【正文】 離于預(yù)算管理之外，不利于實施有效管理和全面監(jiān)督。 二、制定國庫集中支付法的必要性 改革開放以來，我國財稅體制進行了一系列改革，重點是調(diào)整收入分配關(guān)系，基本未對預(yù)算管理和國庫管理制度進行大的調(diào)整。國庫集中收付就是政府將所有財政性資金集中在國庫或在國庫指定的代理銀行開設(shè)賬戶，所有的財政支出均通過這一賬戶進行撥付。 結(jié)合歷史和現(xiàn)實情況，國庫的職能可以從廣義和狹義兩方面概括。政府對經(jīng)濟的發(fā)展只從宏觀領(lǐng)域進 第 3 頁 共 18 頁 行調(diào)控，不進入微觀經(jīng)濟領(lǐng)域。這時我國的國庫與傳統(tǒng)國庫并無二致。近代西方的資產(chǎn)階級革命成功后，各國通過 “ 稅收法定主義 ” 來控制國庫資金的合理、合法使用，努力恢復(fù)國庫作為 “ 國家金庫 ” 的本來面貌，不使國庫資金成為某個私人的財產(chǎn)，相對于封建社會這無疑是個巨大的歷史進步，在這一時期，國庫的職能通常是保管統(tǒng)治者的黃金等資產(chǎn)，并向統(tǒng)治者報告其使用情況。 目前，我國國庫集中支付制度改革所依據(jù)的是國務(wù)院及其有關(guān)部門諸如 “ 決定 ” 之類的文件，由于文件位階較低，穩(wěn)定性、強制力較差，因此僅依靠這些文件是不夠的。鑒此，有必要在借鑒發(fā)達國家國庫集中支付制度經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，根據(jù)我國的實際情況，制定國庫集中支付法，以進一步規(guī)范國庫支付制度改革。 第 2 頁 共 18 頁 隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展和政府職能的擴張以及政府結(jié)構(gòu)的復(fù)雜化，各國政府都遇到一些新問題，如中央財政管理弱化，對政府資產(chǎn)負債缺乏有效控制，公共資源使用零散和低效，缺乏報告政府財政狀況的適當部門等等。改革開放以來，我國雖就財稅體制進行了一 系列改革，但重點是調(diào)整收入分配關(guān)系，基本未對預(yù)算管理和國庫管理制度進行大的調(diào)整。受上述諸多經(jīng)濟和政治體制改革的影響，我國 傳統(tǒng)的國庫職能明顯已經(jīng)不合時宜，必須對其進行改革。狹義的國庫職能就是 “ 保管職能 ” ，即保管政府的資產(chǎn)和負債，也就是我們通常所說的國家金庫；從廣義角度看，國庫的職能除了上述基本職能外，還包括對政府的預(yù)算執(zhí)行進行控制，對現(xiàn)金流量進行預(yù)測、管理 和監(jiān)督，管理政府銀行賬戶，進行財務(wù)規(guī)劃，管理公共債務(wù)以及國外贈款和國際援助等金融資產(chǎn)等等。而國庫法則是調(diào)整國庫資金繳撥以及財政預(yù)算資金的支配、使用過程中所發(fā)生的社會關(guān)系 的法律規(guī)范的總稱?，F(xiàn)行財政性資金的繳庫和撥付主要是通過征收機關(guān)和預(yù)算單位設(shè)立多重賬戶分散進行。二是財政收支信息反饋遲緩，難以及時為預(yù)算編制、執(zhí)行分析和宏觀調(diào)控提供可靠依據(jù)。其必要性凸顯為以下幾個方面： 第 5 頁 共 18 頁 （一）有助于克服現(xiàn)行國庫分散支付制度的弊端。國庫單一賬戶設(shè)置的法定化，使財政資金直接從國庫流向供貨商，不僅提高了資金周轉(zhuǎn)的速度，而且有利于確保財政資金的安全性。 三、國庫集中支付法的原則 （一）法定原則 所謂國庫集中支付的 “ 法定 ” ，是指國庫集中支付的行為必須以滿足合法性為要件，必須得到法律的明確許可或立法機關(guān)的專門授權(quán)。其所享有的權(quán)力主要包括執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)，執(zhí)行權(quán) 即是對國家各級政府預(yù)算的執(zhí)行，而監(jiān)督權(quán)則既包括財政支付部門對各預(yù)算單位執(zhí)行預(yù)算資金使用情況的監(jiān)督，也包括集中支付相對人對財政支付部門依法享有的監(jiān)督權(quán)、請求權(quán)等。由于在國庫集中支付法領(lǐng)域權(quán)力（利）與義務(wù)不一定完全形成一一對應(yīng)的關(guān)系，因此通過立法的形式明確規(guī)定各個相對主體的義務(wù)仍然是非常 必要的。程序法定的目的在于保障財政權(quán)力在既定的制度框架內(nèi)有效運作，保障集中支付行為的透明度、公正性和規(guī)范性，為依法行政奠定良好的法治基礎(chǔ)。由于國庫集中支付制度是整個 財政制度的一部分，所以在此可以借鑒財政責(zé)任的相關(guān)理論。在保障這一制度正常運轉(zhuǎn)時，無論是預(yù)算資金數(shù)額的計算，還是支出需求的測算， 都應(yīng)以客觀數(shù)據(jù)為依據(jù)。（ 2）監(jiān)督上的客觀性。其監(jiān)督必須是以保證國家預(yù)算資金的合理使用為根本目的。其次，效率是法的多個價值之一。以前的多賬戶體系設(shè)置，使預(yù)算資金直接撥付到預(yù)算單位的賬戶上，由預(yù)算 單位獨立使用。法律規(guī)則是規(guī)定法律上的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任的準則、標準，是構(gòu)成法的必要成份。 （一）財政資金賬戶的設(shè)置 在以前不實行國庫集中支付時，財政預(yù)算資金賬戶的設(shè)置一般都是以多個賬戶的形式為主，而在實施國庫集中支付制度時，必須采用單一預(yù)算賬戶來取代以前的多種預(yù)算賬戶。但當實際涉及付款時，則通過國庫單一賬戶來處理。 根據(jù)財政部、中國人民銀行關(guān)于印發(fā)《財政國庫管理制度改革試點方案》的通知（財庫［ 20xx］ 24 號），我國在實施國庫支付制度改革伊始，即設(shè)計了 “ 建立國庫單一賬戶體系，所有財政性資金都納入國庫單一賬戶體系管理，收入直接繳入國庫或財政 第 11 頁 共 18 頁 專戶，支出通過國庫單一賬戶體系支付到商品和勞務(wù)供應(yīng)者或用款單位 ” 的制度，筆者認為這一做法比較符合當前的國情，即在設(shè)置國庫單一賬 戶的同時再設(shè)