【正文】 。這種立法上的混淆對之后的執(zhí)法工作等有著誤導(dǎo)作用，對村民自治的順利進行存在不利影響。一、當(dāng)前村民自治法律環(huán)境存在的問題（一）憲法和法律對村民自治的定位易引起混淆。目前，在我省部分城中村、貧困村、上訪村、難點村、宗族房頭問題突出村實行的選舉觀察員制度出發(fā)點不錯，只是由于制度不完善，效果不明顯。另外，實行村民自治和民主選舉是有成本的，需要經(jīng)費支持。農(nóng)民上訪說明農(nóng)民群眾還相信黨和政府，相信相關(guān)部門會給他們一個公正的說法，也說明農(nóng)民群眾的民主意識在增強，法律意識在提高，以及對自身民主權(quán)利的重視。農(nóng)民上訪反映最多的是村干部違法施政、集體財務(wù)管理混亂、村干部貪污腐敗、選舉程序違法、村務(wù)政務(wù)不公開等問題。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會、村黨支部三者之間的關(guān)系的正確處理，雖然各級黨和政府下發(fā)了一些文件，在實踐中仍然難以做到有效落實。村民委員會也應(yīng)當(dāng)協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展各項工作，教育和推動村民依法履行應(yīng)盡的義務(wù)。在這些職權(quán)范圍中，不存在村民自治的問題，亦不屬于村民自治的范疇，應(yīng)當(dāng)行使其領(lǐng)導(dǎo)職能，在所轄行政區(qū)域內(nèi)依法開展法律規(guī)定的各項政務(wù)工作。村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系，《村民委員會組織法》第四條做了明確規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助。其次是要加大對國家有關(guān)村民自治政策及黨的各項惠民利民的方針政策的宣傳。二是加大對村民的民主意識的培養(yǎng)和強化。戶籍制度改革勢在必行。因此，進一步加強村民自治制度規(guī)范配套，完善村民自治相關(guān)法律法規(guī)顯得更加迫切和必要。目前國家取消了農(nóng)業(yè)稅，進行轉(zhuǎn)移支付補貼的稅制改革。但對村委會來說，村民自治事實上就大打折扣了。黨支部是傳統(tǒng)的村務(wù)決策實體，而選舉產(chǎn)生的村委會要依法行使村務(wù)決策權(quán)力。也有的村級組織的權(quán)力過分集中到村黨支部，甚至集中在村支書個人手中，村委會和村民會議的自治權(quán)力實際上被懸空。在他們看來，村民自治就是本村村民想干什么就干什么，而村委會作為村民的合法代言人和代理人，有權(quán)決定自己的內(nèi)部事務(wù)，沒有必要接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)和監(jiān)督。另外,一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)還借助于“村財鄉(xiāng)管”對村級財務(wù)實施管理來強化對村委會的控制。這種關(guān)系的確認(rèn)和維持無疑是村民自治正常、規(guī)范運作的基本前提和根本保障。自治組織實際上表現(xiàn)為一種政權(quán)性組織或者是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的附屬行政機構(gòu)，政府對村委會的指導(dǎo)關(guān)系演變成實實在在的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，這些都弱化了村民自治的性質(zhì)，與國家推行村民自治的本意不符。加上村民自治政策宣傳不到位，工作作風(fēng)、工作方式轉(zhuǎn)變不到位，群眾與村干部的關(guān)系不太融洽，群眾對村級事務(wù)的關(guān)心程度不夠，不愿意參與管理和監(jiān)督，缺少村務(wù)公開、民主管理的群眾基礎(chǔ)，使村務(wù)公開、民主管理工作難以深入開展。另外，在村委會中引進有志青年的機制，有些地方進行了有益的的嘗試，囿于缺乏制度規(guī)范和保障，難于得到推廣。一是村民自治制度配套法規(guī)的欠缺，無法使之發(fā)揮最佳效應(yīng)。村民自治的核心內(nèi)容是“四個民主”，即民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。一是促進了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)民生活得到了極大的改善；二是村民自治的制度體系已基本確立，使村民自治活動的開展有了制度保障；三是村民自治的精神和理念逐漸深入人心。加大對縣以上黨政機關(guān)、人民團體和事業(yè)單位的改革力度，將節(jié)省下來的財政資源以簽定合同、責(zé)任狀等方式來補貼經(jīng)濟來源較少、管理甚佳的村級機構(gòu)，使其能有為民辦事的必要經(jīng)費。法律必須明確各救濟的主體及其職責(zé)、工作程序和應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，以增強法律的可操作性，充分發(fā)揮救濟的實效。尤其是為真正更好地保障廣大村民的選舉權(quán)利，約束行政權(quán)力，及時處理好選舉中出現(xiàn)的諸多問題和糾紛，我國應(yīng)當(dāng)盡快建立健全村民選舉權(quán)利的法律救濟制度，完善對村委會選舉糾紛和違法行政行為的處理機制。民主政治的推進與法制的完善緊密相連，在依法治國的今天，也必須依法治村。三是選民只投票給某一競選班子，不再投票給單個候選人。該做法較 “海選 ”是有較大的進步，但是仍有值得進一步完善的地方。而在人口較難集中的村子里(如偏遠山區(qū))，各競選班子則要分片開展競選活動，發(fā)表 “競選演說 ”，接受村民質(zhì)詢，增進村民對競選班子的了解。然后，由每位村委會主任候選人，分別在得票較高的副主任和委員人選中，以差額的原則 “組合(閣)”各自的村委會 “競選班子 ”。所謂 “組合(閣)選舉 ”是安微省社會科學(xué)院辛秋水研究員首次提出的。其次要改進思想政治工作，增強黨組織的滲透力。要創(chuàng)新選舉辦法，把黨員、群眾公認(rèn)的優(yōu)秀黨員選進村黨支部班子，這是與村委會成員的直選相銜接，提高村黨支部公認(rèn)度和號召力的有效措施。(3)積極推進領(lǐng)導(dǎo)創(chuàng)新，切實改善黨支部的領(lǐng)導(dǎo)。從實際效用上看，既可以加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，提高村委會地位，有效避免黨的領(lǐng)導(dǎo)地位被架空的可能以及村委會權(quán)力虛化的局面，又能使村民在更大的范圍內(nèi)篩選，真正實現(xiàn)好中選優(yōu)。若不能選上，村黨支部書記的位置也要空出來。這一做法既為我黨在鄉(xiāng)村提供了尋求 “新的合法性 ”的機會，又與當(dāng)代世界民主發(fā)展的潮流相一致。(2)加強制度建設(shè)，建立科學(xué)高效的村兩委工作運行機制。村民對自已的權(quán)力既擁有委托出去的自由，也有收回的自由。再次是搞好組織和監(jiān)督，確保各項程序的合法，同時對村委會日常管理工作進行監(jiān)督，建議把組織村務(wù)公開的權(quán)力交給黨支部，讓村黨支部享有真正的監(jiān)督，確保依法治村。最重要的是確認(rèn)村黨支部和村委會之間的領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。要解決農(nóng)村兩委關(guān)系不協(xié)調(diào)的問題，必須堅持標(biāo)本兼治。政府與村民自治組織具有指導(dǎo)與被指導(dǎo)、管理與被管理的雙重屬性。二是放權(quán)。縣鄉(xiāng)體制改革滯后，縣鄉(xiāng)機構(gòu)重床架屋，官僚主義十分嚴(yán)重，村干們整天疲于奔命，少有時間和精力為群眾辦事，也加重了村民的負擔(dān)。于是第 21條中的規(guī)定就不免被濫用，一方面村委會、村支部常想方設(shè)法使自己滿意的群眾擔(dān)任村民代表，另一方面所謂討論決定村民會議授權(quán)的事項實際上就成了討論決定第 19條其他條款中村民會議討論決定的事項。法律法規(guī)的不完善和法律漏洞的大量存在，往往給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在指導(dǎo)村委會選舉中故意曲解法律提供一定的機會，從而導(dǎo)致大量侵害村民選舉權(quán)利的選舉糾紛和違法行為的出現(xiàn)。對處理選舉爭議和糾紛的規(guī)定，大部分省都規(guī)定了縣、鄉(xiāng)兩級人大和人民政府以及民政部門和其他 “有關(guān)部門 ”都有權(quán)處理。這樣，在采用 “海選 ”的地方，通常由選民采用無記名投票的方式，直接選舉候選人，同一個人可被選為村委會主任、副主任或村委會委員的候選人，同一個人在被選為多種候選人時，可選擇其中的一個參選，如選擇其中較低的一個職位參選，所獲取較高職位的選票可以計作較低職位的選票。主要問題是：(1)關(guān)于候選人提名的程序不夠具體、科學(xué)合理。當(dāng)村委會主任力量較大時，則常出現(xiàn)村支書與村主任爭雄的局面，導(dǎo)致二者 “同居 ”的危機?！边@里，黨的核心作用是什么并未細說，村民委員會辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)是否在黨的領(lǐng)導(dǎo)下亦未言明?，F(xiàn)行制度設(shè)計中村委會與村黨支部之間的職權(quán)劃分不明，使二者的沖突時有發(fā)生。其主要做法是：通過各種手段干預(yù)、操縱村民委員會選舉，力求使“自己人 ”當(dāng)選。第 4條規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項，村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作。目前，我國的村民自治運作存在什么問題 ?應(yīng)如何加強和完善?對這些問題的探討無疑具有重要的現(xiàn)實意義和理論意義。擴大基層民主，是發(fā)展社會主義民主的基礎(chǔ)性工作，而推進農(nóng)村基層民主建設(shè)的根本途徑就是加強和完善農(nóng)村村民自治制度?！钡?10條規(guī)定，村民委員會由村民直接選舉產(chǎn)生。在很多情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然習(xí)慣于傳統(tǒng)的命令式的管理方式，對村民委員會從產(chǎn)生到日常工作進行干預(yù)和控制，把村委會視同自己的行政下級或派出性機構(gòu)，變 “指導(dǎo) ”為事實上的 “領(lǐng)導(dǎo) ”。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)還借助于 “村財鄉(xiāng)管 ”來加強對村委會的控制，也有一些村委會從本村利益出發(fā)，不愿接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的 “指導(dǎo) ”，甚至力求擺脫鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府 “指導(dǎo) ”，出現(xiàn)了所謂村委會 “過度自治化 ”的傾向?！钡?2條規(guī)定：“村民委員會辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。這樣，村黨支部與村委會在理解中央文件和 《村組法 》時，不免會各執(zhí)一辭，使村委會與村黨支部之間糾紛不斷?！洞褰M法 》村委會選舉的規(guī)定過于原則和抽象，且存在很多法律漏洞，即使各省自行制定的實施辦法和選舉辦法也有很多規(guī)定不合理、不規(guī)范。此外，《村組法 》并未規(guī)定如何直接提名候選人，也未規(guī)定候選人的名額比應(yīng)選名額多多少?！洞褰M法 》僅把村級民主權(quán)利的糾錯渠道界定在群眾舉報和縣鄉(xiāng)人大、政府及有關(guān)部門的 “應(yīng)當(dāng)負責(zé) ”調(diào)查處理上。由于法律對違反 《村組法 》的行為缺乏剛性的懲處規(guī)定，一些嚴(yán)重破壞村級民主的行為往往得不到及時、有力的懲處。但是實質(zhì)上由于村民素質(zhì)不高，村民大會事實上很難舉行，因此 18條、19條中的這些切實捍衛(wèi)村民權(quán)利的規(guī)定在很多地方皆形同虛設(shè)。此外還存在以下問題：村級干部在政治上無升遷的可能性，且大多數(shù)地方村委會干部待遇都甚低(雖然他在很多時候都在為國家辦公)，所以不能吸引真正有抱負、有才干的人去競選村委會干部。一是尊重村民自治的法律地位，尊重村民自治的權(quán)利，相信群眾、依靠群眾自己管好自己，逐步做到群眾的事情由群眾自己依法去辦。在村民自治制度下，政府對村的管理又是必要的，而且應(yīng)該積極提倡中國農(nóng)村發(fā)展的緩慢和停滯業(yè)已證明該體制的不足與局限，只不過管理的方式由計劃經(jīng)濟時代政府對村內(nèi)事物的直接管理，轉(zhuǎn)為以村民自治為前提，依法定權(quán)限和程序進行的間接管理。解決兩委關(guān)系不協(xié)調(diào)問題。明確規(guī)定村黨支部與村委會的職責(zé)范圍，使各自的工作職責(zé)與范圍有清晰的界限，避免出現(xiàn)實際操作中的相互扯皮或相互推諉的現(xiàn)象。其次是帶領(lǐng)村民積極參與村內(nèi)事務(wù)的民主管理，教育黨員和村干部自覺遵守 《村組法 》及各種法律和政策規(guī)定。村委會行使的權(quán)力是廣大村民通過選舉后賦予的，村委會與村民的關(guān)系是代理與委托的關(guān)系。不能使國家利益和村民利益統(tǒng)一起來的村黨支部和村委會是難以完成其使命的?！耙患缣?”的方式是一種大膽的、符合實際的選擇。第二種做法是，把時任村黨支部書記的同志作為村主任的正式候選人向村民推出，若能被選上村主任，這也就合理合法的 “一肩挑 ”了。使村的各項大事與具體事務(wù)都能在一體化的組織里得到落實，可以避免彼此之間因為爭權(quán)奪利或相互推諉而帶來的功能浪費。凡涉及到村莊整體利益、長遠利益和村民切身利益的重大問題，可以由村黨支部或村委會提出初步議案，提交村兩委聯(lián)席會議討論并擬定初步?jīng)Q策方案，然后將初步?jīng)Q策方案向群眾公布，在廣泛征求群眾意見的基礎(chǔ)上，由兩委聯(lián)席會議形成決議，最后召開村民大會或村民代表大會，經(jīng)討論、表決通過后付諸實施。村委會實行直選后，兩委干部產(chǎn)生方式有了明顯不同，因為直選，村委會的威信和群眾基礎(chǔ)相應(yīng)提高，如果村黨支部委員的產(chǎn)生還停留在“由少數(shù)人選人 ”、“在少數(shù)人中選 ”的模式中，那么雖然同樣是村干部，但在群眾心中就有了高下之別。首先要把有知識、有能力、有奉獻精神的農(nóng)村青年團結(jié)在黨組織周圍，適時吸收進黨員隊伍，同時加強黨員的教育和管理，健全激勵和約束機制，在民主政治建設(shè)中發(fā)揮 “一個黨員一面旗 ”的先鋒模范作用。改革現(xiàn)行的村委會選舉制度，變 “海選 ”為 “組合選舉制 ”。村民選舉委員會將各村民小組的提名票數(shù)進行匯總統(tǒng)計，以得票多少為序分別確定村委會主任、副主任和委員人選。一般要求在人口較易集中的村子里舉行全