【文章內(nèi)容簡介】 中，這種自上而下的問責(zé)方向是必然的，也是不可避免的，它能夠約束下級政府的行為，并對其形成激勵機制。但其缺陷是農(nóng)民成為了旁觀者。隨著政治管理由傳統(tǒng)的“統(tǒng)治”向“善治”的轉(zhuǎn)型，就需要我們建立自上而下與自下而上相結(jié)合的“雙向問責(zé)制”。使農(nóng)民能夠約束鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為。同時，上級政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的考核要從以經(jīng)濟增長為中心轉(zhuǎn)為以農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給為中心，只有如此，才能實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的轉(zhuǎn)變。（二）長遠出路：鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。這是我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革所要實現(xiàn)的最終目標(biāo)?！班l(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革歸根到底還是要走民主自治的道路。不僅要實行村民自治制度，還要逐步創(chuàng)造條件把自治制度推進到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級?！盵15]鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治符合我國民主政治建設(shè)的趨勢和方向。我國民主政治建設(shè)的方向就是要擴大基層民主的范圍，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治可以徹底實現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變，并且可以減少政府的行政成本。但是，應(yīng)當(dāng)看到，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治在近期是有困難的。首先，當(dāng)前最重要的任務(wù)就是在實踐中進一步完善村民自治制度。自1984年我國農(nóng)村實行村民自治制度以來，村民自治取得了很大成績，但也存在著很多問題，徐勇認為“村民自治的發(fā)展實踐并不令人樂觀，在一些地方甚至相當(dāng)令人沮喪?！盵16]在村民自治都存在問題的情況下，談何鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治？其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治牽涉到我國政治體制的變動、權(quán)力關(guān)系的調(diào)整和社會利益的分配，包括黨政關(guān)系、縣鄉(xiāng)關(guān)系、鄉(xiāng)村關(guān)系、部門關(guān)系等等各個方面。而且涉及憲法等法律的修改，文本的修改是容易的，但實踐層面的調(diào)整將是長時期的。因而，筆者在此把鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的最終目標(biāo)。我們應(yīng)科學(xué)設(shè)計鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的方案，做到科學(xué)合理、現(xiàn)實可行。在美國，自治制度是其地方政府的核心，其地方政府的治理模式或許對我們會有一定的啟示。四 財政體制改革：鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府雖然具有大量事權(quán)，但其財權(quán)卻極為有限，事權(quán)與財權(quán)嚴(yán)重失衡。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府普遍面臨巨大的財政壓力。在面臨財政困境的情況下，如何生存就成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要首先解決的問題。生存困擾的直接后果，“是基層組織將工作目標(biāo)轉(zhuǎn)向自身，組織行為嚴(yán)重扭曲?！盵17]可以說，財政壓力、生存困擾是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自利性不斷膨脹的根源，也是制約其職能轉(zhuǎn)變的根本。因而，要實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變以及最終實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，最重要的就是改革財政體制，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政收入，這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革能否實現(xiàn)的關(guān)鍵。在美國，雖然地方政府用人不少，屬于吃飯財政，但完善的轉(zhuǎn)移支付制度保證了地方政府公共服務(wù)的供給。[18]對于我國大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來說，通過稅收取得的財政收入是有限的。因而，轉(zhuǎn)移支付是保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政收入的主要手段。但我國自1994年以來實行的轉(zhuǎn)移支付制度還不盡合理，帶有明顯的過渡性質(zhì)，存在著一定缺陷。分稅制實施以來，中央政府逐步加大了向地方政府轉(zhuǎn)移支付的力度。但是，我國轉(zhuǎn)移支付總額的40%——50%至少起著逆向均等化效果，其原因是這些轉(zhuǎn)移支付并不按照均等化法則進行分配，而是按照來源地進行分配。轉(zhuǎn)移支付的主要部分由中央政府按照來源地規(guī)則分配給了東部地區(qū)，中部地區(qū)次之，而經(jīng)濟和財力最弱的西部地區(qū)最少。我國的轉(zhuǎn)移支付偏離了均等化的目標(biāo)。[19] 同時，總量過低的轉(zhuǎn)移支付也無法滿足實際需要。以山東省為例，據(jù)統(tǒng)計，從2002稅費改革到2005年的3年間，山東省安排各級稅費改革轉(zhuǎn)移支付110億元，縣（市、區(qū)）均4181萬元，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）均302萬元。，%，村均補助9071元。盡管轉(zhuǎn)移支付力度較大，但“由于改革造成的減收超出了基層承受的能力，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)特別是以農(nóng)業(yè)為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，只能維持低水平運轉(zhuǎn)，辦公運轉(zhuǎn)、事業(yè)發(fā)展經(jīng)費捉襟見肘?！盵20] 針對這種狀況，中央政府應(yīng)將促進公共產(chǎn)品供給的均等化作為轉(zhuǎn)移支付制度的優(yōu)先目標(biāo)。財政轉(zhuǎn)移支付的均等化目標(biāo)并非針對收入差距，而是針對各地區(qū)間財政能力和公共服務(wù)差距。中國各地區(qū)間的經(jīng)濟差距在很大程度上與財政差距、特別是公共服務(wù)差距密切相關(guān)。農(nóng)村地區(qū)之所以發(fā)展緩慢很大程度上就在于政府未能向他們提供最低標(biāo)準(zhǔn)的公共產(chǎn)品。[21] 因此，我們應(yīng)進一步規(guī)范轉(zhuǎn)移支付方式，加大財政轉(zhuǎn)移支付的力度，建立規(guī)范、公平、高效的轉(zhuǎn)移支付制度。首先，中央財政應(yīng)按照存量適度調(diào)整、增量重點傾斜的原則，增加對農(nóng)村的投入。在此基礎(chǔ)上，完善省、市財政向下的轉(zhuǎn)移支付制度，與中央政府相比，省、市級財政向縣鄉(xiāng)政府的轉(zhuǎn)移支付力度明顯不足。其次，除專項轉(zhuǎn)移支付外，加大一般性轉(zhuǎn)移支付的力度，以一般性轉(zhuǎn)移支付彌補地方財政缺口。再次，根據(jù)各地區(qū)差異，進行合理轉(zhuǎn)移，有效發(fā)揮公共財政所要求的調(diào)節(jié)地區(qū)財政差異的作用。對于東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，中央的轉(zhuǎn)移支付比重可以低一些，而對于中西部落后地區(qū)，則需要中央加大專項轉(zhuǎn)移支付比例，以確保農(nóng)村所需的基本公共產(chǎn)品的供給。最后，應(yīng)規(guī)范轉(zhuǎn)移支付資金的使用和管理，建立監(jiān)督機制，提高資金使用效率，改變長期形成的只重投入，忽視績效的做法。參考文獻：[1][J].領(lǐng)導(dǎo)文萃,2005（3）.[2]吳理財,：鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的所思所想[J].中國農(nóng)村經(jīng)濟,2005（11）.[3]、鄉(xiāng)派、村治：鄉(xiāng)村治理的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)換[J].江蘇社會科學(xué),2002（2）.[4][J].中國發(fā)展觀察,2006（7）.[5][15][J].小城鎮(zhèn)建設(shè),2006（3）.[6]：根據(jù)與路徑[J].戰(zhàn)略與管理,2002（6）.[7][12][J].社會科學(xué),2006（7）.[8][18][M].西安:西北大學(xué)出版社,—67,38.[9]魏婷婷,[J].當(dāng)代經(jīng)理人,2006(6).[10] 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185,182.[20][J],東岳論叢,2006(2).本文發(fā)表于《鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟》2007年第8期第三篇：鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革根據(jù)省政府辦公廳《關(guān)于積極穩(wěn)妥地化解村級債務(wù)的意見》（皖政辦[2002]5號）和全省農(nóng)村稅費改革電視電話會議精神，為確保省政府化解村級債務(wù)目標(biāo)的實現(xiàn)，做到任務(wù)落實，責(zé)任明確，卓有成效，現(xiàn)制定本實施方案。一、認真宣傳，廣泛動員，切實加強組織領(lǐng)導(dǎo)村級債務(wù)是歷史形成和長期積累下來的問題，量大面廣，成因復(fù)雜，解決難度很大，工作上具有艱巨性、復(fù)雜性、長期性，各地都要高度重視，要調(diào)動一切積極因素，認真宣傳、廣泛動員，切實加強組織領(lǐng)導(dǎo)。認真做好化解村級債務(wù)的宣傳工作。宣傳工作要貫穿于解決村級債務(wù)的全過程，突出重點，循序漸進，逐步深入。市、縣宣傳部門要會同化解村級債務(wù)工作辦公室制定宣傳計劃和提綱，有組織、有計劃、有步驟地進行廣泛宣傳。把握宣傳導(dǎo)向，根據(jù)不同階段工作的重點，相應(yīng)調(diào)整宣傳的內(nèi)容，緊緊服務(wù)于化解村級債務(wù)工作，注重宣傳效果。要把廣大農(nóng)民作為宣傳的主要對象，利用多種宣傳媒體，采取群眾喜聞樂見的方式，把解決村級債務(wù)的基本政策、主要措施和目標(biāo)要求，宣傳到每個農(nóng)戶，使解決村級債務(wù)的宣傳工作深入人心，家喻戶曉。通過宣傳，讓農(nóng)民群眾自覺地參與到化解村級債務(wù)的工作當(dāng)中去，調(diào)動廣大群眾的積極性和主動性。也要讓債權(quán)人懂得，這次化解村級債務(wù)是黨和政府在幫助他們解決難題，應(yīng)該切合實際的回收合法債權(quán)，主動放棄不合理要求和違法利益，幫助村集體消化債務(wù)。廣泛動員，層層部署。省委、省政府已在全省農(nóng)村稅費改革電視電話會議上對化解村級債務(wù)工作進行了動員和全面部署，各級要根據(jù)會議精神和文件的要求，結(jié)合實際進行再動員、再部署。要認真組織廣大干部深入學(xué)習(xí)和領(lǐng)會化解村級債務(wù)的意義，通過全面動員、部署和深入學(xué)習(xí)，充分調(diào)動各級干部參與解決村級債務(wù)工作的積極性，形成全社會支持這項工作的良好氛圍。切實加強組織領(lǐng)導(dǎo)。要切實把化解村級債務(wù)作為當(dāng)前和“十五”期間農(nóng)村工作的一項重要任務(wù)，擺上重要議事日程，黨政主要負責(zé)同志要親自抓、負總責(zé)，分管領(lǐng)導(dǎo)要具體抓，建立領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，把化解村級債務(wù)工作納入縣鄉(xiāng)干部的考核內(nèi)容，一級抓一級，層層抓落實。實行市、縣干部包村、包鄉(xiāng)、包片的制度，做到任務(wù)分解到人，責(zé)任明確到人?？h（市、區(qū)）成立的化解村級債務(wù)辦公室要有農(nóng)業(yè)、財政、組織、紀(jì)檢、金融、稅務(wù)等部門參加。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)要以農(nóng)經(jīng)管理部門為主，抽調(diào)財政等部門的力量，組建成立辦公室，在當(dāng)?shù)攸h委、政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下開展工作。市一級是否成立辦公室，由各市根據(jù)情況自行決定。各級政府要撥付專項經(jīng)費，保證化解村級債務(wù)辦公室工作的正常運轉(zhuǎn)。二、結(jié)合實際，制定方案，認真組織實施周密制定實施方案。由于自然條件、經(jīng)濟發(fā)展水平不同，各地形成的村級債務(wù)規(guī)模、結(jié)構(gòu)和原因也不盡相同。因此，各級都要按照省政府辦公廳《關(guān)于積極穩(wěn)妥地化解村級債務(wù)的意見》和本實施方案精神，在認真研究分析本地區(qū)村級債務(wù)現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，緊密聯(lián)系當(dāng)?shù)貙嶋H，制定實施方案。方案內(nèi)容主要包括組織領(lǐng)導(dǎo)和辦事機構(gòu)，宣傳培訓(xùn)計劃，清理核實債務(wù)的方法、步驟和要求，村級債務(wù)的規(guī)模和構(gòu)成，化解債務(wù)的目標(biāo)、任務(wù)、原則和措施等。目標(biāo)任務(wù)要有綱性，要圍繞省政府提出的化債目標(biāo)進行逐年分解，基本達到：2002年消化債務(wù)總額的30%，其中負債5萬元以下的村基本實現(xiàn)零債務(wù)；2003年再消化村級債務(wù)總額的20%，其中負債5—10萬元的村基本實現(xiàn)零債務(wù)；2004年和2005年重點解決負債10萬元以上村的問題，到2006年本地村級債務(wù)問題基本得到解決。嚴(yán)格方案審查制度?？h、鄉(xiāng)、村三級都要制定化解村級債務(wù)的實施方案?？h級方案要在市有關(guān)部門指導(dǎo)下，由縣級黨委、政府組織有關(guān)部門制定，以黨委、政府名義報市人民政府審批，并報省農(nóng)委、省財政廳備案。鄉(xiāng)鎮(zhèn)方案要在縣級有關(guān)部門的指導(dǎo)下，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府組織有關(guān)部門制定，以黨委、政府名義報縣級政府審批。村級方案要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府和有關(guān)部門的指導(dǎo)下，由村黨支部和村委會主持制定，報鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審批?？h、鄉(xiāng)兩級方案必須由黨政主要負責(zé)同志簽字后上報。方案制定、審批工作原則上在今年6月底前結(jié)束。方案審批后，隨即轉(zhuǎn)入化解村級債務(wù)的實施階段。三、全面清理，認真核實，準(zhǔn)確明晰債務(wù)主體清理核實村級債權(quán)債務(wù)工作是解決村級債務(wù)的一項至關(guān)重要的基礎(chǔ)性工作，這項工作搞好了，不僅會為化解工作理清思路，還可以通過對村級債權(quán)債務(wù)的清理核實，直接解決村級的一些不實債務(wù)，收到邊清理、邊化解的效果。債務(wù)的清理必須扎扎實實地集中人力、集中時間、集中精力。整個清理核實工作由縣級黨委、政府統(tǒng)一組織。清理核實要把村級自查與縣鄉(xiāng)督查結(jié)合起來。每個村都要成立由村二委主要負責(zé)人、村會計和群眾推薦的懂得財務(wù)的村民代表參加的自查工作小組，根據(jù)村級規(guī)模可確定5—7人參加。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府和有關(guān)部門要加強檢查、督促和指導(dǎo)，參與村級自查工作的全過程。清理核實村級債權(quán)債務(wù)工作也可以由縣級農(nóng)業(yè)、財政、組織、宣傳、紀(jì)檢監(jiān)察、法院、檢察、審計、人事、金融等部門抽調(diào)精干人員，會同鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府和有關(guān)部門，組成村級債權(quán)債務(wù)清理核實工作組，開展駐鄉(xiāng)進村的村級債權(quán)債務(wù)清理核實，集中用2個月左右的時間，完成村級債權(quán)債務(wù)清理核實工作。清理核實工作要與化解村級債務(wù)工作結(jié)合起來。清理中，既要落實債務(wù)，又要回收債權(quán)，既要清理帳務(wù)，又要登記評估資產(chǎn)。凡發(fā)現(xiàn)不實的或已歸還的債務(wù)要從村債務(wù)總額中剔除；凡債權(quán)能夠沖抵債務(wù)的，要完善手續(xù)，及時充抵；對可以變現(xiàn)的集體資產(chǎn)，要集中討論研究，提出處理意見；對不屬于村級的債務(wù)，要完全予以剝離；對債權(quán)單位或個人已撤銷或者主動放棄追債要求的，要按規(guī)定程序予以核銷。清理核實工作要與鞏固化解債務(wù)成果結(jié)合起來。清理中，既要逐項登記每一筆村里的債權(quán)債務(wù)，又要針對村級集體資產(chǎn)管理中的薄弱環(huán)節(jié)，幫助鄉(xiāng)村基層建立和完善相關(guān)財務(wù)、資產(chǎn)管理制度，建立資產(chǎn)管理檔案，建立有效的防止新增不良債務(wù)的機制，教育和引導(dǎo)鄉(xiāng)村基層干部群眾，增強大局觀念、集體觀念，維護農(nóng)村基層政權(quán)，從思想上、制度上切實加強集體資產(chǎn)和財務(wù)管理，不斷鞏固化解債務(wù)的成果。清理核實工作要與尋求解決村級債務(wù)的有效措施結(jié)合起來。清理工作是一項最直接、最具體的化解村級債務(wù)的基礎(chǔ)工作，通過清理，可以更清楚地掌握和了解債務(wù)的結(jié)構(gòu)和成因，更容易找到解決村級債務(wù)的措施和辦法。要在清理中不斷總結(jié)、研究化解村級債務(wù)的好方法，并加以推廣和應(yīng)用，務(wù)求這項工作取得更加實際的效果。清理核實的范圍和時間界限。清理核實的范圍是村級組織（包括村民組）所有的債權(quán)債務(wù)。清理核實的時間界限是2001年12月31日以前所發(fā)生的村級債權(quán)債務(wù)。清理核實的方法和步驟。清理核實工作中，要講求工作方法，充分尊重群眾意愿，注意保護和調(diào)動基層干部積極性，妥善處理清理核實中出現(xiàn)的矛盾和問題，維護農(nóng)村社會穩(wěn)定。具體方法和步驟是：①培訓(xùn)清理核實工作組人員。要對工作組人員進行基本政策、業(yè)務(wù)知識、工作方法等短期培訓(xùn)，迅速提高他們的工作能力和業(yè)務(wù)水平。②進行村級債權(quán)債務(wù)清理核實登記。統(tǒng)計表由省里統(tǒng)一制定下發(fā)，其內(nèi)容主要有：債權(quán)部分，債務(wù)部分，用途和數(shù)額，債權(quán)人，債務(wù)人，債務(wù)本金、利息和利率等。（統(tǒng)計表樣式附后）③形成村級債權(quán)債務(wù)清理核實情況報告制。每個工作組清理核實工作結(jié)束后，要以村為單位形成專門報告。報告內(nèi)容包括村級債權(quán)債務(wù)的基本情況；債務(wù)的構(gòu)成和主要原因；解決村級債務(wù)的初步意見；存在問題和建議。報告和統(tǒng)計表一并以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位匯總上報縣（市）化解村級債務(wù)工作辦公室。各市要將所在縣（市）清理核實村級債權(quán)債務(wù)的情況報告和匯總后的統(tǒng)計表，于2002年10月20日前報省農(nóng)委、省財政廳備案。各地的報告和匯總表，需經(jīng)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)簽字后正式行文上報。四、突出重點，勇于創(chuàng)新，積極穩(wěn)妥處理村級債務(wù)各地要按照省政府辦公廳《關(guān)于積極穩(wěn)妥地化解村級債務(wù)的意見》總體指導(dǎo)思想、目標(biāo)任務(wù)、基本原則和化解措施等要求，因地制宜，突出重點，開拓思路，勇于創(chuàng)新，積極有效地解決村級債務(wù)問題。充分調(diào)動和發(fā)揮各級干部以及農(nóng)民群眾參與村級化債工作的積極性。各地都要注重引導(dǎo)、調(diào)動和保護好農(nóng)民群眾參與村級債務(wù)化解工作的積極性、主動性，切實加強對農(nóng)民群眾的宣傳教育，用示范、引導(dǎo)的辦法，向群眾講清化解村級債務(wù)的道理。增強農(nóng)民依法納稅意識和履行應(yīng)盡義務(wù)的自覺性，主動交納合理尾欠，積極配合鄉(xiāng)村干部做好債權(quán)債務(wù)臵換、合理清理尾欠償債等化解工作。黨員、干部要發(fā)揮帶頭作用，積極做好村級債務(wù)化