【正文】 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2020 2020 年住宅投資/房地產(chǎn)投資 圖 28 19922020 年北京市住宅投資占房地產(chǎn)投資比重的變化 （ 2）投資項(xiàng)目的規(guī)模偏小，不利于服務(wù)設(shè)施配套 從投資項(xiàng)目的規(guī)模結(jié)構(gòu)上看，北京市房地產(chǎn)投資以中小規(guī)模項(xiàng)目為主導(dǎo)。從歷史情況看，北部住宅的總體價(jià)格水平一直 3 偉業(yè)顧問(wèn)公司市場(chǎng)調(diào)查，參見遠(yuǎn)卓管理顧問(wèn)， 2020 年 明顯高于南部，并且隨著時(shí)間的推移和城市的進(jìn)一步發(fā)展，這一差距正呈現(xiàn)出逐漸加大的趨勢(shì)。 價(jià)格走勢(shì)偏高 北京的商品住宅均價(jià)從 1992 年到 1997 年大體呈上升趨勢(shì)。 資料來(lái)源： 2020 北京房產(chǎn)市場(chǎng)三大趨勢(shì)，北京房地產(chǎn) 商品房空置率不斷上升 由于商品房銷售面積一直低于竣工面積，且有相當(dāng)大的差距，空置總量逐年上升。其內(nèi)容包括三方面的內(nèi)容：即城市規(guī)劃法規(guī)體系、城市 規(guī)劃編制體系和城市規(guī)劃行政體 4 北京市國(guó)土資源和房屋管理局，北京的房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r（白皮書）， 2020 年 12月 系 5。 （ 2）城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)：組織實(shí)施全市城鄉(xiāng)建設(shè)計(jì)劃，對(duì)建筑業(yè)和建材工業(yè)進(jìn)行行業(yè)協(xié)調(diào)和管理。具體職能負(fù)責(zé)依據(jù)批準(zhǔn)的城市規(guī)劃建設(shè)計(jì)劃和有關(guān)法規(guī)，對(duì)首都的各項(xiàng)建設(shè)進(jìn)行規(guī)劃管理。組織編制、修訂本市土地利用總體規(guī)劃、中長(zhǎng)期規(guī)劃，住房制度改革的中長(zhǎng)期規(guī)劃，并組織實(shí)施；安排土地利用年度計(jì)劃；研究擬訂本市房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展規(guī)劃和年度計(jì)劃。 城市土地利用計(jì)劃的編制由市計(jì)劃委員會(huì)、市房屋土地管理局共同完成，土地利用計(jì)劃的編制辦法，通常是根據(jù)計(jì)劃期間基建項(xiàng)目和項(xiàng)目用地面積的積累計(jì)算，或參照上年用地作經(jīng)驗(yàn)性的加減。 房地產(chǎn)開發(fā)規(guī)劃管理的內(nèi)容 北京的房地產(chǎn)開發(fā)規(guī)劃管理的內(nèi)容包括：建設(shè)項(xiàng)目選址管理、建設(shè)用地規(guī)劃管理、建設(shè)工程規(guī)劃管理和城市規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)督管理，前三部分主要以核發(fā)“一書二證”為主要特征，即：（ 1）選址意見書；（ 2）建設(shè)用地規(guī)劃許可證；（ 3）建設(shè)工程規(guī)劃許可證；第四部分是監(jiān)督檢查管理 6。此后，由城市規(guī)劃行政主管部門會(huì)同土地管理部門并征求項(xiàng)目所涉及到的有關(guān)部門的意見，對(duì)初審意見及其選址提出復(fù)審意見，對(duì)于同意的項(xiàng)目報(bào)政府審批后，在規(guī)定的審批期限內(nèi)核發(fā)項(xiàng)目選址意見書。 房 地 產(chǎn) 開 發(fā) 規(guī) 劃 管 理 建設(shè)項(xiàng)目選址規(guī)劃 管理（參與管理） 核發(fā)建設(shè)用地規(guī)劃許可證 審查建設(shè)用地總平面圖 提供規(guī)劃設(shè)計(jì)條件 核定建設(shè)用地位置和界限 根據(jù)需求征求有關(guān)部門意見 認(rèn)定建設(shè)用地定點(diǎn)申請(qǐng) 參與項(xiàng)目建議書階段選址工作 參與可行性研究報(bào)告階段選址工作 階段選址工作 核發(fā)建設(shè)項(xiàng)目選址意見書 建設(shè)用地規(guī)劃管理 （審批管理） 建設(shè)工程規(guī)劃管理 （審批管理） 城市 規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督管理（批后管理） 建設(shè)用地的監(jiān)督檢查 建設(shè)工程放線驗(yàn)線 施工現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督檢查 竣工驗(yàn)收和竣工資料的報(bào)送 違法用地和違法建設(shè)的查處 認(rèn)定建設(shè)工程申請(qǐng) 根據(jù)需求征求有關(guān)部門意見 提供規(guī)劃設(shè)計(jì)要求 審查施工圖 核發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證 審查設(shè)計(jì)方案 （ 3）建設(shè)工程規(guī)劃管理。 7 19981999 北京房地產(chǎn)市場(chǎng)年鑒， 1998 年 10 月， 4647 頁(yè) 開發(fā) /建設(shè)意向和申請(qǐng) 計(jì) 劃 立 項(xiàng) 項(xiàng)目建議書 規(guī)劃選址意見書 建設(shè)項(xiàng)目可行性研究報(bào)告 征用土地 /開工建設(shè) 建設(shè)用地批準(zhǔn)書 建設(shè)工程規(guī)劃許可證書 監(jiān)督檢查、竣工驗(yàn)收 建設(shè)用地規(guī)劃許可證 國(guó)有土地使用證 規(guī)劃部門 規(guī)劃部門 計(jì)劃部門 規(guī)劃部門 計(jì)劃部門 土地部門 規(guī)劃部門 土地部門 規(guī)劃部門、土地部門 土地部門 修建性詳細(xì)規(guī)劃 建設(shè)用地計(jì)劃 城市總體規(guī)劃 分區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃 社會(huì)經(jīng)濟(jì)計(jì)劃 控制性詳規(guī) 規(guī)劃法規(guī) 技術(shù)規(guī)范 （ 2）申報(bào)、審批項(xiàng)目可行性報(bào)告：取得批準(zhǔn)項(xiàng)目建議書的批復(fù)后，依據(jù)批復(fù)和審定的控制性詳細(xì)規(guī)劃，建設(shè)單位編 制可行性研究報(bào)告，向計(jì)委申報(bào)可行性研究報(bào)告，由計(jì)委評(píng)估、審批。 （ 4）轉(zhuǎn)人正式計(jì)劃：市計(jì)委和土地管理局在綜合平衡的基礎(chǔ)上，確定該項(xiàng)目用地是否納入用地計(jì)劃，并以此作為審批建設(shè)項(xiàng)目可行性項(xiàng)目報(bào)告、設(shè)計(jì)任務(wù)書，以及辦理征地工作的依據(jù)。從目前來(lái)看，總體規(guī)劃提出上述基本原則和方針得到一定貫徹執(zhí)行。 城區(qū)住宅與人口呈現(xiàn)向郊區(qū)擴(kuò)散的趨勢(shì) 具體表現(xiàn)是北京市的住宅面積與居住人口正在從城區(qū)向郊區(qū)外移。從不同區(qū)縣住宅面積比重構(gòu)成看，城區(qū)以外的住宅開發(fā)活動(dòng)與日俱增。 表 41 1949－ 2020 年新建住宅竣工面積地域分布 8 中共北京市委研究室，北京城市總體規(guī)劃實(shí)施十年來(lái)人口及城市建設(shè)用地發(fā)展情況調(diào)研，《北京調(diào)研》， 2020（ 1） 階段劃分 指標(biāo) 新建住宅竣工面積（萬(wàn)平方米） 全市總計(jì) 城區(qū) 近郊區(qū) 遠(yuǎn)郊區(qū) 計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期（ 19491978） 數(shù)值 550 比重 100% % % % 轉(zhuǎn)型時(shí)期（ 19791997） 數(shù)值 比重 100% % % % 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期（ 19982020） 數(shù)值 8109 比重 100% % % % 資料來(lái)源：北京統(tǒng)計(jì)局，北京五十年、北京統(tǒng)計(jì)年鑒 1999－ 2020 圖 41 四普至五普人口增長(zhǎng)的空間分布 資料來(lái)源：中規(guī)院北京戰(zhàn)略報(bào)告， 2020 中心城區(qū)過(guò)度集中的城市功能得 到一定的疏散 北京的城市中心城區(qū)功能過(guò)度集中：作為歷史文化名城最重要的組成部分的中心城區(qū)，不僅云集了大量的文物古跡，還集中了大量國(guó)家級(jí)行政機(jī)構(gòu)，是全國(guó)政治中心最主要的載體；并且，舊城區(qū)中存在大量的四合院，居住著大量的居民，從1949~1990 年，面積有限的舊城區(qū)又新建了 1240 萬(wàn)平方米的住宅；此外，北京舊城區(qū)集中了全市主要的商業(yè)中心。王府井、西單、前門三足鼎立的格局成為商業(yè)最突出的特征，幾十年不變。 改善了居民的購(gòu)物環(huán)境，同時(shí)也減輕了舊城區(qū)的人流、交通過(guò)于集中的壓力。根據(jù)級(jí)差地租分布規(guī)律，在市中心商業(yè)金融支付地租的 能力超過(guò)住宅，而住宅又高于工業(yè)。工業(yè)企業(yè)遷向市郊，通過(guò)土地級(jí)差因素，取得了進(jìn)行技術(shù)改造和發(fā)展的資金 9。大片危舊房主要集中在內(nèi)城的原城墻根一帶，即東二環(huán)路的西側(cè)，西二環(huán)路東側(cè)，前三門大街南側(cè)（包括前門、大柵欄地區(qū)）；外城的壇根附近，即天壇 東側(cè)和北側(cè)的法華寺、金魚池一帶，先農(nóng)壇北側(cè)的天橋、虎坊橋、南橫街一帶；以及德勝門、西直門、阜成門、朝陽(yáng)門、廣安門、永定門等城外關(guān)廂地區(qū)。 城市規(guī)劃調(diào)整加快了以舊城改造為主的房地產(chǎn)開發(fā)，房地產(chǎn)開發(fā)促 進(jìn)了舊城區(qū)的改造步伐，促進(jìn)了土地使用的調(diào)整。后來(lái)，隨著市區(qū)迅速膨脹的壓力增大，以及郊區(qū)郊縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動(dòng)， 1993 年國(guó)務(wù)院批復(fù)的《北京城市總體規(guī)劃 （ 1991— 2020） 》中就明確了建設(shè) 14 個(gè)衛(wèi)星城的格局。 按照總體規(guī)劃， 2020年 亦莊 衛(wèi)星城 的人口最終將達(dá)到 49 萬(wàn)人 10。 圖 02 亦莊衛(wèi)星城與周圍關(guān)系圖 資料來(lái)源：北京市城鄉(xiāng)規(guī)劃，北京經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)分冊(cè)，北京市城市規(guī)劃委員會(huì)、北京市海淀區(qū)人民政府， 2020年， 22 根據(jù) 2020 年現(xiàn)狀建設(shè)用地平衡表，亦莊衛(wèi)星城居住用地已經(jīng)占到城市建設(shè)用地的 %，因此，亦莊成為房地產(chǎn)發(fā)展?jié)摿薮蟮膮^(qū)域。城市總體規(guī)劃對(duì)這些大型功能區(qū)的功能定位有助于引導(dǎo)房地產(chǎn)開發(fā)的區(qū)位選擇與發(fā)展方向，三大功能區(qū)的建設(shè)和發(fā)展明顯受政府規(guī)劃引導(dǎo)，都呈現(xiàn)高強(qiáng)度的開發(fā)模式。根據(jù) 1999 年國(guó)務(wù)院關(guān)于將中關(guān)村在 15 年建設(shè)成為世界一流的科技園區(qū)的批復(fù)，其空間布局未來(lái)的定位是在：功能分區(qū)明晰、充分體現(xiàn)三生性（強(qiáng)調(diào)生態(tài)環(huán)境、生活居住的舒適性、高科技生產(chǎn)的便捷交通；即兼有生產(chǎn)、生態(tài)和生活三大功能）、低密度的園林化、網(wǎng)絡(luò)化高科技園區(qū) 11。中心區(qū)是奧林匹克公園的核心，匯集奧運(yùn)會(huì)的主要場(chǎng)館和設(shè)施。 三大功能區(qū)對(duì)房地產(chǎn)發(fā)展的積極引導(dǎo)作用 中關(guān)村、商務(wù)中心區(qū)、奧林匹克公園三大功能區(qū)為主體的市區(qū)布局結(jié)構(gòu)， 帶動(dòng)了市區(qū)城市功能布局的完善，促進(jìn)城市環(huán)境面貌的改善， 進(jìn)一步強(qiáng)化了政治文化中心和國(guó)際交往的功能。中關(guān)村和 CBD 地區(qū)成為北京市高檔寫字樓最為集中的區(qū)域之一，而奧林匹克公園地區(qū)延伸亞運(yùn)村的開發(fā)建設(shè)，居住氣氛濃厚。下面就北京城市交通的特點(diǎn)進(jìn)行具體論述。 五環(huán)路全長(zhǎng) 98 公里，設(shè)計(jì)時(shí)速 100 至 120 公里，是本市重要的交通項(xiàng)目、環(huán)保項(xiàng)目和奧運(yùn)配套項(xiàng)目。 從五環(huán)連接北苑、清河、亦莊、酒仙橋、望京等 10 個(gè)邊緣集團(tuán)，而這 10 個(gè)邊緣集團(tuán)是今后北京住宅郊區(qū)化發(fā)展重點(diǎn)這點(diǎn)看，五環(huán)沿線必將形成新的居住熱點(diǎn)地區(qū)， 因此 10 大邊緣集團(tuán)的發(fā)展與五環(huán)路建設(shè)密不可分。只有包括輕軌在內(nèi)的快速交通線開通以后，中心地區(qū)過(guò)密的人口向郊區(qū)的疏解才有可能，衛(wèi)星城也將得到發(fā)展，住宅郊區(qū)化才能夠得到實(shí)質(zhì)意義的突破和發(fā)展。 0501001502002503003504009498 1998 1999 2020 2020 2020總建筑面積（萬(wàn)平方米） 圖 03 地鐵十三號(hào)線沿線各年度房地產(chǎn)項(xiàng)目建筑面積圖 圖 04 地鐵十三號(hào)線沿線房地產(chǎn)項(xiàng)目分布 城市規(guī)劃對(duì)北京房地產(chǎn)開發(fā)調(diào)控失靈的現(xiàn)象不可忽視 城市規(guī)劃對(duì)房地產(chǎn)開發(fā)調(diào)控失靈主要表現(xiàn)在：房 地產(chǎn)開發(fā)造成城市土地供應(yīng)的失控；房地產(chǎn)開發(fā)為了獲得高額的利益回報(bào)，極力提高土地開發(fā)利用強(qiáng)度，使古都風(fēng)貌受到破壞，尤其是舊城的保護(hù)受房地產(chǎn)開發(fā)沖擊比較大；房地產(chǎn)發(fā)展方向與城市總體規(guī)劃的東南發(fā)展方向相背離；十大邊緣集團(tuán)的實(shí)現(xiàn)離設(shè)想還有很大差距。未來(lái)預(yù)留發(fā)展用地不足的矛盾日益突出，具體表現(xiàn)在： 13 北京市規(guī)劃委員會(huì)，北京城市空間發(fā)展戰(zhàn)略研究， 2020， 9 圖 05 2020 年建設(shè)用地?cái)U(kuò)展與 1993 年版總體規(guī)劃對(duì)比 資料來(lái)源：北京市規(guī)劃委員會(huì)，北京城市空間發(fā)展戰(zhàn)略研究， 2020 年 12 月 （ 1）原“分散集團(tuán) 式”規(guī)劃格局已被打亂 城區(qū)西北的西苑與清河 2 個(gè)分散集團(tuán)之間已經(jīng)連成一片，與市區(qū)相連，并沿八達(dá)嶺高速公路向北延續(xù)，直達(dá)沙河。 城市東南沿京津塘高速公路發(fā)展到北京經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)。 城市用地?cái)U(kuò)展呈現(xiàn)“攤大餅”態(tài)勢(shì) 從用地形態(tài)特征看， 1975 年至 2020 年衛(wèi)星遙感資料分析表明，北京城區(qū)已從直徑 15 公里左右的同心圓擴(kuò)展到直徑 30 公里，面積為 700 平方公里左右的同心圓形態(tài)。除城市西北角發(fā)展到四環(huán)路以外，其他方向都已超過(guò)五環(huán)，中心城區(qū)與分散集團(tuán)之間多數(shù)已基本連接，呈現(xiàn)“攤大餅”發(fā)展態(tài)勢(shì)，沿主要交通線軸向發(fā)展明顯。 （ 2） 1991—— 1998 年，除東南、西南在三環(huán)至五環(huán)之間發(fā)展，主要軸線向五環(huán)外擴(kuò)展外，其他方向在四環(huán) —— 五環(huán)之間填充 東北、東部、東南的新增用地主要在四環(huán)到五環(huán)之間相對(duì)零散發(fā)展，向東沿主要交通線向通州方向發(fā)展。郊區(qū)各縣城建設(shè)用地向外圍擴(kuò)展。南部亦莊開發(fā)區(qū)向南拓展，四環(huán) —— 五 環(huán)之間填充發(fā)展，亦莊與南苑之間地區(qū)增加較多。 按照 1993 年版《北京城市總體規(guī)劃（ 19912020）》，北京繼續(xù)實(shí)行“分散集團(tuán)式”城市總體布局，規(guī)劃將該地區(qū)的性質(zhì)定位在： ① 實(shí)現(xiàn)“分散組團(tuán)式”城市總體布局的重要因素； ② 城市綠地系統(tǒng)的重要組成部分； ③ 徹底改變城鄉(xiāng)結(jié)合部的“臟、亂、差”，促進(jìn)該地區(qū)城市化進(jìn)程的重要途徑。 （ 2） 2020 年《北京市區(qū)綠化隔離地區(qū)建設(shè)控制性詳細(xì)規(guī)劃》 為了指導(dǎo)市區(qū)綠化隔離地區(qū)有序地建設(shè)，根據(jù)市政府印發(fā)的《關(guān)于加快 本市綠化隔離地區(qū)建設(shè)的意見》，京政發(fā)（ 2020） 12 號(hào)的通知，編制了北京市區(qū)綠化隔離地區(qū)建設(shè)控制性詳細(xì)規(guī)劃。根據(jù)平衡表，本次控規(guī)進(jìn)一步確定：在 241 平方公里的綠化隔離地區(qū)，規(guī)劃的綠化用地的規(guī)模是 平方公里，占綠化隔離地區(qū)的 %；其中農(nóng)轉(zhuǎn)居住用地 平方公里，占總用地的 %；城市單位用地 20 平方公里，占總用地的 %。但是，總體規(guī)劃對(duì)綠化隔離帶建設(shè)缺乏有效的指導(dǎo)作用，不能有效控制綠化隔離地區(qū)內(nèi)的房地產(chǎn)項(xiàng)目開發(fā)，使部分地區(qū)綠化隔離帶內(nèi)高強(qiáng)度的開發(fā)，綠化景觀 和生態(tài)環(huán)境效益受到破壞。但是，綠化隔離帶仍存在局部被蠶食現(xiàn)象。 17 高書群，建設(shè)中的北京市區(qū)綠化環(huán)帶，北京房地產(chǎn)， 2020（ 8） （ 2）綠化隔離帶生態(tài)環(huán)境效益受到影響 受蠶食的綠化隔離帶內(nèi)項(xiàng)目開發(fā)規(guī)模不大但強(qiáng)度大，使生態(tài)環(huán)境效益受到影響。 圖 07 北京市部分在售房地產(chǎn)項(xiàng)目分布與綠化隔離帶比較 表 04 綠化隔離帶中在售房地產(chǎn)項(xiàng)目的建筑規(guī)模 建筑規(guī)模（萬(wàn)平方米） 10 1050 50－ 100 100 總計(jì) 項(xiàng)目個(gè)數(shù) 26 18 3 2 49 建筑面積（萬(wàn)平方米） 208 219 根據(jù)《北京市區(qū)綠化隔離地區(qū)建設(shè)控制性詳細(xì)規(guī)劃》，綠化隔離地區(qū)項(xiàng)目建設(shè)