【正文】 2 宋春華，房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城市規(guī)劃調(diào)控，城市規(guī)劃， 1995（ 2） 研究框架 研究范疇 （ 1）研究范疇界定 首先，根據(jù)房地產(chǎn)的概念與范疇，房地產(chǎn)概念可以分為： 房地產(chǎn)開發(fā)、 房地產(chǎn)市場和房地產(chǎn)業(yè)三個層次。 （ 2）研究區(qū)域范圍 本項(xiàng)目研究的重點(diǎn)區(qū)域?yàn)椤侗本┏鞘锌傮w規(guī)劃（ 1991~2020）》中確定的規(guī)劃市區(qū)范圍：東起定福莊，西到石景山，北起清河，南到南苑，總面積 1040 平方公里，大體在 5 環(huán)路兩側(cè)，這一范圍目前仍是房地產(chǎn)開發(fā)的主體。 圖 01 本文研究的區(qū)域界定 資料來源：根據(jù) 1993 年版北京城市總體 規(guī)劃圖（ 19912020）繪制 本研究收集的 846 個在售房地產(chǎn)項(xiàng)目數(shù)據(jù)來源于 2020 年 3 月底的搜房網(wǎng)（ ），分布于北京市城區(qū)和近郊區(qū)共 8 個區(qū)，選取原則是數(shù)據(jù)比較完整，開盤時間從 1994 年至 2020 年，見表 11。 （ 1）過熱階段（ 19921995）： 北京市房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展從 1992 年開始起步，逐步升溫， 1994 年至 1995 年達(dá)到高潮。 綜上所述， 1992 年以來北京房地產(chǎn)市場經(jīng)歷了過熱、調(diào)整、回暖的歷程，主要表現(xiàn)在房地產(chǎn)市場和土地市場的供求狀況的周期性變化上。 2536393624333833 3572010203040506070801992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2020 2020050100150200250300350400450總面積（萬平方米） 宗數(shù) 圖 21 19922020 年北京市國有土地劃撥變化情況 數(shù)據(jù)來源：北京奧運(yùn)經(jīng)濟(jì)研究，北京出版社， 2020 從用地項(xiàng)目來說，危改項(xiàng)目用地占絕對優(yōu)勢，總用地面積 公頃，約占劃撥用地總面積的 %。 對北京市國有土地歷年的出讓宗數(shù)及面積進(jìn)行分析，可以看出，從 1992 年以來，土地出讓交易的宗數(shù)穩(wěn)定提高，供應(yīng)面積受政策影響起伏較大。 商業(yè)2%綜合5%公寓2%住宅23%別墅17%工業(yè)33%旅游1%股改12%其它4%寫字樓辦公1% 圖 24 19922020 年北京市國有土地累計(jì)出讓面積用途結(jié)構(gòu) 資料來源：北京奧運(yùn)經(jīng)濟(jì)研究，北京出版社， 2020 當(dāng)前房地產(chǎn)發(fā)展的特點(diǎn)與問題 市場規(guī)模巨大 （ 1）房地產(chǎn)進(jìn)入穩(wěn)定高速發(fā)展階段 自 1992 年以來，北京市房地產(chǎn)投資額一 直在穩(wěn)定高速增長之中。 01002003004005006007008009001995 1996 1997 1998 1999 2020 2020 2020北京市商品房銷售總額（億元） 商品住宅銷售總額（億元） 圖 25 19952020 年北京市商品房和商品住宅銷售總額 資料來源：北京奧運(yùn)經(jīng)濟(jì)研究，北京出版社， 2020 （ 2）房地產(chǎn)投資占固定資產(chǎn)投資比重過大 從 1992 年至 2020 年，房地產(chǎn)投資在固定資產(chǎn)投資中的比重由 1992 年的 %增加到 2020 年的 %。分析 可見，北京市 房地產(chǎn)投資占固定資產(chǎn)投資比重過大，存在投資結(jié)構(gòu)失衡傾向 。可見，在市場結(jié)構(gòu)經(jīng)歷一番變化之后，住宅重新占據(jù)主導(dǎo)地位。 1050%10—3034%30—10013%1003% 圖 29 2020 年北京不同規(guī)模項(xiàng)目構(gòu)成（單位：萬平方米） 資料來源：遠(yuǎn)卓管理顧問， 2020 年 （ 3）“北高南低”格局明顯，與城市空間發(fā)展方向背道而馳 北京市房地產(chǎn)開發(fā)一直有“重北輕南”的習(xí)慣，城北的在售商品房項(xiàng)目數(shù)量要明顯多與城南，其價格水平也明顯較高。這表明城市規(guī)劃未能有效起到引導(dǎo)房地產(chǎn)發(fā)展的作用。 0100020203000400050006000商品房均價（元/㎡） 5371 4919 住宅 5357 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2020 2020 2020 圖 210 19942020 年北京市商品房及商品住宅均價變化 注： 2020 年的均價采用的是 2020 年 111月份的均價，按照經(jīng)驗(yàn)，全年均價比當(dāng)年 111 月份的均價略高。 城市規(guī)劃對房地產(chǎn)發(fā)展的調(diào)控體系剖析 我國現(xiàn)行的城市規(guī)劃體系屬于以土地利用規(guī)劃為中心的二層次規(guī)劃體系。研究擬訂本市國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展戰(zhàn)略、中長期規(guī)劃和年度計(jì)劃，并組織實(shí)施；根據(jù)國家宏觀調(diào)控要求，研究提出本市經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)目標(biāo)和政策措施；提出地方全社會 固定資產(chǎn)投資規(guī)模、投資結(jié)構(gòu)和資金平衡方案，組織制訂本市重大項(xiàng)目計(jì)劃，規(guī)劃重大項(xiàng)目布局；按權(quán)限審批和上報(bào)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目；研究提出本市可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，組織編制土地供應(yīng)計(jì)劃，提出經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與土地資源平衡的政策建議等。 （ 3）城市規(guī)劃委員會：是市政府管理本市城鄉(xiāng)規(guī)劃、勘探設(shè)計(jì)和城市規(guī)劃的機(jī)構(gòu)，其主要職能是規(guī)劃研究、規(guī)劃審批和規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)督管理三個部分。 （ 4）北京國土資源和房屋管理 局：統(tǒng)一負(fù)責(zé)全市土地和房屋管理等業(yè)務(wù)工作。對城市土地配置和使用起主要影響作用的是計(jì)劃部門、城市規(guī)劃部門和土地管理部門。計(jì)劃部門對批準(zhǔn)的項(xiàng)目核發(fā)項(xiàng)目建議書。 城市規(guī)劃行政主管部門根據(jù)全市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展策略、城市總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃等各級規(guī)劃，按照國家《城市規(guī)劃法》、《建設(shè)項(xiàng)目選址規(guī)劃管理辦法》等，考慮建設(shè)項(xiàng)目的要求，在規(guī)定期限內(nèi)提出規(guī)劃方面的初審意見和選址意見。城市規(guī)劃行政主管部門對城市用地進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)劃管理，實(shí)行嚴(yán)格的規(guī)劃控制是實(shí)施市規(guī)劃的基本保證。 北京房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目審批程序 由于對城市土地配置和使用起主要影響作用的是計(jì)劃部門、城市規(guī)劃部門和土地管理部門，北京市房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目審批程序主要涉及以下環(huán)節(jié)： 圖 213 房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目規(guī)劃管理審批程序 （ 1）申報(bào)、審批項(xiàng)目建議書：建設(shè)單位首先編制并向市計(jì)委申報(bào)項(xiàng)目建議書，市計(jì)委會同市建委審批。 （ 3）規(guī)劃和土地審批：在項(xiàng)目建議書批復(fù)后，建設(shè)單位可向規(guī)劃部門申請項(xiàng)目選址意見書，并同時申請規(guī)劃設(shè)計(jì)條件，依據(jù)審定的設(shè)計(jì)方案和通知書和可行性研究報(bào)告批復(fù)，規(guī)劃主管部門征詢土地及拆遷部門有關(guān)用地及拆遷安置的意見后，即可向建設(shè)單位發(fā)放《建設(shè) 用地規(guī)劃許可證》。同時提出了城市發(fā)展要實(shí)施“兩個戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移 ”方針。到 2020 年全市常住戶籍人口為 1107 萬人，市區(qū)常住城市戶籍人口 620 萬人（城八區(qū)行政邊界范圍），基本符合總 體規(guī)劃預(yù)期 8。其次，城區(qū)住宅呈現(xiàn)向郊區(qū)擴(kuò)散的趨勢。其中：城區(qū)為 平方米，近郊區(qū)為 平方米，遠(yuǎn)郊區(qū)縣為 平方米。 商業(yè)購物中心呈多元化趨勢 長期以來，北京的商業(yè)中心一直集聚在舊城的中心。上述商場的面積都超過著名的王府井百貨 大樓，新的購物中心主要位于三環(huán)路和二環(huán)路之間交通方便的地帶，更接近新建的居住區(qū)。土地使用制度的改革，從經(jīng)濟(jì)上促進(jìn)了中心區(qū) 域工業(yè)的外遷。這種做法使得市中心地區(qū)得到開發(fā)，調(diào)整規(guī)劃布局和用地性質(zhì)，提高了土地使用效率，完善了城市中 心區(qū)功能。 舊城危房改造、人口密度開始下降 北京的舊城改造的重點(diǎn)是危舊房改造。北京建委綜合開發(fā)辦公室確立的第二批立項(xiàng)危改項(xiàng)目共 72 片，其中城市中心區(qū) 52 片，近郊區(qū) 17 片，遠(yuǎn)郊區(qū) 3 片。 1984 年，《北京市加快衛(wèi)星城建設(shè)的幾項(xiàng)暫行規(guī)定》出臺。亦莊衛(wèi)星城是本市發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的重要基地，亦莊 9 范耀邦、董黎明， 《 北京房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和宏觀調(diào)控 》，中國環(huán)境科學(xué)出版社，1996 年， 87 衛(wèi)星城的發(fā)展有利于促進(jìn)北京東南方向城市主要發(fā)展軸的形成。 亦莊形成 新的產(chǎn)業(yè)功能區(qū)、帶動了房地產(chǎn)開發(fā) 。 表 02 亦莊衛(wèi)星城現(xiàn)狀建設(shè)用地平衡表 （ 2020 年） 序號 用地代號 用地名稱 用地面積 （平方公里） 占城市建設(shè)用地比例（ %） 人均建設(shè)用地（平方米 /人） 1 R 居住用地 2 C 公共設(shè)施用地 10 北京市城鄉(xiāng)規(guī)劃，北京經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)分冊，北京市城市規(guī)劃委員會、北京市海淀區(qū)人民政府， 2020 年， 1617 3 M 工業(yè)用地 4 W 倉儲用地 5 S 道路廣場用地 6 U 市政公用設(shè)施用地 7 G 綠地 合計(jì) 城市建 設(shè)用地 資料來源：北京市城鄉(xiāng)規(guī)劃，北京經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)分冊，北京市城市規(guī)劃委員會、北京市海淀區(qū)人民政府， 2020年， 17 大型功能區(qū)的規(guī)劃有效引導(dǎo)房地產(chǎn)開發(fā)的方向 政府主導(dǎo)下的大型功能區(qū)規(guī)劃建設(shè)對北京市房地產(chǎn)開發(fā)有著巨大的影響，特別是在 CBD、中關(guān)村和亞運(yùn)村 —— 奧林匹克公園地區(qū)。 中關(guān)村地區(qū)。奧林匹克公園占地 1215 公頃，由三個部分組成： 760 公頃的森林綠地、 50 公頃的中華民族博物館和 405 公頃的中心區(qū)。隨著奧林匹克公園的建設(shè)，將在市區(qū)北部、城市中軸線北端建成一個集體育、文化、會展、 11 楊開忠、鄧靜，中關(guān)村科技園區(qū)空間布局研究，城市規(guī)劃匯刊， 2020（ 1）， 2631 12 桂琳，北京 2020 年奧運(yùn)會場館及設(shè)施總體規(guī)劃，北京規(guī)劃建設(shè)， 2020（ 2）， 51 休 閑等功能于一體的新的城市功能區(qū)，并由此在市區(qū)形成新的以奧林匹克公園、中關(guān)村科技園區(qū)、商務(wù)中心區(qū)三大城市功能區(qū)為主的布局結(jié)構(gòu)。經(jīng)過幾十年的發(fā)展，這三大功能區(qū)成為項(xiàng)目比較集中、配套比較完善、最被市場看好的三大板塊。北京加快交通系統(tǒng)的改造，尤其是城市軌道交通的建設(shè)，將引起整個城市格局的重大變化。 以五環(huán)路為例。其余的 5 個邊緣集團(tuán)則分布在五環(huán)沿線 的南部、西部和北部地區(qū)。新興衛(wèi)星城、城市周邊的邊緣集團(tuán)開 發(fā)需要大容量交通干線進(jìn)行連接。 以地鐵 十三號線為例，地鐵十三號線的地域跨度較大，地處郊區(qū)，對沿線的房地產(chǎn)開發(fā)具有明顯的導(dǎo)向作用，使得沿線周邊已有的房地產(chǎn)項(xiàng)目也熱了起來，并且，其沿線的房地產(chǎn)項(xiàng)目的建筑總量逐年遞增，且幅度較大。 1993 年規(guī)劃預(yù)期到 2020 年城市建設(shè)用地 900 平方公里， 2020 年建成區(qū)用地已達(dá) 941 平方公里，建成區(qū)的實(shí)際范圍已大大超出 1993 年版總體規(guī)劃的用地范圍，建設(shè)用地提前 8 年突破規(guī)劃指標(biāo) 13。首都國際機(jī)場附近也有較多規(guī)劃外建設(shè)用地。其次，東南的京津塘高速公路，東北的機(jī)場高速公路，也有一定的增長。 進(jìn)入 90 年代 以來，北京城市建設(shè)用地進(jìn)入快速膨脹時期，新增建設(shè)用地主要集中在中心城區(qū)及周圍的分散集團(tuán)。郊區(qū)縣城鎮(zhèn)發(fā)展相對比較快。西北的西苑及其向清河方向的圓明園以北地區(qū)迅速增長，清河與沙河之間快速填充。東北方向沿機(jī)場高速公路發(fā)展，五環(huán)外的金盞鄉(xiāng)等處發(fā)展較快。在 1958 年編制的北京市城市總體規(guī) 劃中，隔離地區(qū)總面積為 350 平方公里，由于沒有及時實(shí)施，北京“攤大餅”的空間拓展模式導(dǎo)致保留的綠地和開放空間不斷 被蠶食，在 1993 年的總體規(guī)劃修編中，減至 240 平方公里，其中規(guī)劃綠地面積為125 平方公里，占整個隔離地區(qū)總面積的 %15。要盡快建設(shè)好環(huán)繞市區(qū)中心地區(qū)寬 100 米以上的綠化環(huán)帶，形成約 240 平方公里的綠化隔離地區(qū)。 綠化隔離地區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃土地使用平衡表見表 48。 表 03 綠化隔離地區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃土地使用平衡表 15 徐波、郭竹梅、鐘繼濤，北京城市環(huán)境建設(shè)的新課題 —— 北京市綠化隔離地區(qū)綠地總體規(guī)劃研究，中國園林， 2020（ 4）， 67 16 北京市城鄉(xiāng)規(guī)劃，海淀區(qū)分冊，北京市城市規(guī)劃委員會、北京市海淀區(qū)人民政府，2020 年 用地分類 農(nóng)轉(zhuǎn)居住建筑用地 綠化隔 離地區(qū) 綠化用 地 耕地及其它 河湖、 水域 城市 公園 城市基礎(chǔ)設(shè)施用地 城市單 位用地 總計(jì) 海淀（公頃） 8 6 昌平（公頃） 石景山（公頃） 朝陽（公頃） 8 豐臺（公頃） 大興（公頃） 合計(jì)（公頃） 127733.4 8 3 合計(jì)（ %） 100 資料來源：北京市城鄉(xiāng)規(guī)劃海淀區(qū)分冊，北京市城市規(guī)劃委員會、北京市海淀區(qū)人民政府， 2020 年 房地產(chǎn)開發(fā)對綠化隔離帶建設(shè)的負(fù)面影響 （ 1）綠化隔離帶建設(shè)初步啟動、存在局部被蠶食現(xiàn)象 1993 年編制的《北京城市總體規(guī)劃（ 19912020）》延續(xù)了以舊城為中心并向外發(fā)展的“分散集團(tuán)式”城市布局模式。 根據(jù)高書群（ 2020），綠化隔離地區(qū)綠化建設(shè)正式開始于 1986 年，到 2020 年5 月底，已實(shí)現(xiàn)綠地 80 平方公里左右，完成 240 平方公里的綠化任務(wù)的 60％以上，綠化隔離帶建設(shè)初步啟動 17。絕大多數(shù)地區(qū)并沒有在售房地產(chǎn)項(xiàng)目分布，只