圍尚缺乏具體的界定，有關(guān)規(guī)定過于原則化，加上農(nóng)村基層黨組織與村民自治組織的關(guān)系不同于國家政治系統(tǒng)中各級黨組織和政府的關(guān)系，有自身的特點(diǎn)，更需要明確劃分二者的權(quán)限范圍。因?yàn)椤洞褰M法》只是明確了黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位和基本工作職責(zé)，具體的有操作性的方式方法仍需在實(shí)踐中不斷探索、總結(jié)和完善。從理論和制度上看，村黨組織和村民自治組織的地位和關(guān)系是明確和協(xié)調(diào)的。論文網(wǎng)但由于對鄉(xiāng)政府和村委會的職責(zé)權(quán)限缺乏明確、具體的規(guī)定，鄉(xiāng)政管理和村民自治在運(yùn)作中難以有效銜接。一要幫助農(nóng)民學(xué)習(xí)和了解民主權(quán)利的內(nèi)容。村導(dǎo)自治與國家法律也不矛盾。“******執(zhí)政就是領(lǐng)導(dǎo)和支持人民掌握管理國家的權(quán)力，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)文化長期落后，村民的民主觀念、主體意識不強(qiáng)，村民的自我管理能力和村民委員會的工作能力都很有限；加上農(nóng)村封建家族意識和宗法勢力的影響，使得相當(dāng)一部分村民委員會難以自主地開展工作，不得不對鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府產(chǎn)生依賴感；許多村民包括村干部不能正確理解村民自治，認(rèn)為自治就是想干什么就干什么，甚至把村民自治同國家法律和鄉(xiāng)政管理對立起來。(2)指導(dǎo)村委會獨(dú)立負(fù)責(zé)地開展群眾自治工作，尊重村委會自治權(quán)利，改進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)方法和工作作風(fēng)，嚴(yán)禁把村委會當(dāng)成鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的下級機(jī)關(guān)，不得用行政命令的方式干涉村委會自治權(quán)利的行使，要堅(jiān)持村民的事情由全體村民民主討論決定的原則，采取民主討論的方法、疏導(dǎo)的方法、說服教育的方法，而不是行政命令的方法、強(qiáng)制壓服的方法。村委會是村民自治組織，依法享有自治權(quán)利，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會的關(guān)系不應(yīng)也不有定為領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。因此，在鄉(xiāng)村關(guān)系中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是主導(dǎo)方面。從目前的情況看，“過度自治化”的傾向在全國尚不普遍，但已出現(xiàn)了一些苗頭和若干典型事例；“附屬行政化”的傾向在一些地方則具有一定的普遍性。村民委員會離不開鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的支持與幫助；村民自治也有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政管理?？梢?，村集體經(jīng)濟(jì)成為制約村民自治運(yùn)作和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。因此，村民自治運(yùn)作效果不理想，村民參與自治的積極性不高。一、堅(jiān)持和完善以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，大力發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，解決村委會服務(wù)功能弱化問題，增強(qiáng)村民自治的吸引力和凝聚力中國農(nóng)村村民自治的一大特點(diǎn)就是村民與集體的聯(lián)系十分緊密?！娟P(guān) 鍵 詞】中國農(nóng)村/村民自治/民主政治/問題/對策江總書記1998年7月在安徽考察工作時指出：“包產(chǎn)到戶、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民自治都是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下我國億萬農(nóng)民的偉大創(chuàng)造。與文化知識水平較低的狀況相比，農(nóng)民的思想價值觀念對村民自治運(yùn)作的影響更大。由于長期的歷史原因，中國農(nóng)村人口的整體文化素質(zhì)尚不高。文化知識是從事政治活動的必要條件。在這方面，河北省的做法值得借鑒。再次，要完善村民民主監(jiān)督制度，尤其是村務(wù)公開制度。村民議事制度是實(shí)現(xiàn)民主決策的有效途徑和重要方式。第四，逐步規(guī)范選舉程序和標(biāo)準(zhǔn)。擴(kuò)大農(nóng)村基層民主，搞好村民自治，民主選舉是基礎(chǔ)。提高村民自治的規(guī)范化程度，就是要根據(jù)新的《村組法》的有關(guān)規(guī)定，圍繞民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督四個環(huán)節(jié)，健全制度，規(guī)范程序，真正體現(xiàn)“村民群眾自治”和“基層直接民主”的原則精神。從領(lǐng)導(dǎo)重視的程度到村民參與的程度，從村委會換屆選舉的次數(shù)到選舉的規(guī)范化程度，從村民會議、村民代表會議發(fā)揮作用的程度到村民自治制度體系的完備程度，各方面都存在著差距，很不平衡。由村民自己能夠處理好的事情，應(yīng)盡可能讓村民群眾根據(jù)法律制度自主處理，以支持和幫助村民自治組織獨(dú)立負(fù)責(zé)地開展活動。如果說鄉(xiāng)村關(guān)系中鄉(xiāng)是主導(dǎo)方面的話，那么村黨支部與村委會之間關(guān)系則是村黨支部為主導(dǎo)方面。主要表現(xiàn)在操縱甚至非法干預(yù)村民委員會的選舉；在村委會工作中干預(yù)太多，使村民自治組織依法擁有的管理本村事務(wù)的權(quán)力難以得到充分體現(xiàn)和具體落實(shí)?！边@實(shí)際上是以國家基本法律的形式，明確規(guī)定了黨組織對村民自治的領(lǐng)導(dǎo)地位和職責(zé)及工作方式。為此，一些地方在貫徹《村組法》過程中，制定了有關(guān)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府指導(dǎo)村委會工作的規(guī)則，取得了很好的效果。第三，國家政權(quán)建設(shè)工作部門（主要指各級民政部門）要注意總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，搞好典型示范，指導(dǎo)各地制定具體的鄉(xiāng)村關(guān)系條例，推動完善村民自治的制度體系。村民委員會是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下依法成立的，也必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，在國家法律、法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)，組織村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)。村民自治與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）行政管理也是統(tǒng)一的、一致的。要教育、引導(dǎo)農(nóng)民（包括村委會成員）正確認(rèn)識村民自治與黨的領(lǐng)導(dǎo)、與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）行政管理、與國家法律的關(guān)系。(4)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府及所屬部門要幫助、指導(dǎo)村委會自身建設(shè)，包括健全完善村委會自治組織、建立健全村委會工作制度、培訓(xùn)村委會干部、開展競賽評比活動、幫助村委會協(xié)調(diào)與村黨支部的關(guān)系、解決工作中遇到的各種實(shí)際困難，等等。當(dāng)前，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府在指導(dǎo)村委會工作時特別要注意以下幾點(diǎn)：(1)指導(dǎo)村委會換屆選舉工作，尊重群眾的民主意愿，不要委派村干部，也不要事先劃框子、定調(diào)子，要真正實(shí)行村民直接民主選舉，保證把那些政治素質(zhì)好、組織能力強(qiáng)、威信高、群眾信得過的人選到村委會領(lǐng)導(dǎo)崗位上來。提高認(rèn)識，就是充分認(rèn)識鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會之間是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系。第一，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府及其工作人員要提高認(rèn)識，轉(zhuǎn)變觀念，改進(jìn)工作方式、方法，依法履行“鄉(xiāng)政”職責(zé)。所謂“過度自治化”的傾向，是指村民自治超出了法律規(guī)定的范圍，村自治組織擅自作出不屬于村自治范圍的決定，或隨意增加村民的非法定義務(wù)，違法限制村民的自由權(quán)利；或無正當(dāng)理由，拒不接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府布置的國家各項(xiàng)任務(wù)。二、引導(dǎo)農(nóng)民正確行使民主權(quán)利，轉(zhuǎn)變基層政府對農(nóng)村的管理方式，解決村民自治中的“過度自治化”和“附屬行政化”問題，促進(jìn)“鄉(xiāng)政村治”格局的長期穩(wěn)定和規(guī)范化運(yùn)行現(xiàn)階段我國農(nóng)村社會管理體制中有兩種相對獨(dú)立的權(quán)力：鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的行政管理權(quán)和村民自治權(quán)，它們構(gòu)成了在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的農(nóng)村社會“鄉(xiāng)政村治”的總格局。相反，在一些集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的村，村干部的報酬、村集體和鄉(xiāng)政府要求農(nóng)戶提供的獎金和勞務(wù)，主要由集體組織承擔(dān)，農(nóng)民因集體經(jīng)濟(jì)和自治組織為自己帶來的利益而減輕負(fù)擔(dān)。集體經(jīng)濟(jì)力量為村民自治的正常運(yùn)作提供重要的物質(zhì)支撐；同時集體經(jīng)濟(jì)愈發(fā)達(dá)，愈需要通過村民自治，擴(kuò)大村民群眾的政治參與，保證集體經(jīng)濟(jì)規(guī)范運(yùn)作，利益得到合理分配，為群眾提供良好的社會服務(wù)。村民自治作為國家法律確認(rèn)的對農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的一種制度安排，已成為現(xiàn)階段具有中國特色的農(nóng)村基層民主最基本的形式。[7] 袁鳳芝：我國村民自治存在的問題及對策，載中國商界2009年第3期。[3] 王新生：農(nóng)村村民自治的法律環(huán)境評析，載湖南大學(xué)學(xué)報2000年第4期。[3] 相繼全：集體經(jīng)濟(jì)背景下的鄉(xiāng)村治理，華中師范大學(xué)出版社2002年版。其次，要強(qiáng)化基層干部和廣大農(nóng)民的法律意識和法制觀念, 增強(qiáng)他們依法實(shí)行民主自治利民主管理的自覺性和主動性。民主必須匹配著法律化和制度化，村民自治作為一種基層民主發(fā)展的趨勢，更應(yīng)在良好的法制環(huán)境中健康成長。其次，我們還需加強(qiáng)村民政治素質(zhì)和政治意識的培養(yǎng)，在村民自治中使村民實(shí)現(xiàn)政治社會化，增強(qiáng)村民的主體意識和參與意識，讓村民認(rèn)識到自己在村民自治中的地位和作用。彭向剛：我國村民自治存在的問題與對策探討，載吉林大學(xué)學(xué)報2001年第1期，第86頁。文化知識是從事政治活動的必要條件。其次，推廣實(shí)行兩票制，在村黨支部的換屆選舉中支部成員不僅要經(jīng)過黨員的選舉投票，而且還要通過普通村民的信任投票，這樣能夠非常有效地解決村黨支部在村民自治中的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威問題，把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)與實(shí)施村民自治有機(jī)結(jié)合在一起。村黨組織和村委會要在法律規(guī)定范圍內(nèi)開展活動。（三）厘清村黨支部與村委會的關(guān)系村黨支部與村委會關(guān)系的不協(xié)調(diào)、不順暢，實(shí)質(zhì)上主要是二者的權(quán)力劃分問題。為了克服在村民自治問題上“附屬行政化”和“過度自治化”這兩種錯誤傾向, 對鄉(xiāng)村關(guān)系進(jìn)行適當(dāng)、有效的整合, 必須從以下兩個個方面進(jìn)行努力：首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其工作人員要提高認(rèn)識, 轉(zhuǎn)變觀念, 改進(jìn)工作方式、方法。趙秀玲：村民自治通論，中國社會科學(xué)出版社2004年版，第83頁。所以在修訂《村民委員會組織法》或制定新法時，應(yīng)當(dāng)注重明確村民自治的定位問題，關(guān)鍵是要解決一些問題，包括：首先，明確村委會在村級組織中獨(dú)立的主體地位，它不附屬于任何行政機(jī)構(gòu)，它代表的是農(nóng)村最大多數(shù)群眾的利益；其次，厘清村委會與國家的關(guān)系。當(dāng)前出現(xiàn)的問題主要有基層干部和廣大農(nóng)民的法律意識和法制觀念不夠強(qiáng)化, 村民自治沒能完全納入法律化、制度化的軌道, 在一些地區(qū)出現(xiàn)了前面說過的“過度自治化”和“附屬行政化”傾向, 農(nóng)村社會出現(xiàn)了不穩(wěn)定的因素, 對農(nóng)村基層民主乃至整個社會主義民主的健康發(fā)展產(chǎn)生了不利的影響。三是對待村委會的工作可能因各種因素的存在采取反對或不支持的態(tài)度, 使村委會的工作受到阻礙。這些為進(jìn)一步發(fā)展村民自治奠定了一定的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，但是這種基礎(chǔ)還不夠深厚，特別在一些貧困地區(qū)，干部群眾的素質(zhì)離村民自治的要求還有很大的差距。（四）農(nóng)村本身存在各種不良因素。4 王禹：我國村民自治研究，北京大學(xué)出版社2004年版，第8283頁。但是在現(xiàn)行的村民自治法律中，雖規(guī)定了村黨支部的核心地位，但是卻沒有明確規(guī)定其具體職能，對于村黨支部與村委會的關(guān)系的規(guī)定存在盲點(diǎn)。（三）村黨支部與村委會的關(guān)系界定不清。村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府開展工作。實(shí)施《村民委員會組織法》的實(shí)踐證明，《村民委員會組織法》規(guī)定的基本原則是正確的，但是它有著“先天的不足”。村民自治委員會是自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，具有獨(dú)立于其他機(jī)關(guān)或組織的性質(zhì)。第一篇：淺析我國村民自治存在的問題及對策改善村民自治的法律環(huán)境探究村民自治制度是我國基層民主政治制度的重要組成部分，是指農(nóng)民群眾通過民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督,直接行使民主權(quán)利,進(jìn)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基本社會政治制度。根據(jù)憲法第111條規(guī)定,村民委員會是基層群眾性自治組織，其職能是辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)整民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。除憲法以外，《村民委員會組織法》對村民自治的規(guī)定也不完整、不明確。關(guān)于村民委員會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系，《村委會組織法》第三條規(guī)定“ 鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助。但是, 由于一些地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府對與村民委員會的指導(dǎo)與協(xié)助關(guān)系沒有正確的認(rèn)識,造成在村民自治的實(shí)踐中存在著鄉(xiāng)村關(guān)系不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象，主要有兩種傾向：一種是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府過于干涉村務(wù)管理，使得村委會的自治職能弱化甚至消失，附庸于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，喪失其應(yīng)有的活力；另一種是村民自治過分加強(qiáng)，無無視鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)，形成過于自治的局面?！贝妩h支部的核心作用決定村委會必須接受村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)，這種領(lǐng)導(dǎo)不應(yīng)是上下級的領(lǐng)導(dǎo)，而應(yīng)該是對村委會的工作起到監(jiān)督和保證作用。3 連麗霞，張蓉：村民自治存在的問題與對策，載中國農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報2003年第3期，第25頁。其次，還有的情況就是，有的村民自治組織把自治理解成絕對自由, 不接受村黨組織的正常領(lǐng)導(dǎo), 甚至向黨組織的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威發(fā)起挑戰(zhàn)。在村民自治精神的感召下，中國農(nóng)村在思想觀念、心靈世界、行為方式和知識文化結(jié)構(gòu)方面6都發(fā)生了很大的變化。二是在民主管理集體經(jīng)濟(jì)時, 可能因?yàn)閭€人利益或小集團(tuán)的利益使村里的經(jīng)濟(jì)管理和民主監(jiān)督受到不同程度的影響。由于受長期的專制歷史影響, 中國農(nóng)民非常缺乏民主經(jīng)驗(yàn)和民主習(xí)慣, 不善于行使自治的民主權(quán)利。但是迄今為止我國還沒有一部完備的村民自治法，村民委員會組織法集中解決了民主選舉等問題,但對于村民如何進(jìn)行民主決策、民主管理、民主監(jiān)督只作了原則性的、一般性的規(guī)定, 還沒有全面、詳細(xì)地展開規(guī)定, 因而缺乏可操作性。因此它要完成法律規(guī)定的各項(xiàng)國家任務(wù)，接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)相繼全：集體經(jīng)濟(jì)背景下的鄉(xiāng)村治理，華中師范大學(xué)出版社2002年版，第315頁。（二）協(xié)調(diào)村民委員會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的關(guān)系，促進(jìn)“鄉(xiāng)政村治”格局的長期穩(wěn)定。其次，村委會應(yīng)引導(dǎo)農(nóng)民學(xué)會正確使用民主權(quán)利,自覺協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府做好應(yīng)由村委會承擔(dān)的工作，要教育群眾樹立正確的法制觀念和民主意識并且要引導(dǎo)他們正確行使自己的民主權(quán)力，防止違法違規(guī)或者過度自治現(xiàn)象的出現(xiàn)。要明確村黨支部和村委會要承擔(dān)的職責(zé)和實(shí)現(xiàn)這種職責(zé)的方式，在制度化和操作性上保證二者的順暢運(yùn)行和合作。村黨支部書記和村委會主任可以一肩挑，但是必須經(jīng)過合法選舉；村黨組織可以在村委會選舉前對選舉加以組織影響，但對選舉結(jié)果必須予以承認(rèn)；黨組織擁有量大決策權(quán), 但應(yīng)以黨內(nèi)民主充分聽取群眾意見和不侵犯村民自治權(quán)為前提。這一要求包括兩個方面：首先，加強(qiáng)村民的思想文化教育，提高村民的文化素養(yǎng)。”在現(xiàn)實(shí)生活中我們可以看到這樣8天津市依法治市領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室：村民自治法律制度研究，天津社會科學(xué)出版社2006年版，第116頁。所以，大力發(fā)展農(nóng)村社會生產(chǎn)力, 壯