【正文】 、企業(yè)規(guī)模的擴(kuò)大與傳統(tǒng)的經(jīng)驗(yàn)管理發(fā)生了尖銳的沖突；勞資之間的嚴(yán)重對(duì)立情緒和“不融洽關(guān)系”，使勞動(dòng)生產(chǎn)率低下，影響著生產(chǎn)和利潤(rùn)的增長(zhǎng)；缺乏嚴(yán)格的責(zé)任制度以及專門化的管理知識(shí)和管理人才，使專業(yè)化協(xié)作大生產(chǎn)陷于混亂。與此同時(shí)，壟斷統(tǒng)治使社會(huì)各種矛盾進(jìn)一步擴(kuò)大和加深，也要求政府加強(qiáng)干預(yù)和調(diào)節(jié)。從19世紀(jì)中葉起，美國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入迅猛發(fā)展時(shí)期。行政管理學(xué)之所以在這個(gè)時(shí)期并首先在美國(guó)產(chǎn)生，是由一系列相關(guān)的社會(huì)歷史因素決定的。在任何一個(gè)國(guó)家和地區(qū)，公共需求與公共利益的變動(dòng)性都是絕對(duì)的，相對(duì)于兩者的絕對(duì)變動(dòng)性而言，對(duì)政府職能的界限如何，即政府應(yīng)當(dāng)做什么這一問(wèn)題就不存在絕對(duì)正確的答案。(2)各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的資產(chǎn)、在行政活動(dòng)方面的財(cái)政預(yù)算與審計(jì)等要依法進(jìn)行，如我國(guó)的《預(yù)算法》等。(3)行政存在和發(fā)展的基本理由是社會(huì)公共需求及其變化發(fā)展。2．公共性公共性是行政管理的重要特征。什么是政府呢?首先，從國(guó)家的外部關(guān)系上看，政府是構(gòu)成一個(gè)現(xiàn)代國(guó)家必不可少的要件，政府是一國(guó)主權(quán)的集中反映形式，是近似于主權(quán)國(guó)家的一個(gè)概念，其為廣義的政府。在某種程度和范圍內(nèi)，公共管理與公共行政可以互相替代。這一概念下，公共行政的主體已不再局限于政府組織，還包括了非政府的公共組織等。政府所從事的行政管理稱為狹義行政管理；由于企事業(yè)等組織中也有使用行政和行政管理概念的情況，因此，包括企事業(yè)和其他組織的行政管理則稱為廣義行政管理。現(xiàn)今對(duì)這一概念的解釋就是國(guó)家事務(wù)的管理?！靶姓?administration)二字，在中國(guó)已有久遠(yuǎn)歷史。行政雖然也是一種管理活動(dòng)，但它與非行政性的管理活動(dòng)的顯著區(qū)別，即行政是一種以國(guó)家強(qiáng)制力為后盾的管理，一切行政活動(dòng)均須以法律為依據(jù)，要依法管理。管理無(wú)處不有，無(wú)時(shí)不在。第二，行政是一種特殊的管理活動(dòng)。行政的主體是國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其工作人員，行政的客體或內(nèi)容是國(guó)家事務(wù)，行政的基礎(chǔ)是國(guó)家權(quán)力。但是，這種解釋把行政等同于管理，沒(méi)有反映行政管理的特殊性。3．從管理功能的角度來(lái)分析和釋義行政這種觀點(diǎn)從管理的特點(diǎn)和功能方面來(lái)釋義行政。如美國(guó)學(xué)者F．J．古德諾在他的名著《政治與行政》一書中，明確提出國(guó)家功能兩分法，認(rèn)為“在所有的政府體制中都存在著兩種主要的或基本的政府功能，即國(guó)家意志的表達(dá)功能和國(guó)家意志的執(zhí)行功能”，前者謂之政治，后者即是行政。這種解釋雖十分明確，但過(guò)于狹隘，不完全符合現(xiàn)代社會(huì)的實(shí)際情況。如遠(yuǎn)在2 000多年前的《左傳》中，就有“行其政事”、“行其政令”的記載。本章學(xué)習(xí)的重點(diǎn)是正確理解和掌握行政管理的概念、行政管理學(xué)發(fā)展不同時(shí)期的主要理論和思想。本章學(xué)習(xí)的難點(diǎn)有二：一是正確區(qū)分與行政管理相關(guān)的一些概念，如公共管理；二是行政管理學(xué)研究方法的有效運(yùn)用。到了近現(xiàn)代，一些學(xué)者根據(jù)不同歷史時(shí)期、不同國(guó)家的政治結(jié)構(gòu)、政治歷史和政治實(shí)踐，從不同角度或不同層面來(lái)分析和解釋行政，賦予行政以不同的涵義?，F(xiàn)代國(guó)家中政府權(quán)力日益膨脹，愈來(lái)愈明顯地凌駕于立法、司法機(jī)關(guān)之上，行政機(jī)關(guān)有立法權(quán)(委托立法)已成為一種普遍現(xiàn)象。這種把政治與行政相分離的說(shuō)法固然適應(yīng)了行政學(xué)從政治學(xué)中分離，專門研究行政管理活動(dòng)的現(xiàn)實(shí)需要，但從總體上來(lái)看是不科學(xué)的。如美國(guó)著名行政學(xué)家L．D．懷特在其1926年所著的《行政學(xué)導(dǎo)論》一書中說(shuō)：“行政乃是為完成某種目的時(shí)，對(duì)許多人所作的指揮、協(xié)調(diào)和控制。另外，這種解釋又過(guò)于強(qiáng)調(diào)行政活動(dòng)的技術(shù)性，無(wú)視行政活動(dòng)中政治條件和政治因素的影響，因而也難以科學(xué)地揭示作為一種國(guó)家管理活動(dòng)的“行政”的本質(zhì)和特點(diǎn)。行政是政治上層建筑的重要組成部分，行政活動(dòng)是國(guó)家意志的貫徹和執(zhí)行，而國(guó)家總是代表某個(gè)階級(jí)的利益和意志的。所謂管理，是管轄和治理的意思。行政是管理，因此它具有管理的一般要素和特點(diǎn)；但行政只是管理的一種，是有特定意義的管理。在現(xiàn)代國(guó)家，國(guó)家行政機(jī)關(guān)的組織形式、職能、權(quán)限、責(zé)任，國(guó)家行政人員的職責(zé)、權(quán)利、義務(wù)，國(guó)家行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)和實(shí)施管理的原則、方式、方法、程序等，都必須以法律為基本依據(jù)，不得越出法律規(guī)定的范圍。在兩千多年前撰寫的《左傳》中，就有“行其政事”、“行其政令”的記載?！靶姓芾怼?administration)的稱謂，源于科學(xué)管理的興起，使“行政”從政治性的管理向技術(shù)性和程序性管理演進(jìn)，出現(xiàn)了行政管理學(xué)與管理學(xué)融合發(fā)展的趨勢(shì)。本課程中所使用的行政和行政管理概念均是狹義行政管理。據(jù)此，對(duì)公共行政的界定為：以政府為核心的公共組織，為維護(hù)國(guó)家穩(wěn)定、促進(jìn)社會(huì)發(fā)展、滿足社會(huì)公共需要，綜合運(yùn)用各種手段、技術(shù)和方法，依法對(duì)國(guó)家政務(wù)、社會(huì)公共事務(wù)和組織內(nèi)部事務(wù)依法進(jìn)行的管理活動(dòng)。但公共管理并不能替代公共行政的全部。其次，從國(guó)家內(nèi)部權(quán)力關(guān)系上看，政府是國(guó)家權(quán)力的一種組織形態(tài)，是一種國(guó)家機(jī)關(guān)，即行政機(jī)關(guān)，與之對(duì)應(yīng)的概念是立法機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)。現(xiàn)代行政活動(dòng)的公共性質(zhì)可以從三個(gè)方面得以說(shuō)明。換句話說(shuō)，政府存在的目的是為了維護(hù)公共秩序、滿足公共需求、實(shí)現(xiàn)公共利益。(3)各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)在行政活動(dòng)中的職權(quán)、程序應(yīng)當(dāng)符合法律的要求，如我國(guó)的《行政處罰法》、《行政許可法》等。對(duì)于一項(xiàng)具體的公共事務(wù)，政府是應(yīng)當(dāng)有所為，還是應(yīng)當(dāng)不為；是應(yīng)當(dāng)完全由政府組織參與，還是應(yīng)當(dāng)適當(dāng)或完全利用市場(chǎng)或其他社會(huì)組織的力量；是憑借公的方式，還是利用私的手段；是強(qiáng)制還是協(xié)商等等，都需要因時(shí)因地根據(jù)公共需求的情況，從資源配置的優(yōu)化程度與效率的高低來(lái)做出判斷。第一，社會(huì)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展要求加強(qiáng)行政管理實(shí)踐和行政管理理論的獨(dú)立、深入研究。在19世紀(jì)與20世紀(jì)之交，美國(guó)的工業(yè)化基本完成，已從農(nóng)業(yè)國(guó)發(fā)展為工業(yè)國(guó)。政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)生活和其他社會(huì)事務(wù)的活動(dòng)開(kāi)始增多，行政管理活動(dòng)變得越來(lái)越重要。這些矛盾和問(wèn)題，歸結(jié)到一點(diǎn)，就是需要?jiǎng)?chuàng)立適應(yīng)社會(huì)化大生產(chǎn)迅速發(fā)展的管理制度和管理方法。這一理論在美國(guó)曾發(fā)展為一種運(yùn)動(dòng)，對(duì)美國(guó)和歐洲的工業(yè)界產(chǎn)生了巨大的影響，同時(shí)又為政府行政的改革提供了線索和方法，促進(jìn)了行政管理的發(fā)展。 19世紀(jì)末，美國(guó)國(guó)內(nèi)進(jìn)行了文官改革運(yùn)動(dòng)，這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)的主要目的是廢除政黨分肥制，建立“中立的”文官制度和功績(jī)制。該法內(nèi)容主要包括：在招工制、競(jìng)爭(zhēng)考試制、政治中立及職位任期基礎(chǔ)上建立一種功績(jī)制；允許總統(tǒng)擴(kuò)大受文官制保護(hù)的人員比例；創(chuàng)立一個(gè)獨(dú)特的“開(kāi)放”式的人事制度；不以政治理由解雇人員；文官委員會(huì)負(fù)責(zé)聯(lián)邦文官的統(tǒng)一管理等。第四，資產(chǎn)階級(jí)政治學(xué)理論的發(fā)展為西方行政學(xué)的產(chǎn)生奠定了最重要的理論基礎(chǔ)。在行政學(xué)產(chǎn)生以前，其有關(guān)內(nèi)容就包括在政治學(xué)之中，政治學(xué)理論的發(fā)展是促進(jìn)行政學(xué)產(chǎn)生和發(fā)展的一個(gè)重要因素。 19世紀(jì)末、20世紀(jì)初，由于壟斷統(tǒng)治關(guān)系的確立，使一系列社會(huì)問(wèn)題變得愈益嚴(yán)重和復(fù)雜起來(lái)。1880年，美國(guó)哥倫比亞學(xué)院建立政治學(xué)研究院，1903年“美國(guó)政治科學(xué)協(xié)會(huì)”成立。這種研究促進(jìn)了行政管理學(xué)的產(chǎn)生。為了效率，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)犧牲民主。這就從結(jié)構(gòu)上否定了三權(quán)分立的學(xué)說(shuō)，提出了政治與行政的兩分法。盡管《行政學(xué)之研究》并未涉及行政學(xué)的基本框架，也未規(guī)定其基本范疇，但因其擬定了行政學(xué)的內(nèi)涵，因而奠定了行政學(xué)的基礎(chǔ)，成為后來(lái)研究公共行政的必讀內(nèi)容。所謂政治，是國(guó)家意志的表現(xiàn)，也是民意的表現(xiàn)和政策的決定。這樣，古德諾就否定了立法、司法、行政的三分法，而代之以政治與行政的兩分法。它直接和強(qiáng)有力地推動(dòng)了行政學(xué)的發(fā)展，使行政學(xué)在獨(dú)立發(fā)展的進(jìn)程中邁出了意義重大的一步。對(duì)行政學(xué)思想的發(fā)展階段，國(guó)內(nèi)外學(xué)者的看法不盡相同，有多種劃分方式。◆ 我國(guó)臺(tái)灣學(xué)者張洞書將行政學(xué)的發(fā)展劃分為三大階段：傳統(tǒng)理論時(shí)期(x理論時(shí)期，1900—1930)、行為科學(xué)時(shí)期(Y理論時(shí)期，1930—1960)和系統(tǒng)理論時(shí)期(z理論時(shí)期，1960年至目前)。第二，正統(tǒng)（傳統(tǒng)）時(shí)期。第四，應(yīng)用與發(fā)展時(shí)期（20世紀(jì)60年代）。第六，總結(jié)與探索時(shí)期（80年代）。這個(gè)時(shí)期的行政學(xué)深受泰羅倡導(dǎo)的科學(xué)管理理論的影響，行政學(xué)理論被深深地打上了科學(xué)管理思想的烙印。它是科學(xué)，而不是單憑經(jīng)驗(yàn)行事的方法；它提倡合作，而不是不和；它要求最大的產(chǎn)出，而不是受了限制的產(chǎn)出；它力求使個(gè)人發(fā)揮他的最大的效能和獲得最多的財(cái)富。其突出代表是被譽(yù)為“法國(guó)科學(xué)管理之父”的亨利?法約爾。這種官僚集權(quán)組織，是以合理合法的權(quán)力為基礎(chǔ)，通過(guò)法律確定的職位的權(quán)力進(jìn)行管理。（2）官僚集權(quán)組織的特點(diǎn)韋伯所設(shè)計(jì)的理想的官僚集權(quán)組織，是一種包含多種因素的行政組織體系：★ 合理的分工。官僚制組織通常要制定一整套規(guī)則和程序來(lái)規(guī)范組織及其成員的管理行為，以保證組織的一致性和明確性。管理工作以法律、法規(guī)、條例和正式文件等來(lái)規(guī)范人們的行為，公與私有明確的界限，不得摻雜個(gè)人感情等非理性因素，不應(yīng)考慮任何私情關(guān)系。韋伯的組織理論，后為許多行政組織理論家所繼承，成為西方行政學(xué)中行政組織理論研究的重要出發(fā)點(diǎn)。官僚制的合理性或優(yōu)勢(shì)在于它以確定性、非人格性和專業(yè)化運(yùn)作來(lái)保證管理效率，從而滿足資本主義發(fā)展的要求。官僚制受到了來(lái)自理論和實(shí)踐兩個(gè)方面的批評(píng)，認(rèn)為它是一種基于“工業(yè)時(shí)代”特征而對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)體制所做出的概括和總結(jié)。從政治的角度來(lái)看，現(xiàn)代官僚制一開(kāi)始就是一個(gè)集權(quán)模式，是與政治民主和經(jīng)濟(jì)自由的生態(tài)環(huán)境相對(duì)立的，而且這種集權(quán)體制是一種極為死板和僵化的模式。從實(shí)踐上看，政治與行政的分開(kāi)是難以做到的。盡管如此，這一時(shí)期的行政學(xué)理論研究還是有重大歷史貢獻(xiàn)的，因?yàn)樗吘归_(kāi)創(chuàng)了行政管理科學(xué)獨(dú)立研究的新領(lǐng)域，形成了這門學(xué)科的基本體系。一般認(rèn)為，行為科學(xué)發(fā)端于1927年—1932年梅奧和羅特利斯伯格等在美國(guó)芝加哥西方電氣公司以新的方式進(jìn)行的“霍桑實(shí)驗(yàn)”。③ 企業(yè)中除了正式組織外還存在著無(wú)形的“非正式組織”；這些團(tuán)體有自然形成而其成員必須服從的規(guī)范或慣例，并且，非正式組織同正式組織是相互依存的，對(duì)生產(chǎn)率有直接的影響。在行為科學(xué)時(shí)期，把有關(guān)行為科學(xué)的理論和方法引入行政管理研究領(lǐng)域，最著名和最有影響的人物是C．I．巴納德和H．A．西蒙。任何組織都包含三種普遍的要素：協(xié)作的意愿；共同的目標(biāo)；信息溝通。巴納德強(qiáng)調(diào)，非正式組織的存在和作用，可以增強(qiáng)組織功能和使組織更有效率，所以行政主管人員要重視和創(chuàng)造條件發(fā)揮非正式組織的作用。所以行政主管者應(yīng)力求使自己的命令被下屬所接受或同意?！?西蒙，美國(guó)著名行政學(xué)家，著有《行政行為—行政組織決策過(guò)程的研究》等著作，是行政學(xué)家中運(yùn)用行為科學(xué)理論研究行政管理最有成就的人之一。西蒙認(rèn)為，管理就是決策，決策是行政的中心，行政行為之根本就是組織中決策制定的整個(gè)過(guò)程?！?西蒙還十分重視決策中的所謂“價(jià)值”的研究。西蒙強(qiáng)調(diào)，行政組織要為決策活動(dòng)提供各方面的信息，要確定行政組織及其所屬機(jī)構(gòu)的活動(dòng)目標(biāo)，要確定各個(gè)層級(jí)組織成員制定決策的范圍，并要為達(dá)到組織目標(biāo)創(chuàng)造各種條件和提供各種有效手段。由此對(duì)行政活動(dòng)規(guī)律的探索進(jìn)一步深化，在某些方面更符合實(shí)際，更具有實(shí)際指導(dǎo)意義。在行政學(xué)領(lǐng)域，由于現(xiàn)代社會(huì)科學(xué)、自然科學(xué)、技術(shù)科學(xué)以及管理科學(xué)新的理論和方法的不斷被引進(jìn)，使這門學(xué)科也大踏步前進(jìn)而邁入了其生命旺盛時(shí)期。與此同時(shí)，一批優(yōu)秀的數(shù)學(xué)家也參與到行政學(xué)研究中。戰(zhàn)后幾十年來(lái)，由于現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的巨大進(jìn)步和生產(chǎn)力的迅速發(fā)展，再加上現(xiàn)代社會(huì)中利益多元化的趨向，使人們有需要、也有可能運(yùn)用不同的理論和方法，從不同的利益和不同的角度出發(fā)研究行政管理。（1）政策科學(xué)西方行政學(xué)在20世紀(jì)60年代的一個(gè)重要發(fā)展就是政策科學(xué)的興起。它明確地提出了要對(duì)政策制定的全過(guò)程進(jìn)行研究，即從政策問(wèn)題構(gòu)建到政策方案制定，從政策執(zhí)行到政策評(píng)估全面展開(kāi)討論，并提出要改善政策系統(tǒng)，提高政策質(zhì)量?！?主要觀點(diǎn)：“新公共行政學(xué)”是在對(duì)傳統(tǒng)公共行政學(xué)“效率至上”觀以及政治與行政二分思想的反思和批判中，提出自己的主張的。他們強(qiáng)調(diào)行政組織形態(tài)的復(fù)雜因素與變遷，主張?jiān)诟鞣N組織的密切關(guān)系中，在經(jīng)常變化的行政環(huán)境中，去重新認(rèn)識(shí)和研究行政組織的功能和運(yùn)作，力求建構(gòu)一個(gè)有活力的、有凝聚力的、有效實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的組織整體。★ 簡(jiǎn)評(píng)。其代表性著作有《一致的計(jì)算—憲法民主的邏輯基礎(chǔ)》(與圖洛克合著，1962年)、《公共選擇理論：經(jīng)濟(jì)學(xué)在政治方面的應(yīng)用》 (，1972年)、《市場(chǎng)、國(guó)家和道德范圍》(1978)、《自由、市場(chǎng)和國(guó)家：80年代的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)》(1986年)。新公共管理實(shí)踐模式在某種意義上是為了克服傳統(tǒng)的公共行政模式的弊端而出現(xiàn)的，它是當(dāng)代人類社會(huì)發(fā)展尤其是公共管理實(shí)踐變化的必然產(chǎn)物，與舊模式相比，新公共管理模式更具現(xiàn)實(shí)性和生命力。這三個(gè)學(xué)派對(duì)傳統(tǒng)公共行政學(xué)理論的批判促使了它的演變和發(fā)展。三、行政管理學(xué)在中國(guó)的發(fā)展（一）改革開(kāi)放前行政學(xué)在中國(guó)的發(fā)展行政學(xué)在歐美國(guó)家產(chǎn)生以后，我國(guó)學(xué)者就開(kāi)始翻譯出版一些西方行政學(xué)論著，介紹這方面的思想，號(hào)召國(guó)民學(xué)習(xí)行政學(xué)，并著手進(jìn)行一些研究。與此同時(shí)，在我國(guó)幾個(gè)主要大學(xué)開(kāi)始開(kāi)設(shè)行政學(xué)方面的課程，行政學(xué)研究有了一定的發(fā)展。我國(guó)新民主主義革命時(shí)期人民政權(quán)行政管理的科學(xué)實(shí)踐，以及在此基礎(chǔ)上形成的理論研究成果，是我國(guó)行政學(xué)發(fā)展的一個(gè)重要方面。國(guó)家行政管理活動(dòng)因缺乏科學(xué)理論的指導(dǎo)而導(dǎo)致失誤，造成了許多重大損失。作為政治學(xué)一個(gè)重要分支學(xué)科的行政管理學(xué)，也逐漸引起理論界和各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)的重視。這次會(huì)議明確提出了我國(guó)行政管理科學(xué)應(yīng)研究的主要課題及指導(dǎo)原則，提出了建立具有中國(guó)特色的行政管理學(xué)體系，為實(shí)現(xiàn)行政管理科學(xué)化、法制化、現(xiàn)代化服務(wù)。1993年10月1日，國(guó)家公務(wù)員制度在全國(guó)正式推行。中國(guó)行政管理學(xué)恢復(fù)、重建以來(lái)，取得了重大進(jìn)展和成就，這主要表現(xiàn)為：◎ 行政管理學(xué)作為一門獨(dú)立學(xué)科的地位被正式確定下來(lái)，并逐步成為廣大行政工作者和理論工作者日益重視的熱門學(xué)科；◎ 初步確立了行政管理學(xué)研究的主要范疇和基本框架，進(jìn)而提出了建立有中國(guó)特色的行政管理學(xué)理論體系的目標(biāo)和任務(wù)；◎ 行政管理學(xué)研究朝著分科化、專業(yè)化方向發(fā)展，形成了若干部門行政管理學(xué)和專業(yè)化比較強(qiáng)的分支學(xué)科；◎緊密聯(lián)系改革實(shí)際開(kāi)展研究，明確提出“行政管理體制改革”的概念，并初步勾繪了行政管理體制改革的基本框架和主要研究課題，推動(dòng)了行政管理體制和機(jī)構(gòu)改革的深入發(fā)展；◎ 行政管理學(xué)的教學(xué)、科研體系基本形成并逐步完善，各種形式的學(xué)術(shù)團(tuán)體得到加強(qiáng)，該學(xué)科領(lǐng)域的理論隊(duì)伍不斷壯大；◎ 國(guó)際學(xué)術(shù)交流日益增多，與國(guó)外一些行政學(xué)學(xué)術(shù)團(tuán)體和學(xué)者專家建立了聯(lián)系。具體來(lái)看：● 加強(qiáng)行政管理科學(xué)的學(xué)習(xí)和研究，有助于我們掌握現(xiàn)代行政活動(dòng)規(guī)律，正確運(yùn)用國(guó)家權(quán)力，正確行使國(guó)家的管理職能，有力地推動(dòng)社會(huì)