試談區(qū)域公共管理的制度創(chuàng)新-wenkub
2023-05-04 00:27:54 本頁面
【正文】 題1949～1978年的近30年間,中國長期實(shí)行高度集權(quán)的中央計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制,政府管理社會(huì)公共問題的惟一機(jī)制是自上而下的科層制,缺少市場機(jī)制和社會(huì)機(jī)制。在全球化和區(qū)域化浪潮突飛猛進(jìn)的時(shí)代,諸多的因素和復(fù)雜的背景交織在一起,誘發(fā)甚至引爆了大量“宏觀區(qū)域性公共問題”和“中觀區(qū)域性公共問題”。20世紀(jì)以來，西方管理學(xué)領(lǐng)域中的兩種思潮對(duì)公共關(guān)系到的發(fā)展影響極大，一是科學(xué)管理理論，二是人際關(guān)系理論。隨著20世紀(jì)科學(xué)技術(shù)與生產(chǎn)力的發(fā)展，物質(zhì)產(chǎn)品充分涌流，社會(huì)上大量中產(chǎn)階級(jí)出現(xiàn)，這就迫使企業(yè)家必須高度重視公眾的利益和要求了。區(qū)域公共管理面對(duì)和要解決的是區(qū)域性公共問題,因而它區(qū)別于傳統(tǒng)的“行政區(qū)行政”,對(duì)政府公共管理的治理結(jié)構(gòu)和制度建構(gòu)提出了新的挑戰(zhàn)和訴求。制度缺失。區(qū)域公共管理要求政府打破行政區(qū)劃的剛性桎梏,摒棄狹隘的行政區(qū)行政的種種制度缺失,建構(gòu)“科學(xué)發(fā)展觀”與“和諧社會(huì)”視野下區(qū)域公共管理的制度基礎(chǔ)和政策框架。因此,文章分析了區(qū)域公共問題的滋生及其成因,剖析了我國區(qū)域公共管理中存在的制度缺失,并探討了創(chuàng)新區(qū)域公共管理制度的政策建議。制度創(chuàng)新從歷史層面來看,公共管理作為一門擁有自身合法地位的社會(huì)科學(xué),在其百多年的演進(jìn)和流變歷程中,始終不乏各種爭奇斗妍的學(xué)術(shù)論爭和理論流派,甚至出現(xiàn)“理論叢林”的局面。一、 區(qū)域公共問題及其成因（一）、區(qū)域公共問題關(guān)系的概念就是一個(gè)組織運(yùn)用有效的傳播手段,使自身適應(yīng)公眾的需要,并使公眾也適應(yīng)組織發(fā)展需要的一種思想、政策和管理職能。民主政策制度的出現(xiàn)從封建制度向當(dāng)代民主制度過渡，是一場深刻的社會(huì)變革，也是公共關(guān)系產(chǎn)生的重要政治前提。大眾傳播事業(yè)的發(fā)達(dá)20世紀(jì)以來，大眾傳播事業(yè)獲得了長足的發(fā)展，為公共關(guān)系的發(fā)展提供了必要的技術(shù)手段。一方面,伴隨經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程和世界新區(qū)域主義運(yùn)動(dòng)的興起,民族國家間的區(qū)域化已經(jīng)由傳統(tǒng)的“淺表一體化”向“深度一體化”、封閉式區(qū)域化向更具開放性的區(qū)域化模式轉(zhuǎn)變,加之作為政治目的的區(qū)域化進(jìn)程的加快,使得洲際內(nèi)跨國間的宏觀區(qū)域性公共問題明顯增加。因此,社會(huì)公共問題往往被禁錮于行政區(qū)劃內(nèi)部,通過內(nèi)向型行政方式予以解決。然而,由于國家政治體制改革和法治建設(shè)進(jìn)程的滯后,加之尚未順利實(shí)施行政性分權(quán)的配套改革,我國市場化改革的直接后果是催生了諸多新型的社會(huì)公共問題,比如地方政府的ＧＤＰ崇拜和政績主義、地方政府間的惡性競爭、地方保護(hù)主義、地區(qū)發(fā)展的馬太效應(yīng)等。主要表現(xiàn)在:城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題。行政區(qū)劃變革問題。因此,需要加強(qiáng)公共管理學(xué)科視野的研究。特別在市場化和工業(yè)化的雙重壓力下,地方政府在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使下,儼然成為流域內(nèi)利益獨(dú)立的博弈主體。從現(xiàn)代化進(jìn)程和發(fā)展理論視角來看,從清末的“洋務(wù)運(yùn)動(dòng)”、“西學(xué)東漸”到建國后的“四個(gè)現(xiàn)代化”建設(shè),再到改革開放以來的區(qū)域非均衡協(xié)調(diào)發(fā)展,近代以來的百多年間,我國的現(xiàn)代化事業(yè)歷經(jīng)艱辛,迄今已取得舉世矚目的成就。這些問題主要有:（1）、國內(nèi)的東、中、西部之間,在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、制度文明、社會(huì)發(fā)育、競爭優(yōu)勢(shì)等方面差距明顯,形成發(fā)達(dá)區(qū)域、次發(fā)達(dá)區(qū)域和欠發(fā)達(dá)區(qū)域的發(fā)展鴻溝。所以，從中國內(nèi)部的區(qū)域發(fā)展與公共管理的互動(dòng)邏輯來看,在某種意義上可以說,21世紀(jì)中國公共管理面對(duì)的最大挑戰(zhàn)莫過于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的挑戰(zhàn),處理和解決好了上述一系列區(qū)域性公共問題,和諧社會(huì)的發(fā)展愿景就不再遙遠(yuǎn)。如果從治理的技術(shù)層面來說,我國政府傳統(tǒng)的這些治理特質(zhì),可以概括為“行政區(qū)行政”。自工業(yè)社會(huì)以來,基于韋伯的“現(xiàn)代理性”而構(gòu)建的穩(wěn)態(tài)的“科層制”結(jié)構(gòu),更是使行政區(qū)行政模式的封閉性和機(jī)械性發(fā)揮到了極致。從社會(huì)公共事務(wù)的治理主體上看,行政區(qū)行政是一種壟斷型統(tǒng)治行政模式。很明顯,那些跨越這些等級(jí)層次的外溢性區(qū)域公共問題,不在等級(jí)制治理的層次設(shè)計(jì)視野之內(nèi)。其中的癥結(jié)何在?中國迄今為止尚無真正意義上的區(qū)域政策,是我國區(qū)域發(fā)展一直走不出惡性循環(huán)的主要根源。缺乏有效的政策監(jiān)督與評(píng)估機(jī)制。因此,“上有政策、下有對(duì)策”、“政策的部門分割”、“政策的相互打架”癥狀就成為中國區(qū)域政策過程中的普遍現(xiàn)象。與之相比,我國與亞太國家結(jié)成的宏觀區(qū)域或者與相鄰國家結(jié)成的次區(qū)域,其治理結(jié)構(gòu)和制度框架仍處于探索和發(fā)展階段,需要中國政府的積極參與并加以完善。城市化進(jìn)程中的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題突出,城市區(qū)域與農(nóng)村區(qū)域之間缺乏有效銜接的制度融合機(jī)制。在政府治理的價(jià)值導(dǎo)向上,區(qū)域公共管理以公共問題和公共事務(wù)為價(jià)值導(dǎo)向,而非以行政區(qū)劃的切割為出發(fā)點(diǎn)。在公共權(quán)力的運(yùn)行向度上,區(qū)域公共管理倚賴的是多元的、分散的、上下互動(dòng)的權(quán)威,彼此間是合作網(wǎng)絡(luò)和交*重疊的關(guān)系。傳統(tǒng)的科層制面對(duì)區(qū)域公共問題的挑戰(zhàn),已經(jīng)顯得力不從心,因此,針對(duì)不同層次、不同類型的區(qū)域公共問題,必須借助于科層制、市場機(jī)制、自組織制等混合機(jī)制來對(duì)其進(jìn)行“多中心”治理,形成一種組織間網(wǎng)絡(luò)的區(qū)域公共問題治理新機(jī)制。由于尚未建構(gòu)起適應(yīng)區(qū)域公共問題管理需要的相應(yīng)制度體系,政府對(duì)區(qū)域公共問題的管理仍沿襲“國家簡單化”的思維觀念和方式手段。比如,具體到英國區(qū)域發(fā)展的制度基礎(chǔ)來看,英國把英倫三島之一也是最重要的英格蘭劃分為9個(gè)標(biāo)準(zhǔn)區(qū)域,分別成立9大區(qū)域發(fā)展局(RDAS),在9大
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