【正文】 。這種立法上的混淆對(duì)之后的執(zhí)法工作等有著誤導(dǎo)作用，對(duì)村民自治的順利進(jìn)行存在不利影響。一、當(dāng)前村民自治法律環(huán)境存在的問(wèn)題（一）憲法和法律對(duì)村民自治的定位易引起混淆。目前，在我省部分城中村、貧困村、上訪村、難點(diǎn)村、宗族房頭問(wèn)題突出村實(shí)行的選舉觀察員制度出發(fā)點(diǎn)不錯(cuò)，只是由于制度不完善，效果不明顯。另外，實(shí)行村民自治和民主選舉是有成本的，需要經(jīng)費(fèi)支持。農(nóng)民上訪說(shuō)明農(nóng)民群眾還相信黨和政府，相信相關(guān)部門會(huì)給他們一個(gè)公正的說(shuō)法，也說(shuō)明農(nóng)民群眾的民主意識(shí)在增強(qiáng)，法律意識(shí)在提高，以及對(duì)自身民主權(quán)利的重視。農(nóng)民上訪反映最多的是村干部違法施政、集體財(cái)務(wù)管理混亂、村干部貪污腐敗、選舉程序違法、村務(wù)政務(wù)不公開(kāi)等問(wèn)題。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會(huì)、村黨支部三者之間的關(guān)系的正確處理，雖然各級(jí)黨和政府下發(fā)了一些文件，在實(shí)踐中仍然難以做到有效落實(shí)。村民委員會(huì)也應(yīng)當(dāng)協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開(kāi)展各項(xiàng)工作，教育和推動(dòng)村民依法履行應(yīng)盡的義務(wù)。在這些職權(quán)范圍中，不存在村民自治的問(wèn)題，亦不屬于村民自治的范疇，應(yīng)當(dāng)行使其領(lǐng)導(dǎo)職能，在所轄行政區(qū)域內(nèi)依法開(kāi)展法律規(guī)定的各項(xiàng)政務(wù)工作。村委會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系，《村民委員會(huì)組織法》第四條做了明確規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助。其次是要加大對(duì)國(guó)家有關(guān)村民自治政策及黨的各項(xiàng)惠民利民的方針政策的宣傳。二是加大對(duì)村民的民主意識(shí)的培養(yǎng)和強(qiáng)化。戶籍制度改革勢(shì)在必行。因此，進(jìn)一步加強(qiáng)村民自治制度規(guī)范配套，完善村民自治相關(guān)法律法規(guī)顯得更加迫切和必要。目前國(guó)家取消了農(nóng)業(yè)稅，進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)貼的稅制改革。但對(duì)村委會(huì)來(lái)說(shuō)，村民自治事實(shí)上就大打折扣了。黨支部是傳統(tǒng)的村務(wù)決策實(shí)體，而選舉產(chǎn)生的村委會(huì)要依法行使村務(wù)決策權(quán)力。也有的村級(jí)組織的權(quán)力過(guò)分集中到村黨支部，甚至集中在村支書(shū)個(gè)人手中，村委會(huì)和村民會(huì)議的自治權(quán)力實(shí)際上被懸空。在他們看來(lái)，村民自治就是本村村民想干什么就干什么，而村委會(huì)作為村民的合法代言人和代理人，有權(quán)決定自己的內(nèi)部事務(wù)，沒(méi)有必要接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)和監(jiān)督。另外,一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)還借助于“村財(cái)鄉(xiāng)管”對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)實(shí)施管理來(lái)強(qiáng)化對(duì)村委會(huì)的控制。這種關(guān)系的確認(rèn)和維持無(wú)疑是村民自治正常、規(guī)范運(yùn)作的基本前提和根本保障。自治組織實(shí)際上表現(xiàn)為一種政權(quán)性組織或者是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的附屬行政機(jī)構(gòu)，政府對(duì)村委會(huì)的指導(dǎo)關(guān)系演變成實(shí)實(shí)在在的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，這些都弱化了村民自治的性質(zhì)，與國(guó)家推行村民自治的本意不符。加上村民自治政策宣傳不到位，工作作風(fēng)、工作方式轉(zhuǎn)變不到位，群眾與村干部的關(guān)系不太融洽，群眾對(duì)村級(jí)事務(wù)的關(guān)心程度不夠，不愿意參與管理和監(jiān)督，缺少村務(wù)公開(kāi)、民主管理的群眾基礎(chǔ)，使村務(wù)公開(kāi)、民主管理工作難以深入開(kāi)展。另外，在村委會(huì)中引進(jìn)有志青年的機(jī)制，有些地方進(jìn)行了有益的的嘗試，囿于缺乏制度規(guī)范和保障，難于得到推廣。一是村民自治制度配套法規(guī)的欠缺，無(wú)法使之發(fā)揮最佳效應(yīng)。村民自治的核心內(nèi)容是“四個(gè)民主”，即民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。一是促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)民生活得到了極大的改善；二是村民自治的制度體系已基本確立，使村民自治活動(dòng)的開(kāi)展有了制度保障；三是村民自治的精神和理念逐漸深入人心。加大對(duì)縣以上黨政機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體和事業(yè)單位的改革力度，將節(jié)省下來(lái)的財(cái)政資源以簽定合同、責(zé)任狀等方式來(lái)補(bǔ)貼經(jīng)濟(jì)來(lái)源較少、管理甚佳的村級(jí)機(jī)構(gòu)，使其能有為民辦事的必要經(jīng)費(fèi)。法律必須明確各救濟(jì)的主體及其職責(zé)、工作程序和應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，以增強(qiáng)法律的可操作性，充分發(fā)揮救濟(jì)的實(shí)效。尤其是為真正更好地保障廣大村民的選舉權(quán)利，約束行政權(quán)力，及時(shí)處理好選舉中出現(xiàn)的諸多問(wèn)題和糾紛，我國(guó)應(yīng)當(dāng)盡快建立健全村民選舉權(quán)利的法律救濟(jì)制度，完善對(duì)村委會(huì)選舉糾紛和違法行政行為的處理機(jī)制。民主政治的推進(jìn)與法制的完善緊密相連，在依法治國(guó)的今天，也必須依法治村。三是選民只投票給某一競(jìng)選班子，不再投票給單個(gè)候選人。該做法較 “海選 ”是有較大的進(jìn)步，但是仍有值得進(jìn)一步完善的地方。而在人口較難集中的村子里(如偏遠(yuǎn)山區(qū))，各競(jìng)選班子則要分片開(kāi)展競(jìng)選活動(dòng)，發(fā)表 “競(jìng)選演說(shuō) ”，接受村民質(zhì)詢，增進(jìn)村民對(duì)競(jìng)選班子的了解。然后，由每位村委會(huì)主任候選人，分別在得票較高的副主任和委員人選中，以差額的原則 “組合(閣)”各自的村委會(huì) “競(jìng)選班子 ”。所謂 “組合(閣)選舉 ”是安微省社會(huì)科學(xué)院辛秋水研究員首次提出的。其次要改進(jìn)思想政治工作，增強(qiáng)黨組織的滲透力。要?jiǎng)?chuàng)新選舉辦法，把黨員、群眾公認(rèn)的優(yōu)秀黨員選進(jìn)村黨支部班子，這是與村委會(huì)成員的直選相銜接，提高村黨支部公認(rèn)度和號(hào)召力的有效措施。(3)積極推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)創(chuàng)新，切實(shí)改善黨支部的領(lǐng)導(dǎo)。從實(shí)際效用上看，既可以加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，提高村委會(huì)地位，有效避免黨的領(lǐng)導(dǎo)地位被架空的可能以及村委會(huì)權(quán)力虛化的局面，又能使村民在更大的范圍內(nèi)篩選，真正實(shí)現(xiàn)好中選優(yōu)。若不能選上，村黨支部書(shū)記的位置也要空出來(lái)。這一做法既為我黨在鄉(xiāng)村提供了尋求 “新的合法性 ”的機(jī)會(huì)，又與當(dāng)代世界民主發(fā)展的潮流相一致。(2)加強(qiáng)制度建設(shè)，建立科學(xué)高效的村兩委工作運(yùn)行機(jī)制。村民對(duì)自已的權(quán)力既擁有委托出去的自由，也有收回的自由。再次是搞好組織和監(jiān)督，確保各項(xiàng)程序的合法，同時(shí)對(duì)村委會(huì)日常管理工作進(jìn)行監(jiān)督，建議把組織村務(wù)公開(kāi)的權(quán)力交給黨支部，讓村黨支部享有真正的監(jiān)督，確保依法治村。最重要的是確認(rèn)村黨支部和村委會(huì)之間的領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。要解決農(nóng)村兩委關(guān)系不協(xié)調(diào)的問(wèn)題，必須堅(jiān)持標(biāo)本兼治。政府與村民自治組織具有指導(dǎo)與被指導(dǎo)、管理與被管理的雙重屬性。二是放權(quán)?？h鄉(xiāng)體制改革滯后，縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)重床架屋，官僚主義十分嚴(yán)重，村干們整天疲于奔命，少有時(shí)間和精力為群眾辦事，也加重了村民的負(fù)擔(dān)。于是第 21條中的規(guī)定就不免被濫用，一方面村委會(huì)、村支部常想方設(shè)法使自己滿意的群眾擔(dān)任村民代表，另一方面所謂討論決定村民會(huì)議授權(quán)的事項(xiàng)實(shí)際上就成了討論決定第 19條其他條款中村民會(huì)議討論決定的事項(xiàng)。法律法規(guī)的不完善和法律漏洞的大量存在，往往給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在指導(dǎo)村委會(huì)選舉中故意曲解法律提供一定的機(jī)會(huì)，從而導(dǎo)致大量侵害村民選舉權(quán)利的選舉糾紛和違法行為的出現(xiàn)。對(duì)處理選舉爭(zhēng)議和糾紛的規(guī)定，大部分省都規(guī)定了縣、鄉(xiāng)兩級(jí)人大和人民政府以及民政部門和其他 “有關(guān)部門 ”都有權(quán)處理。這樣，在采用 “海選 ”的地方，通常由選民采用無(wú)記名投票的方式，直接選舉候選人，同一個(gè)人可被選為村委會(huì)主任、副主任或村委會(huì)委員的候選人，同一個(gè)人在被選為多種候選人時(shí)，可選擇其中的一個(gè)參選，如選擇其中較低的一個(gè)職位參選，所獲取較高職位的選票可以計(jì)作較低職位的選票。主要問(wèn)題是：(1)關(guān)于候選人提名的程序不夠具體、科學(xué)合理。當(dāng)村委會(huì)主任力量較大時(shí)，則常出現(xiàn)村支書(shū)與村主任爭(zhēng)雄的局面，導(dǎo)致二者 “同居 ”的危機(jī)?！边@里，黨的核心作用是什么并未細(xì)說(shuō)，村民委員會(huì)辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)是否在黨的領(lǐng)導(dǎo)下亦未言明?，F(xiàn)行制度設(shè)計(jì)中村委會(huì)與村黨支部之間的職權(quán)劃分不明，使二者的沖突時(shí)有發(fā)生。其主要做法是：通過(guò)各種手段干預(yù)、操縱村民委員會(huì)選舉，力求使“自己人 ”當(dāng)選。第 4條規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)，村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開(kāi)展工作。目前，我國(guó)的村民自治運(yùn)作存在什么問(wèn)題 ?應(yīng)如何加強(qiáng)和完善?對(duì)這些問(wèn)題的探討無(wú)疑具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和理論意義。擴(kuò)大基層民主，是發(fā)展社會(huì)主義民主的基礎(chǔ)性工作，而推進(jìn)農(nóng)村基層民主建設(shè)的根本途徑就是加強(qiáng)和完善農(nóng)村村民自治制度?！钡?10條規(guī)定，村民委員會(huì)由村民直接選舉產(chǎn)生。在很多情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然習(xí)慣于傳統(tǒng)的命令式的管理方式，對(duì)村民委員會(huì)從產(chǎn)生到日常工作進(jìn)行干預(yù)和控制，把村委會(huì)視同自己的行政下級(jí)或派出性機(jī)構(gòu)，變 “指導(dǎo) ”為事實(shí)上的 “領(lǐng)導(dǎo) ”。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)還借助于 “村財(cái)鄉(xiāng)管 ”來(lái)加強(qiáng)對(duì)村委會(huì)的控制，也有一些村委會(huì)從本村利益出發(fā)，不愿接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的 “指導(dǎo) ”，甚至力求擺脫鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府 “指導(dǎo) ”，出現(xiàn)了所謂村委會(huì) “過(guò)度自治化 ”的傾向?！钡?2條規(guī)定：“村民委員會(huì)辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，向人民政府反映村民的意見(jiàn)、要求和提出建議。這樣，村黨支部與村委會(huì)在理解中央文件和 《村組法 》時(shí)，不免會(huì)各執(zhí)一辭，使村委會(huì)與村黨支部之間糾紛不斷?！洞褰M法 》村委會(huì)選舉的規(guī)定過(guò)于原則和抽象，且存在很多法律漏洞，即使各省自行制定的實(shí)施辦法和選舉辦法也有很多規(guī)定不合理、不規(guī)范。此外，《村組法 》并未規(guī)定如何直接提名候選人，也未規(guī)定候選人的名額比應(yīng)選名額多多少。《村組法 》僅把村級(jí)民主權(quán)利的糾錯(cuò)渠道界定在群眾舉報(bào)和縣鄉(xiāng)人大、政府及有關(guān)部門的 “應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé) ”調(diào)查處理上。由于法律對(duì)違反 《村組法 》的行為缺乏剛性的懲處規(guī)定，一些嚴(yán)重破壞村級(jí)民主的行為往往得不到及時(shí)、有力的懲處。但是實(shí)質(zhì)上由于村民素質(zhì)不高，村民大會(huì)事實(shí)上很難舉行，因此 18條、19條中的這些切實(shí)捍衛(wèi)村民權(quán)利的規(guī)定在很多地方皆形同虛設(shè)。此外還存在以下問(wèn)題：村級(jí)干部在政治上無(wú)升遷的可能性，且大多數(shù)地方村委會(huì)干部待遇都甚低(雖然他在很多時(shí)候都在為國(guó)家辦公)，所以不能吸引真正有抱負(fù)、有才干的人去競(jìng)選村委會(huì)干部。一是尊重村民自治的法律地位，尊重村民自治的權(quán)利，相信群眾、依靠群眾自己管好自己，逐步做到群眾的事情由群眾自己依法去辦。在村民自治制度下，政府對(duì)村的管理又是必要的，而且應(yīng)該積極提倡中國(guó)農(nóng)村發(fā)展的緩慢和停滯業(yè)已證明該體制的不足與局限，只不過(guò)管理的方式由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代政府對(duì)村內(nèi)事物的直接管理，轉(zhuǎn)為以村民自治為前提，依法定權(quán)限和程序進(jìn)行的間接管理。解決兩委關(guān)系不協(xié)調(diào)問(wèn)題。明確規(guī)定村黨支部與村委會(huì)的職責(zé)范圍，使各自的工作職責(zé)與范圍有清晰的界限，避免出現(xiàn)實(shí)際操作中的相互扯皮或相互推諉的現(xiàn)象。其次是帶領(lǐng)村民積極參與村內(nèi)事務(wù)的民主管理，教育黨員和村干部自覺(jué)遵守 《村組法 》及各種法律和政策規(guī)定。村委會(huì)行使的權(quán)力是廣大村民通過(guò)選舉后賦予的，村委會(huì)與村民的關(guān)系是代理與委托的關(guān)系。不能使國(guó)家利益和村民利益統(tǒng)一起來(lái)的村黨支部和村委會(huì)是難以完成其使命的。“一肩挑 ”的方式是一種大膽的、符合實(shí)際的選擇。第二種做法是，把時(shí)任村黨支部書(shū)記的同志作為村主任的正式候選人向村民推出，若能被選上村主任，這也就合理合法的 “一肩挑 ”了。使村的各項(xiàng)大事與具體事務(wù)都能在一體化的組織里得到落實(shí)，可以避免彼此之間因?yàn)闋?zhēng)權(quán)奪利或相互推諉而帶來(lái)的功能浪費(fèi)。凡涉及到村莊整體利益、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和村民切身利益的重大問(wèn)題，可以由村黨支部或村委會(huì)提出初步議案，提交村兩委聯(lián)席會(huì)議討論并擬定初步?jīng)Q策方案，然后將初步?jīng)Q策方案向群眾公布，在廣泛征求群眾意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，由兩委聯(lián)席會(huì)議形成決議，最后召開(kāi)村民大會(huì)或村民代表大會(huì)，經(jīng)討論、表決通過(guò)后付諸實(shí)施。村委會(huì)實(shí)行直選后，兩委干部產(chǎn)生方式有了明顯不同，因?yàn)橹边x，村委會(huì)的威信和群眾基礎(chǔ)相應(yīng)提高，如果村黨支部委員的產(chǎn)生還停留在“由少數(shù)人選人 ”、“在少數(shù)人中選 ”的模式中，那么雖然同樣是村干部，但在群眾心中就有了高下之別。首先要把有知識(shí)、有能力、有奉獻(xiàn)精神的農(nóng)村青年團(tuán)結(jié)在黨組織周圍，適時(shí)吸收進(jìn)黨員隊(duì)伍，同時(shí)加強(qiáng)黨員的教育和管理，健全激勵(lì)和約束機(jī)制，在民主政治建設(shè)中發(fā)揮 “一個(gè)黨員一面旗 ”的先鋒模范作用。改革現(xiàn)行的村委會(huì)選舉制度，變 “海選 ”為 “組合選舉制 ”。村民選舉委員會(huì)將各村民小組的提名票數(shù)進(jìn)行匯總統(tǒng)計(jì)，以得票多少為序分別確定村委會(huì)主任、副主任和委員人選。一般要求在人口較易集中的村子里舉行全