【正文】 制度上切實加強集體資產(chǎn)和財務管理，不斷鞏固化解債務的成果。凡發(fā)現(xiàn)不實的或已歸還的債務要從村債務總額中剔除；凡債權能夠沖抵債務的，要完善手續(xù)，及時充抵；對可以變現(xiàn)的集體資產(chǎn)，要集中討論研究，提出處理意見；對不屬于村級的債務，要完全予以剝離；對債權單位或個人已撤銷或者主動放棄追債要求的，要按規(guī)定程序予以核銷。清理核實工作要與化解村級債務工作結合起來。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府和有關部門要加強檢查、督促和指導，參與村級自查工作的全過程。清理核實要把村級自查與縣鄉(xiāng)督查結合起來。債務的清理必須扎扎實實地集中人力、集中時間、集中精力。方案審批后，隨即轉入化解村級債務的實施階段?？h、鄉(xiāng)兩級方案必須由黨政主要負責同志簽字后上報。鄉(xiāng)鎮(zhèn)方案要在縣級有關部門的指導下，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府組織有關部門制定，以黨委、政府名義報縣級政府審批?？h、鄉(xiāng)、村三級都要制定化解村級債務的實施方案。目標任務要有綱性，要圍繞省政府提出的化債目標進行逐年分解，基本達到：2002年消化債務總額的30%，其中負債5萬元以下的村基本實現(xiàn)零債務；2003年再消化村級債務總額的20%，其中負債5—10萬元的村基本實現(xiàn)零債務；2004年和2005年重點解決負債10萬元以上村的問題，到2006年本地村級債務問題基本得到解決。因此，各級都要按照省政府辦公廳《關于積極穩(wěn)妥地化解村級債務的意見》和本實施方案精神，在認真研究分析本地區(qū)村級債務現(xiàn)狀的基礎上，緊密聯(lián)系當?shù)貙嶋H，制定實施方案。二、結合實際，制定方案，認真組織實施周密制定實施方案。市一級是否成立辦公室，由各市根據(jù)情況自行決定。縣（市、區(qū)）成立的化解村級債務辦公室要有農(nóng)業(yè)、財政、組織、紀檢、金融、稅務等部門參加。要切實把化解村級債務作為當前和“十五”期間農(nóng)村工作的一項重要任務，擺上重要議事日程，黨政主要負責同志要親自抓、負總責，分管領導要具體抓，建立領導責任制，把化解村級債務工作納入縣鄉(xiāng)干部的考核內(nèi)容，一級抓一級，層層抓落實。要認真組織廣大干部深入學習和領會化解村級債務的意義，通過全面動員、部署和深入學習，充分調(diào)動各級干部參與解決村級債務工作的積極性，形成全社會支持這項工作的良好氛圍。廣泛動員，層層部署。通過宣傳，讓農(nóng)民群眾自覺地參與到化解村級債務的工作當中去，調(diào)動廣大群眾的積極性和主動性。把握宣傳導向，根據(jù)不同階段工作的重點，相應調(diào)整宣傳的內(nèi)容，緊緊服務于化解村級債務工作，注重宣傳效果。宣傳工作要貫穿于解決村級債務的全過程，突出重點，循序漸進，逐步深入。一、認真宣傳，廣泛動員，切實加強組織領導村級債務是歷史形成和長期積累下來的問題，量大面廣，成因復雜，解決難度很大，工作上具有艱巨性、復雜性、長期性，各地都要高度重視，要調(diào)動一切積極因素，認真宣傳、廣泛動員，切實加強組織領導。最后，應規(guī)范轉移支付資金的使用和管理，建立監(jiān)督機制，提高資金使用效率，改變長期形成的只重投入，忽視績效的做法。再次，根據(jù)各地區(qū)差異，進行合理轉移，有效發(fā)揮公共財政所要求的調(diào)節(jié)地區(qū)財政差異的作用。在此基礎上，完善省、市財政向下的轉移支付制度，與中央政府相比，省、市級財政向縣鄉(xiāng)政府的轉移支付力度明顯不足。[21] 因此，我們應進一步規(guī)范轉移支付方式，加大財政轉移支付的力度，建立規(guī)范、公平、高效的轉移支付制度。中國各地區(qū)間的經(jīng)濟差距在很大程度上與財政差距、特別是公共服務差距密切相關?！盵20] 針對這種狀況，中央政府應將促進公共產(chǎn)品供給的均等化作為轉移支付制度的優(yōu)先目標。%，村均補助9071元。[19] 同時，總量過低的轉移支付也無法滿足實際需要。轉移支付的主要部分由中央政府按照來源地規(guī)則分配給了東部地區(qū)，中部地區(qū)次之，而經(jīng)濟和財力最弱的西部地區(qū)最少。分稅制實施以來，中央政府逐步加大了向地方政府轉移支付的力度。因而，轉移支付是保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政收入的主要手段。在美國，雖然地方政府用人不少，屬于吃飯財政，但完善的轉移支付制度保證了地方政府公共服務的供給?！盵17]可以說，財政壓力、生存困擾是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自利性不斷膨脹的根源，也是制約其職能轉變的根本。在面臨財政困境的情況下，如何生存就成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要首先解決的問題。四 財政體制改革：鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革的保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府雖然具有大量事權，但其財權卻極為有限，事權與財權嚴重失衡。我們應科學設計鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的方案，做到科學合理、現(xiàn)實可行。而且涉及憲法等法律的修改，文本的修改是容易的，但實踐層面的調(diào)整將是長時期的。自1984年我國農(nóng)村實行村民自治制度以來，村民自治取得了很大成績，但也存在著很多問題，徐勇認為“村民自治的發(fā)展實踐并不令人樂觀，在一些地方甚至相當令人沮喪。但是，應當看到，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治在近期是有困難的?！盵15]鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治符合我國民主政治建設的趨勢和方向?！班l(xiāng)鎮(zhèn)機構改革歸根到底還是要走民主自治的道路。（二）長遠出路：鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。使農(nóng)民能夠約束鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為。但其缺陷是農(nóng)民成為了旁觀者。目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)問責是主要體現(xiàn)上級政府對基層政府約束和要求的“逆向問責制”，[14]農(nóng)民難以參與這種問責過程，從而農(nóng)民的利益訴求難以得到表達。讓市場充分發(fā)揮在資源配置中的基礎性作用。這與十六大對政府職能應為“經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務”的要求是相悖的。其次，要轉變鄉(xiāng)鎮(zhèn)“政府企業(yè)家”職能。這是因為我們已經(jīng)改變了重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，開始實行全面統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的戰(zhàn)略，并且實行工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市反哺農(nóng)村的戰(zhàn)略。由于“路徑依賴”的影響，人民公社解體后，這種職能也沒有根本轉變。[13]實際上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的這種“賦斂”職能也是國家為了實現(xiàn)工業(yè)化而采取的一種制度安排。[12]長期以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國家從鄉(xiāng)村社會汲取資源的工具，其主要職能就是“賦斂”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉變的方向應該是為農(nóng)村和農(nóng)民提供更多的公共產(chǎn)品和公共服務。而從長遠看，則應實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。那么鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構應該如何改革呢？這需要我們既要考慮近期目標，又要考慮長遠出路，既要考慮改革的必要性，又要考慮現(xiàn)實可能性，設計合理的改革路徑。從以上分析可以看出，無論是在制度層面還是在現(xiàn)實層面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都具有大量的事權，因而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的存在既具有合法性又具有合理性。這就說明，農(nóng)業(yè)稅取消后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不是無事可干，而是有大量的事情可做。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的主要精力則忙于招商引資。在河南省中牟縣官渡鎮(zhèn)，農(nóng)業(yè)稅不收了，可一不收錢，鄉(xiāng)干部也不見了。農(nóng)民種田全靠老經(jīng)驗，靠自己微薄的力量在田地里摸索。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革，取消七站八所后，各地普遍設立了經(jīng)濟辦公室，負責農(nóng)村工作，但在很多地方卻沒有為農(nóng)民提供公共服務。鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔著扶持農(nóng)業(yè)、發(fā)展工業(yè)、山區(qū)小流域治理、遠程建設、招商引資、培植壯大民營經(jīng)濟、社會穩(wěn)定、推動農(nóng)村基層政治活動、完成義務教育、發(fā)展農(nóng)村社會保障事業(yè)、健全公共服務機構，等等好多的工作．雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作任務繁重，但許多應由鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔的工作還沒有承擔起來。并且鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作很瑣碎，因而鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部平時很忙，用他們自己的話說就是“小空不少大空沒有”，而且遇到中心工作雙休日都不休息。農(nóng)業(yè)稅免征后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)催糧、派款的任務大大減輕。（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權：現(xiàn)實層面的考察。”在1983年10月，中共中央、國務院發(fā)布的《關于實行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》中規(guī)定，鄉(xiāng)人民政府建立后，要按照《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的規(guī)定行使職權，領導本鄉(xiāng)的經(jīng)濟、文化和各項社會建設，做好公安，民政，司法、文教衛(wèi)生、計劃生育等工作。人民公社取消，重建鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有被賦予了大量事權。隨著人民公社化的發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府被人民公社所代替，人民公社不僅是經(jīng)濟組織，而且是政治組織。重新建立大鄉(xiāng)。1954年《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民委員會組織法》，規(guī)定縣以下農(nóng)村基層行政區(qū)劃為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)和鎮(zhèn)，撤消了行政村建制。（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權：制度層面的考察鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在我國的政府架構中，一直扮演著主要角色，并發(fā)揮著重要作用。具體來說，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有大量的事權，即有事可做，那么就不應該取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財權不充足，則屬于我們的財政體制設計不合理，應該改革財政體制。雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革是基于財政壓力而被迫進行的，但我們在設計鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的思路時應以事權為中心，在此基礎上使財權與事權相稱。[10] 二 鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革的原則：以事權為中心筆者認為，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革的分析，首先應該明確改革的原則。因而，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的理由都是難以成立的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自利性的增長實際上也是在財政困境下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出現(xiàn)的行為變異，進而出現(xiàn)的目標替代現(xiàn)象。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難形成的原因并不能完全歸罪于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身。其次，是我國二元的公共產(chǎn)品供給體制。而地方政府，特別是縣鄉(xiāng)政府，財政收入大為減少。1994年分稅制改革的最終效果就是增強了中央政府的財政控制能力，而基層政府財政收入大大減少。實際上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難的原因是多方面的，而并非完全來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身，其中一個重要原因就是我國財政體制的缺陷?！班l(xiāng)鎮(zhèn)財政困難”。正是依靠這些人員和機構，美國地方政府才為社區(qū)居民提供了良好的公共服務。以美國馬薩諸塞州的布魯克林鎮(zhèn)為例，該鎮(zhèn)有53萬居民，其政府工作人員1590多人，其中2003年從鎮(zhèn)政府那里領工資的有1050人，包括140名警察和160名消防員，另有300多人做臨時性工作。美國只有3億左右人口，不到中國的1/4。并且，這些國家的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與我們國家的鄉(xiāng)鎮(zhèn)相比，其所管轄的人口更少、面積更小，但其機構和人員有時更多。實際上，在很多現(xiàn)代民族國家的地方政府的行政區(qū)劃中，都有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一級地方基層政府。而如果事權上移，隨著事權的增加，則縣級政府的人員勢必膨脹。實際上，如果取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，那么鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府原來的事權一方面會上移給縣級政府，另一方面會下轉給村集體。由此，一些學者便認為，政府層級過多成為政府財政負擔沉重的重要原因，因而，應該取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。“政府層級多”。雖然，從歷史的角度講，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有歷史繼承性，但我們沒有必要為了繼承性而繼承。而在今天，鄉(xiāng)村社會的事務與古代社會已不可同日而語，鄉(xiāng)村社會具有大量事務而且復雜，包括經(jīng)濟、教育、科學、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)和財政、民政、公安、司法、計劃生育等行政工作，這其中很多都是皇權社會中所不存在的或相對簡單的，這無須多言。雖然形成這種狀況的原因在于有限的農(nóng)業(yè)剩余無法供養(yǎng)一個滲透到分散孤立的鄉(xiāng)村社會的政權體系。（二）對撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府理由的分析“皇權不下縣”。在這些觀點中，弱化以及取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的呼聲很高，持這種觀點的文章也占了多數(shù)。[6]可以看出，雖然他們都主張鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，但內(nèi)涵是不一樣的，一個是要保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，并改革為自治政府。[5]這種觀點實際上是要把鄉(xiāng)鎮(zhèn)變?yōu)樽灾握?。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革不能把撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為目標，他認為，有人提出要取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府是令人懷疑的。如何實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，主要有兩種觀點。[3]趙樹凱也主張，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府徹底改為派出機構。鄉(xiāng)公所的主要職能一是完成政府任務；二是指導村民自治活動。徐勇提出了“縣政、鄉(xiāng)派、村治”的觀點，縣政即縣為國家在農(nóng)村的基層政權，獨立承擔法律責任，直接對本縣政務和人民負責；縣以下的鄉(xiāng)由基層行政單位改為準行政單位，設置鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所或成為縣的派出機構，接受縣政府的委派，專事縣政府委托的任務。下一步鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的重心應切實轉向轉變政府職能上來，使之真正成為一級為農(nóng)民提供公共服務的基層政府組織。李昌平認為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將長期存在下去，鄉(xiāng)鎮(zhèn)權力要加強，不能削弱。關鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革；事權；職能轉變；鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治一 當前的研究（一）當前關于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革的主要觀點 當前關于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革，主要有三種思路。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革應設計合理的路徑是，當前目標為職能轉變，長遠出路為鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革應該首先確立改革的原則，即以事權為中心。為加強自我宣傳，提高我鎮(zhèn)的外在影響力，我鎮(zhèn)打算在今年十月份召開一次鄉(xiāng)友聯(lián)誼會，把曾經(jīng)在我鎮(zhèn)工作、生活、學習過的能人智仕邀請回來，彼此交流，共同探討我鎮(zhèn)的發(fā)展優(yōu)勢和劣勢，共同謀劃烏敦套海鎮(zhèn)的未來。（烏敦套海鎮(zhèn)招商引資工作半年統(tǒng)計表附后）七、下一步工作的一點想法進一步加大招商引資工作的力度，使招商再上一個臺階，實踐證明，投資商只所以投資其主要因素，首先是資源，其次是效益；第三是“親人”，即有一定社會關系的誠信人；第四才是政策，所以，我們要利用投資商的心理，投其所“好”去引資。六、全鎮(zhèn)民營經(jīng)濟及招商引資工作現(xiàn)狀通過實施招商推動戰(zhàn)略，蒙涵脫水蔬菜廠累計投資300萬元，已建成廠房，正在安裝設備投產(chǎn)；引資80萬元北京現(xiàn)代陽光科貿(mào)有限公司翁旗造紙分廠落戶招商小區(qū)，設計年產(chǎn)成紙300噸，現(xiàn)已正式投產(chǎn)；天津前何地毯廠投資30萬元，已生產(chǎn)地毯3萬英尺，產(chǎn)品遠銷美國；引進遼寧佳成醬油廠固定投資40萬元；引進資金70萬元，建成草原興發(fā)飼料加工廠和草原興發(fā)示范養(yǎng)殖廠；，前期投資達到625萬元；引進安澤國際“羊銀行”。４、競爭意識差，別人搞的成功了，他不敢于競爭，失敗了，他吹涼風。習慣了公款吃喝，大鍋飯，一時又呆不住，又沒事干，又怕累，又怕臟。五、干部推向民營經(jīng)濟主戰(zhàn)場存在的問題１、觀念轉變慢，特別是50歲以上的，放不下架子，換不了腦筋，合同制工人沒上統(tǒng)籌還盼退體。（五）、取得了初步成效。④外出打工的深圳1人，北京1人。②玉米制種：，鎮(zhèn)干部聯(lián)系的近20人。（公務員28人、農(nóng)經(jīng)4人、財政16人、工勤3人沒放）。因此對無舉動的要加壓快行動，有起色的加壓快發(fā)展，已發(fā)展的快壯大；機遇是捕捉來的，不能守株待兔，坐失良機。７、多自我加壓，少坐失良機。６、多研究市場、少盲目指揮。５、多揚長避短，少刮風。４、多示范、少空談。為此，我們專門組織鎮(zhèn)村領導干部、民營大戶、站辦所長外出考察、長見識。鼓勵干部出去看大市場，不要盯住紅山這塊小市場；鼓勵干部多宣傳紅山招商引資；少內(nèi)聯(lián)，一是紅山現(xiàn)有的又大又強的民營企業(yè)基本沒有，再就是有幾個在紅山相對較大的有作大的欲望。２、多服務、少扯皮。少領導就是“放活”，不等于放開不管，但又不能干預其具體的經(jīng)濟活動。③真正將計劃經(jīng)濟體制下被動地為社會應付式服務轉到市場經(jīng)濟體制下在經(jīng)濟利益驅使下主動地為社會服務，體現(xiàn)服務數(shù)量質(zhì)量與個人經(jīng)濟效益連為一體，探索試行事業(yè)單位企業(yè)化管理。富己富民富鎮(zhèn)。不能濫收費濫罰款加重農(nóng)民負擔，不能舉債補發(fā)工資。種籽站6人，給400畝地，畜牧站9人，8萬元工資，；農(nóng)業(yè)站8人，60％，其余70％或80％。按我們韓書記講的就是疏而不堵，搞活自己帶活地區(qū)。（二）將干部推向民