【正文】 ，計劃生育等工作就需要抽大部分機關(guān)干部去做。在現(xiàn)實生活中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也確實存在著大量的事權(quán)。如我國1982年《憲法》規(guī)定，鄉(xiāng)政府的職能是“執(zhí)行本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、預(yù)算；管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)和財政、民政、公安、司法、計劃生育等行政工作。到1957年底。1950年12月，中央人民政府政務(wù)院頒布了《鄉(xiāng)（行政村）人民代表會議組織通則》和《鄉(xiāng)（行政村）人民政府組織通則》，確認(rèn)鄉(xiāng)與行政村同為農(nóng)村基層政權(quán)組織。如果以財權(quán)為中心，則成了本末倒置。從根本上來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在工作中展現(xiàn)出來的種種問題，主要不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本身或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部本人的問題，而是政府體制問題，根本上應(yīng)該歸因于制度，歸因于體制折騰鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)糊弄體制。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還存在著的自利性不斷增長、干部腐敗等問題。據(jù)國家統(tǒng)計局統(tǒng)計，2000年，其中，中央占51%，省級占10%，市（地）占17%，而2千多個縣、4萬多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的兩級財政收入共計僅占22%，[9]在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入有限的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的事權(quán)卻并未減少，為了完成各種工作任務(wù)和考核指標(biāo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部甚至以個人名義借債。首先，就是分稅制的影響。[8]筆者認(rèn)為，我國政府層級多是一個事實，確實也造成了過重的財政負(fù)擔(dān)，但如果要減少政府層級的話，那么應(yīng)該取消的是市（地）級政府，而不應(yīng)該是直接為農(nóng)民提供公共產(chǎn)品的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。就人口規(guī)模而言，它的那些縣以下單位比中國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)要小的多。如德國、法國、美國等。在當(dāng)前很多村集體經(jīng)濟狀況困難的情況下，再增加其事權(quán)是不切合實際的。我國現(xiàn)有中央、省、市（地區(qū)）、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）五級政府，在世界上屬于政府層級最多的國家之一。并且，在建設(shè)社會主義新農(nóng)村這一政府主導(dǎo)的歷史任務(wù)下，鄉(xiāng)村社會不僅僅是要實現(xiàn)發(fā)展，而且要縮小城鄉(xiāng)差距，實現(xiàn)社會的和諧，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有大量可做的工作。在我國歷史上，有“皇權(quán)止于縣政”的傳統(tǒng)，實行皇權(quán)——官僚體制下的鄉(xiāng)村自治，國家政權(quán)不直接滲透于鄉(xiāng)村。而兩一個則是要取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，建立自治組織。公共權(quán)威機構(gòu)的派出制已經(jīng)被世界政治經(jīng)驗所否定，我們不能走回頭路。[4] 第三，實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。鄉(xiāng)的財政開支由縣政府編制預(yù)算，由縣財政開支。[1]吳理財、朱紅萱認(rèn)為，從我國農(nóng)村社會治理的實際來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級組織在近期內(nèi)還不能輕言撤消。同時，應(yīng)改革財政體制，這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革能否實現(xiàn)的關(guān)鍵。中共烏敦套海鎮(zhèn)委員會二00四年十二月六日第二篇：鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革：原則與路徑曲延春 劉啟營摘 要：當(dāng)前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革問題受到了學(xué)術(shù)界越來越多的關(guān)注，學(xué)者的觀點不盡相同。截止目前，年末力爭突破1200萬元。３、缺乏信心和毅力，不是吃一塹長一智，而是吃一塹就一蹶不振，不比掙的比賠的。①形成強有力發(fā)展氛圍；②促進了農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營方式的轉(zhuǎn)變；③形成主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)；④增強闖、冒意識，有壓力、有動力；⑤轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)：過去群眾上來找服務(wù)缺位，現(xiàn)在干部主動到群眾中找服務(wù)到位，解決了人浮于事的問題；⑥減輕財政壓力。③招商引資暨民營經(jīng)濟辦公室3人，勞務(wù)輸出300余人，同時收雜糧雜豆。（四）干部進入市場情況現(xiàn)崗137人，放開88人，70％的干部動起來。多了解、分析、研究、預(yù)測、把握市場，不能再搞行政命令，瞎指揮。如干部養(yǎng)羊；干部經(jīng)商等成功經(jīng)驗；要勤到民營企業(yè)調(diào)查研究，少在屋里紙上談兵。缺乏做大的膽識，就覺得自己在紅山行了，也就是稍富即安。多指導(dǎo)就是多政策指導(dǎo)，多互相指導(dǎo)，多交流溝通、多信息指導(dǎo)，充分發(fā)揮民營經(jīng)濟辦公室信息中心和樞紐作用。關(guān)鍵看三條①是否帶動或促進地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展；②干部自身是否有所提高或發(fā)展。３、原則性。充分考慮干部的心理和經(jīng)濟承受能力，在和站辦所負(fù)責(zé)人征求意見的前提下大都比站辦所要求的工資增10個百分點。將服務(wù)的好壞，社會的認(rèn)可計入年末考評。３、改變了服務(wù)態(tài)度的不端正，權(quán)力無限的問題。２、改變了服務(wù)形式的錯位、越位與缺位，責(zé)任無限的問題。全鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展2002年財政收入240萬元，僅人頭支出每月35萬元，共420萬元，旗轉(zhuǎn)移支付210萬元，保運轉(zhuǎn)每月不足3萬元（含教育），農(nóng)民人均純收入1200元，有時增產(chǎn)不增收（蕎麥），（去年玉米制種普遍不好）現(xiàn)有民營企業(yè)170家，對財政貢獻低而不穩(wěn)定，抵御市場風(fēng)險能力差，如馬宗廣的編織袋，按加工能力，一天1萬條，每年360萬條，每年少收入36萬元；馮偉的柳編受海灣戰(zhàn)爭影響，船發(fā)不走。為此，我們落實工業(yè)強旗戰(zhàn)略，發(fā)展民營經(jīng)濟，不能只讓干部當(dāng)宣傳者，更主要的是讓干部當(dāng)實踐者、示范者。⑥帶動幅射作用強。②政策法律意識相對較高。其余105萬元有70萬元主要來自民營經(jīng)濟，占全鎮(zhèn)稅收的29％，也就是財政增收增長點靠工業(yè)，靠民營，民營經(jīng)濟要大發(fā)展，必須讓干部先帶頭。50歲以下在崗130人，沒地方辦公，沒地方休息吃飯，債務(wù)1176萬元，上班沒事干造成機構(gòu)臃腫，人浮于事，如何給干部一個用武之地？②政府機構(gòu)改革和事業(yè)單位改革，事業(yè)單位102人，改革之后干部干什么？鄧小平說“改革也是生產(chǎn)力”，改革不適應(yīng)市場經(jīng)濟體制下的政府職能服務(wù)體系，回顧過去企業(yè)改革，越先下海的越做成事了，越等靠告要的越?jīng)]發(fā)展，有的成了特困戶，有的被迫登三輪，也就是早放開、早搞活、早發(fā)財，等、靠、告、要那只能是窮困潦倒。鎮(zhèn)黨委政府多次組織村支部書記、主任、站辦所長、民營經(jīng)濟大戶到蘇州、山東、河南、承德等地考察學(xué)習(xí)，總結(jié)他們開創(chuàng)事業(yè)的信心、毅力，如何利用資源優(yōu)勢、人才優(yōu)勢等經(jīng)驗，并與江蘇省太倉市璜涇鎮(zhèn)建立了友好鄉(xiāng)鎮(zhèn)，與河南焦作金鑫耐火材料公司建立了友好企業(yè)，用他們的超前思維來幫助我們謀劃發(fā)展。鞏固原有的民營經(jīng)濟戶，讓其逐漸發(fā)展壯大，成為這個地區(qū)的龍頭，帶動相關(guān)各業(yè)的發(fā)展，讓投資商看到我們的誠意。主要是計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)制時的閑置資產(chǎn)、撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)后的閑置資產(chǎn)沒有充分開發(fā)利用。５、人本優(yōu)勢。３、基礎(chǔ)建設(shè)優(yōu)勢。全鎮(zhèn)背靠內(nèi)蒙最大水庫──紅山水庫，全國馳名，這是我們發(fā)展民營經(jīng)濟最大最響的品牌；水庫的水產(chǎn)品遠(yuǎn)銷北京、天津、吉林、江蘇、河南等省市，溝通了人流物流，靈通了信息流。鎮(zhèn)政府所在地以工商業(yè)為主，現(xiàn)有紅山生物工程公司、供銷社、石油公司、生產(chǎn)資料公司、糧站、土畜產(chǎn)公司等企業(yè)6家，集體和個人興辦的建筑、維修、加工、日用百貨、副食飲食服務(wù)等個體和私營企業(yè)170戶，從業(yè)人員1920人。南北長28公里，東西寬24公里，呈不規(guī)則長方形，（其中水澆地），林地18萬畝，草地8萬畝，森林覆蓋率32％。烏敦套海鎮(zhèn)轄1個居委會、12個行政村，61個村民小組,39個自然村,全鎮(zhèn)總戶數(shù)6,191戶,總?cè)丝?3,162人，其中少數(shù)民族1,229人，非農(nóng)業(yè)人口近4,000人。公安、法庭、工商、稅務(wù)、教育、衛(wèi)生等行政事業(yè)服務(wù)單位齊全。這是我們招商引資、內(nèi)引外聯(lián)獨有的區(qū)位優(yōu)勢。國道、縣道、鎮(zhèn)村公路形成網(wǎng)絡(luò)，電信、移動、聯(lián)通通訊設(shè)施齊備，小城鎮(zhèn)建設(shè)形成規(guī)模，提高了品位，整體功能日益增強，為發(fā)展民營經(jīng)濟創(chuàng)造了良好的環(huán)境。人是生產(chǎn)力最活躍的因素，農(nóng)民是市場經(jīng)濟主體，干部是最好的資源，全鎮(zhèn)在崗137名干部70％受過中等教育，20％受過高等教育。三、我鎮(zhèn)發(fā)展民營經(jīng)濟及招商引資工作的基本做法政府出臺優(yōu)惠政策，鼓勵民營經(jīng)濟及招商引資工作政府根據(jù)旗委旗政府出臺的一系列優(yōu)惠政策，結(jié)合我鎮(zhèn)實際，提出了更加優(yōu)惠的政策，并認(rèn)真執(zhí)行。如：我們支持種子站站長魏俊峰給吉林繁育玉米種子，成功后，先后有7個省市的種籽公司到我鎮(zhèn)繁育種子，形成了年繁育面積2萬余畝的種子基地，我們支持蒙涵脫水蔬菜廠的發(fā)展，引來了佳成醬油廠和北京現(xiàn)代陽科貿(mào)有限公司的造紙分廠及前何地毯廠、興發(fā)飼料廠等投資商。四、將干部推向民營經(jīng)濟主戰(zhàn)場的意義（一）為何要將干部推向民營經(jīng)濟的主戰(zhàn)場１、“改革”給政府和干部帶來嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)?！八缆芬粭l”。用旗委韓書記的話講：“創(chuàng)新是手段，發(fā)展是目的”。③社會誠信度較高，在人們心目中，干部覺悟相對要高，共產(chǎn)黨管干部比管群眾更好管，所以以干部身份出現(xiàn)在融資簽約等諸方面肯定有優(yōu)勢。比如說紅山的玉米制種，起初就是農(nóng)業(yè)站技術(shù)人員搞，后來村組干部、農(nóng)民經(jīng)紀(jì)人都搞，起初一兩家來育種的，現(xiàn)在七個省市區(qū)都來了。如：農(nóng)業(yè)站干部帶頭搞種子繁育，民營辦主任帶頭養(yǎng)牛等。因此要從發(fā)展壯大民營經(jīng)濟角度講，從把農(nóng)民和農(nóng)畜產(chǎn)品推向市場角度講（農(nóng)民是市場經(jīng)濟主體，溫洲打的是人民戰(zhàn)爭）必須首先將干部推向市場，示范引導(dǎo)帶動群眾闖向市場，發(fā)展民營經(jīng)濟最好的資源是干部，最大的保障是政府，從而實現(xiàn)全鎮(zhèn)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整。錯位：種養(yǎng)包辦產(chǎn)前指令多，產(chǎn)中產(chǎn)后服務(wù)少。憑特權(quán)：濫收費，濫罰款，部門利益第一。通過一年的實踐可以看出，政府的職能就是保護服務(wù)民營經(jīng)濟。按我們韓書記講的就是疏而不堵，搞活自己帶活地區(qū)。不能濫收費濫罰款加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)，不能舉債補發(fā)工資。③真正將計劃經(jīng)濟體制下被動地為社會應(yīng)付式服務(wù)轉(zhuǎn)到市場經(jīng)濟體制下在經(jīng)濟利益驅(qū)使下主動地為社會服務(wù)，體現(xiàn)服務(wù)數(shù)量質(zhì)量與個人經(jīng)濟效益連為一體，探索試行事業(yè)單位企業(yè)化管理。２、多服務(wù)、少扯皮。為此，我們專門組織鎮(zhèn)村領(lǐng)導(dǎo)干部、民營大戶、站辦所長外出考察、長見識。５、多揚長避短，少刮風(fēng)。７、多自我加壓，少坐失良機。（公務(wù)員28人、農(nóng)經(jīng)4人、財政16人、工勤3人沒放）。④外出打工的深圳1人，北京1人。五、干部推向民營經(jīng)濟主戰(zhàn)場存在的問題１、觀念轉(zhuǎn)變慢，特別是50歲以上的，放不下架子，換不了腦筋，合同制工人沒上統(tǒng)籌還盼退體。４、競爭意識差，別人搞的成功了，他不敢于競爭，失敗了，他吹涼風(fēng)。（烏敦套海鎮(zhèn)招商引資工作半年統(tǒng)計表附后）七、下一步工作的一點想法進一步加大招商引資工作的力度，使招商再上一個臺階，實踐證明，投資商只所以投資其主要因素，首先是資源，其次是效益；第三是“親人”，即有一定社會關(guān)系的誠信人；第四才是政策，所以，我們要利用投資商的心理，投其所“好”去引資。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革應(yīng)該首先確立改革的原則，即以事權(quán)為中心。關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革；事權(quán)；職能轉(zhuǎn)變；鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治一 當(dāng)前的研究（一）當(dāng)前關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的主要觀點 當(dāng)前關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，主要有三種思路。下一步鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的重心應(yīng)切實轉(zhuǎn)向轉(zhuǎn)變政府職能上來，使之真正成為一級為農(nóng)民提供公共服務(wù)的基層政府組織。鄉(xiāng)公所的主要職能一是完成政府任務(wù)；二是指導(dǎo)村民自治活動。如何實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，主要有兩種觀點。[5]這種觀點實際上是要把鄉(xiāng)鎮(zhèn)變?yōu)樽灾握Ｔ谶@些觀點中，弱化以及取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的呼聲很高，持這種觀點的文章也占了多數(shù)。雖然形成這種狀況的原因在于有限的農(nóng)業(yè)剩余無法供養(yǎng)一個滲透到分散孤立的鄉(xiāng)村社會的政權(quán)體系。雖然，從歷史的角度講，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有歷史繼承性，但我們沒有必要為了繼承性而繼承。由此，一些學(xué)者便認(rèn)為，政府層級過多成為政府財政負(fù)擔(dān)沉重的重要原因，因而，應(yīng)該取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。而如果事權(quán)上移，隨著事權(quán)的增加，則縣級政府的人員勢必膨脹。并且，這些國家的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與我們國家的鄉(xiāng)鎮(zhèn)相比，其所管轄的人口更少、面積更小，但其機構(gòu)和人員有時更多。以美國馬薩諸塞州的布魯克林鎮(zhèn)為例，該鎮(zhèn)有53萬居民，其政府工作人員1590多人，其中2003年從鎮(zhèn)政府那里領(lǐng)工資的有1050人，包括140名警察和160名消防員，另有300多人做臨時性工作?！班l(xiāng)鎮(zhèn)財政困難”。1994年分稅制改革的最終效果就是增強了中央政府的財政控制能力，而基層政府財政收入大大減少。其次，是我國二元的公共產(chǎn)品供給體制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自利性的增長實際上也是在財政困境下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出現(xiàn)的行為變異，進而出現(xiàn)的目標(biāo)替代現(xiàn)象。[10] 二 鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的原則：以事權(quán)為中心筆者認(rèn)為，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的分析，首先應(yīng)該明確改革的原則。具體來說，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有大量的事權(quán)，即有事可做，那么就不應(yīng)該取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財權(quán)不充足，則屬于我們的財政體制設(shè)計不合理，應(yīng)該改革財政體制。1954年《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民委員會組織法》，規(guī)定縣以下農(nóng)村基層行政區(qū)劃為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)和鎮(zhèn)，撤消了行政村建制。隨著人民公社化的發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府被人民公社所代替，人民公社不僅是經(jīng)濟組織，而且是政治組織?！痹?983年10月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于實行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》中規(guī)定，鄉(xiāng)人民政府建立后，要按照《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的規(guī)定行使職權(quán)，領(lǐng)導(dǎo)本鄉(xiāng)的經(jīng)濟、文化和各項社會建設(shè)，做好公安，民政，司法、文教衛(wèi)生、計劃生育等工作。農(nóng)業(yè)稅免征后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)催糧、派款的任務(wù)大大減輕。鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)著扶持農(nóng)業(yè)、發(fā)展工業(yè)、山區(qū)小流域治理、遠(yuǎn)程建設(shè)、招商引資、培植壯大民營經(jīng)濟、社會穩(wěn)定、推動農(nóng)村基層政治活動、完成義務(wù)教育、發(fā)展農(nóng)村社會保障事業(yè)、健全公共服務(wù)機構(gòu)，等等好多的工作．雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作任務(wù)繁重，但許多應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)的工作還沒有承擔(dān)起來。農(nóng)民種田全靠老經(jīng)驗，靠自己微薄的力量在田地里摸索。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的主要精力則忙于招商引資。從以上分析可以看出，無論是在制度層面還是在現(xiàn)實層面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都具有大量的事權(quán)，因而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的存在既具有合法性又具有合理性。而從長遠(yuǎn)看，則應(yīng)實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。[12]長期以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國家從鄉(xiāng)村社會汲取資源的工具，其主要職能就是“賦斂”。由于“路徑依賴”的影響，人民公社解體后，這種職能也沒有根本轉(zhuǎn)變。其次，要轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)“政府企業(yè)家”職能。讓市場充分發(fā)揮在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。但其缺陷是農(nóng)民成為了旁觀者。（二）長遠(yuǎn)出路：鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。”[15]鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治符合我國民主政治建設(shè)的趨勢和方向。自1984年我國農(nóng)村實行村民自治制度以來，村民自治取得了很大成績，但也存在著很多問題，徐勇認(rèn)為“村民自治的發(fā)展實踐并不令人樂觀，在一些地方甚至相當(dāng)令人沮喪。我們應(yīng)科學(xué)設(shè)計鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的方案，做到科學(xué)合理、現(xiàn)實可行。在面臨財政困境的情況下，如何生存就成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要首先解決的問題。在美國，雖然地方政府用人不少，屬于吃飯財政，但完善的轉(zhuǎn)移支付制度保證了地方政府公共服務(wù)的供給。分稅制實施以來，中央政府逐步加大了向地方政府轉(zhuǎn)移支付的力度。[19] 同時，總量過低的轉(zhuǎn)移支付也無法滿足實際需要。”[20] 針對這種狀況，中央政府應(yīng)將促進公共產(chǎn)品供給的均等化作為轉(zhuǎn)移支付制度的優(yōu)先目標(biāo)。[21] 因此，我們應(yīng)進一步規(guī)范轉(zhuǎn)移支付方式，加大財政轉(zhuǎn)移支付的力度，建立規(guī)范、公平、高效的轉(zhuǎn)移支付制度。再次，根據(jù)各地區(qū)差異，進行合理轉(zhuǎn)移，有效發(fā)揮公共財政所要求的調(diào)節(jié)地區(qū)財政差異的作用。一、認(rèn)真宣傳，廣泛動員，切實加強組織領(lǐng)導(dǎo)村級債務(wù)是歷史形成和長期積累下來的問題，量大面廣