【正文】 ，但可根據(jù)開(kāi)發(fā)用地的位置、經(jīng)濟(jì)平衡、城市設(shè)計(jì)等要求，有些地段可適當(dāng)增高或降低 12 個(gè)檔次 16。堅(jiān)持中心地區(qū)與各邊緣集團(tuán)已確定的綠化隔離地區(qū)，嚴(yán)格控制這些地區(qū)的建設(shè)，逐步增加綠化比重，發(fā)展成為大面積片林。東部至通州的軸線向兩側(cè)擴(kuò)展明顯。東部：酒仙橋組團(tuán)，朝陽(yáng)公園一帶，東四環(huán) —— 東五環(huán)之間發(fā)展較多。 （ 2）建成區(qū)沿主要放射線軸向發(fā)展明顯 最主要的軸線有：西北的八達(dá)嶺高速公路，東部的京通快速路、京哈高速公路，南部的京開(kāi)高速公路 ，京石高速公路。據(jù)規(guī)劃和土地部門(mén)統(tǒng)計(jì)， 1990 年至 2020 年的 12 年間，全市經(jīng)過(guò)規(guī)劃審批的各類(lèi) 建設(shè)用地 ，土地部門(mén)審批新增城市建設(shè)征用土地達(dá) 332平方公里。 從城市發(fā)展的規(guī)律來(lái)看，軌道交通尤其是輕軌，是北京未來(lái)發(fā)展的一個(gè)重要方向。究其原因，北京市目前的仍面臨巨大的交通壓力，交通的便利程度成為影響區(qū)位條 件的重要因素，因而交通線的建設(shè)對(duì)于房地產(chǎn)項(xiàng)目的分布有著明顯的導(dǎo)向性。 在 CBD、中關(guān)村和亞運(yùn)村 —— 奧林匹克公園地區(qū)，由于核心區(qū)土地有限且土地利用有著比較嚴(yán)格的限制，作為配套的周邊地區(qū)得到 很大的開(kāi)發(fā)。 按照北京市總體規(guī)劃，奧林匹克公園位于南起永定門(mén)、北至鐘樓長(zhǎng) 公里的城市中軸線的北端。亦莊的發(fā)展是城市規(guī)劃引導(dǎo)的結(jié)果。按照修訂后的《亦莊衛(wèi) 星城總體規(guī)劃（ 20202020 年）》，亦莊衛(wèi)星城位于市區(qū)東南部，城市規(guī)劃區(qū)總面積 平方公里，規(guī)劃城鎮(zhèn)建設(shè)用地總面積 平方公里。 1990 年北京市政府確定的北京危舊房改造的第一批危改片共 37 片，其中城市中心區(qū) 22 片，近郊區(qū) 11 片，遠(yuǎn)郊區(qū) 4 片，占地 360 余公頃，有危舊房 160 多萬(wàn)平方米， 5 萬(wàn)多戶。北京提出的“退二進(jìn)三”是指在市中心地區(qū)原有第二產(chǎn)業(yè)用地改為第三產(chǎn)業(yè)，把工業(yè)從市中心地區(qū)搬出去。中心區(qū)商業(yè)設(shè)施布局的變化主要表現(xiàn)在：原有商業(yè)購(gòu)物中心利用黃金地段的優(yōu)勢(shì)，通過(guò)原地改造，面貌為之一新，如西單商場(chǎng)、西單購(gòu)物中心等；更大的變化是舊城以外的其它地段，又新建了許多大型購(gòu)物中心，如燕莎、賽特購(gòu)物中心，城鄉(xiāng)貿(mào)易中心，藍(lán)島大廈、雙安商場(chǎng)等。第五次人口普查資料顯示，全市常住人口人均住房建筑面積為 21 平方米。總體規(guī)劃實(shí)施十年來(lái)，全市常住戶籍人口規(guī)模得到有效控制。在項(xiàng)目建議書(shū)報(bào)批后可行性報(bào)告編制之前，建設(shè)單位要向規(guī)劃委員會(huì)申報(bào)規(guī)劃要點(diǎn)，規(guī)委在要點(diǎn)通知書(shū)中對(duì)項(xiàng)目的用地范圍、規(guī)劃條件等提出初步意見(jiàn)，作為計(jì)劃部門(mén)進(jìn)行批復(fù)時(shí)的參考依據(jù)。 城市建設(shè)用地規(guī)劃管理的基本內(nèi)容是依城市規(guī)劃確定的不同地段的土地使用性質(zhì)和總體布局，決定建設(shè)工程可以使用哪些土地，不可以使用哪些土地，以及在滿足建設(shè)項(xiàng)目功能使用要求的前提下，如何經(jīng)濟(jì)、合理地使用地。只有符合這三個(gè)條件的建設(shè)項(xiàng)目才能得到批準(zhǔn)。以及城市測(cè)繪、地名和城建檔案管理工作等。 轉(zhuǎn)軌時(shí)期北京的城市規(guī)劃管理體制 北京調(diào)控房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)主要機(jī)構(gòu)及其職責(zé) （ 1）北京市發(fā)展和改革委員（原北京市發(fā)展計(jì)劃委員）：市發(fā)展改革委是負(fù)責(zé)研究擬訂本市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展政策，進(jìn)行綜合平衡，指導(dǎo)本市總體經(jīng)濟(jì)體制改革工作的市政府組成部門(mén)。但從整體上看，北京仍是全國(guó)房?jī)r(jià)最高的城市。由于項(xiàng)目的規(guī)模普遍偏小，投資項(xiàng)目對(duì)公共服務(wù)設(shè)施比例考慮不足，不利于公共服務(wù)設(shè)施的配套。 19902020 年北京房地產(chǎn)投資與國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（ GDP）、固定資產(chǎn)投資的關(guān)系比較見(jiàn)下圖所示。其中，正如前述， 1993 年至1995 年北京市外銷(xiāo)公寓、別墅建設(shè)用地供應(yīng)量巨大，平均每年占全市土地使用權(quán)出讓總面積的 42%。從用地的宗數(shù)來(lái)看，一直處于波動(dòng)之中，從用地面積看，變化趨勢(shì)基本相同，但波動(dòng)更大一些，無(wú)論用地?cái)?shù)量還是用地面積，其發(fā)展趨勢(shì)與北京市房地產(chǎn)發(fā)展的整體形勢(shì)是一致的。本課題研究的理論框架如圖 12 所示： 圖 02 研究的理論框架 房地產(chǎn)發(fā)展市場(chǎng) 失靈與政府調(diào)控 以城市規(guī)劃為核心的綜合管理模式 城市 經(jīng)濟(jì) 學(xué) 制度 理論 法規(guī) 理論 政策 理論 公共 經(jīng)濟(jì) 學(xué) 公共 管理 學(xué) 間接調(diào)控：城市規(guī)劃政策引導(dǎo) 直接調(diào)控：城市規(guī)劃技術(shù)控制 調(diào)控與監(jiān)督機(jī)制 控制 引導(dǎo) 措施 內(nèi)部環(huán)境： 城市規(guī)劃更新 城市規(guī)劃調(diào)控的依據(jù)與理論基礎(chǔ) 外部環(huán)境： 規(guī)劃制度創(chuàng)新 城市規(guī)劃體系主導(dǎo)思想轉(zhuǎn)變 房地產(chǎn)發(fā)展的特點(diǎn)與存在的問(wèn)題 房地產(chǎn)發(fā)展對(duì) 土地的投機(jī)性 房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)中公共 物品的搭便車(chē) 房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)行為的外部負(fù)效應(yīng) 上一輪北京城市總體規(guī)劃實(shí)施以來(lái)房地產(chǎn)發(fā)展的 回顧 1993 年以來(lái)北京房地產(chǎn)發(fā)展的特點(diǎn) 發(fā)展過(guò)程階段劃分 1992 年以來(lái)，北京房地產(chǎn)市場(chǎng)整體經(jīng)歷過(guò)熱（ 19921995）、調(diào)整（ 19961997）、再發(fā)展（ 1998 至今）的過(guò)程。本文研究主要側(cè)重于宏觀和中觀層次，探討城市規(guī)劃對(duì)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的調(diào)控作用，同時(shí)，兼顧微觀層次的內(nèi)容。 北京對(duì)城市規(guī)劃和房地產(chǎn)發(fā)展都有過(guò)大量的各自研究，但將兩者結(jié)合在一起的研究則相對(duì)較少。 1 北京市統(tǒng)計(jì)局， 2020 年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào) （ 3）房地產(chǎn)投資開(kāi)發(fā)結(jié)構(gòu)失衡，房?jī)r(jià)居高不下。北京市房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)給城市規(guī)劃的順利實(shí)施帶來(lái)了一定的負(fù)面影響，主要表現(xiàn)在： （ 1）土地供應(yīng)失控，資源浪費(fèi)嚴(yán)重。 研究背景與意義 隨著城市建設(shè)的快速發(fā)展，國(guó)有土地使用制度改革的逐步推進(jìn)，房地產(chǎn)市場(chǎng)體系的不斷完善，北京市房地產(chǎn)業(yè)成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)一個(gè)重要的增長(zhǎng)點(diǎn)。由于開(kāi)發(fā)商看 中綠化帶優(yōu)越的環(huán)境條件和巨大的增值潛力，紛紛在綠化帶大搞開(kāi)發(fā)，以致于大片綠地被蠶食侵吞，海淀區(qū)的萬(wàn)柳的高強(qiáng)度房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)就是典型的一例。 在面臨上述一系列挑戰(zhàn)的背景下，北京即將啟動(dòng)新一輪總體規(guī)劃。 2 宋春華，房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城市規(guī)劃調(diào)控，城市規(guī)劃， 1995（ 2） 研究框架 研究范疇 （ 1）研究范疇界定 首先，根據(jù)房地產(chǎn)的概念與范疇，房地產(chǎn)概念可以分為： 房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、 房地產(chǎn)市場(chǎng)和房地產(chǎn)業(yè)三個(gè)層次。 圖 01 本文研究的區(qū)域界定 資料來(lái)源：根據(jù) 1993 年版北京城市總體 規(guī)劃圖（ 19912020）繪制 本研究收集的 846 個(gè)在售房地產(chǎn)項(xiàng)目數(shù)據(jù)來(lái)源于 2020 年 3 月底的搜房網(wǎng)（ ），分布于北京市城區(qū)和近郊區(qū)共 8 個(gè)區(qū)，選取原則是數(shù)據(jù)比較完整，開(kāi)盤(pán)時(shí)間從 1994 年至 2020 年，見(jiàn)表 11。 綜上所述， 1992 年以來(lái)北京房地產(chǎn)市場(chǎng)經(jīng)歷了過(guò)熱、調(diào)整、回暖的歷程，主要表現(xiàn)在房地產(chǎn)市場(chǎng)和土地市場(chǎng)的供求狀況的周期性變化上。 對(duì)北京市國(guó)有土地歷年的出讓宗數(shù)及面積進(jìn)行分析，可以看出，從 1992 年以來(lái)，土地出讓交易的宗數(shù)穩(wěn)定提高，供應(yīng)面積受政策影響起伏較大。 01002003004005006007008009001995 1996 1997 1998 1999 2020 2020 2020北京市商品房銷(xiāo)售總額（億元） 商品住宅銷(xiāo)售總額（億元） 圖 25 19952020 年北京市商品房和商品住宅銷(xiāo)售總額 資料來(lái)源：北京奧運(yùn)經(jīng)濟(jì)研究，北京出版社， 2020 （ 2）房地產(chǎn)投資占固定資產(chǎn)投資比重過(guò)大 從 1992 年至 2020 年，房地產(chǎn)投資在固定資產(chǎn)投資中的比重由 1992 年的 %增加到 2020 年的 %。可見(jiàn)，在市場(chǎng)結(jié)構(gòu)經(jīng)歷一番變化之后，住宅重新占據(jù)主導(dǎo)地位。這表明城市規(guī)劃未能有效起到引導(dǎo)房地產(chǎn)發(fā)展的作用。 城市規(guī)劃對(duì)房地產(chǎn)發(fā)展的調(diào)控體系剖析 我國(guó)現(xiàn)行的城市規(guī)劃體系屬于以土地利用規(guī)劃為中心的二層次規(guī)劃體系。 （ 3）城市規(guī)劃委員會(huì)：是市政府管理本市城鄉(xiāng)規(guī)劃、勘探設(shè)計(jì)和城市規(guī)劃的機(jī)構(gòu)，其主要職能是規(guī)劃研究、規(guī)劃審批和規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)督管理三個(gè)部分。對(duì)城市土地配置和使用起主要影響作用的是計(jì)劃部門(mén)、城市規(guī)劃部門(mén)和土地管理部門(mén)。 城市規(guī)劃行政主管部門(mén)根據(jù)全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展策略、城市總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃等各級(jí)規(guī)劃，按照國(guó)家《城市規(guī)劃法》、《建設(shè)項(xiàng)目選址規(guī)劃管理辦法》等，考慮建設(shè)項(xiàng)目的要求，在規(guī)定期限內(nèi)提出規(guī)劃方面的初審意見(jiàn)和選址意見(jiàn)。 北京房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目審批程序 由于對(duì)城市土地配置和使用起主要影響作用的是計(jì)劃部門(mén)、城市規(guī)劃部門(mén)和土地管理部門(mén)，北京市房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目審批程序主要涉及以下環(huán)節(jié)： 圖 213 房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目規(guī)劃管理審批程序 （ 1）申報(bào)、審批項(xiàng)目建議書(shū)：建設(shè)單位首先編制并向市計(jì)委申報(bào)項(xiàng)目建議書(shū)，市計(jì)委會(huì)同市建委審批。同時(shí)提出了城市發(fā)展要實(shí)施“兩個(gè)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移 ”方針。其次，城區(qū)住宅呈現(xiàn)向郊區(qū)擴(kuò)散的趨勢(shì)。 商業(yè)購(gòu)物中心呈多元化趨勢(shì) 長(zhǎng)期以來(lái)，北京的商業(yè)中心一直集聚在舊城的中心。土地使用制度的改革，從經(jīng)濟(jì)上促進(jìn)了中心區(qū) 域工業(yè)的外遷。 舊城危房改造、人口密度開(kāi)始下降 北京的舊城改造的重點(diǎn)是危舊房改造。 1984 年，《北京市加快衛(wèi)星城建設(shè)的幾項(xiàng)暫行規(guī)定》出臺(tái)。 亦莊形成 新的產(chǎn)業(yè)功能區(qū)、帶動(dòng)了房地產(chǎn)開(kāi)發(fā) 。 中關(guān)村地區(qū)。隨著奧林匹克公園的建設(shè)，將在市區(qū)北部、城市中軸線北端建成一個(gè)集體育、文化、會(huì)展、 11 楊開(kāi)忠、鄧靜，中關(guān)村科技園區(qū)空間布局研究，城市規(guī)劃匯刊， 2020（ 1）， 2631 12 桂琳，北京 2020 年奧運(yùn)會(huì)場(chǎng)館及設(shè)施總體規(guī)劃，北京規(guī)劃建設(shè)， 2020（ 2）， 51 休 閑等功能于一體的新的城市功能區(qū)，并由此在市區(qū)形成新的以?shī)W林匹克公園、中關(guān)村科技園區(qū)、商務(wù)中心區(qū)三大城市功能區(qū)為主的布局結(jié)構(gòu)。北京加快交通系統(tǒng)的改造，尤其是城市軌道交通的建設(shè)，將引起整個(gè)城市格局的重大變化。其余的 5 個(gè)邊緣集團(tuán)則分布在五環(huán)沿線 的南部、西部和北部地區(qū)。 以地鐵 十三號(hào)線為例，地鐵十三號(hào)線的地域跨度較大，地處郊區(qū)，對(duì)沿線的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)具有明顯的導(dǎo)向作用，使得沿線周邊已有的房地產(chǎn)項(xiàng)目也熱了起來(lái)，并且，其沿線的房地產(chǎn)項(xiàng)目的建筑總量逐年遞增，且幅度較大。首都國(guó)際機(jī)場(chǎng)附近也有較多規(guī)劃外建設(shè)用地。 進(jìn)入 90 年代 以來(lái)，北京城市建設(shè)用地進(jìn)入快速膨脹時(shí)期，新增建設(shè)用地主要集中在中心城區(qū)及周?chē)姆稚⒓瘓F(tuán)。西北的西苑及其向清河方向的圓明園以北地區(qū)迅速增長(zhǎng)，清河與沙河之間快速填充。在 1958 年編制的北京市城市總體規(guī) 劃中，隔離地區(qū)總面積為 350 平方公里，由于沒(méi)有及時(shí)實(shí)施，北京“攤大餅”的空間拓展模式導(dǎo)致保留的綠地和開(kāi)放空間不斷 被蠶食，在 1993 年的總體規(guī)劃修編中，減至 240 平方公里，其中規(guī)劃綠地面積為125 平方公里，占整個(gè)隔離地區(qū)總面積的 %15。 綠化隔離地區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃土地使用平衡表見(jiàn)表 48。 根據(jù)高書(shū)群（ 2020），綠化隔離地區(qū)綠化建設(shè)正式開(kāi)始于 1986 年，到 2020 年5 月底，已實(shí)現(xiàn)綠地 80 平方公里左右，完成 240 平方公里的綠化任務(wù)的 60％以上，綠化隔離帶建設(shè)初步啟動(dòng) 17。但是，綠化隔離帶中的項(xiàng)目開(kāi)發(fā)強(qiáng)度相當(dāng)大，在 40 個(gè)容積率數(shù)據(jù)完整的項(xiàng)目中，有 27 個(gè)容積率大于 2，比例高達(dá) ％；而容積率小于 1 的僅有 5 個(gè)項(xiàng)目，僅占 ％。 根據(jù) 2020 年在售房地產(chǎn)項(xiàng)目的分布看，在安家樓、太平莊、大郊亭、南磨房、南苑 北、菜戶營(yíng)、小瓦窯、六郎莊、清河 9 片公共綠地內(nèi)，共有在售項(xiàng)目 52 個(gè)。 綠化隔離地區(qū)項(xiàng)目建設(shè)用地的控制要求是：建筑密度控制在 50%以下，建筑高度規(guī)定擬建建筑高度層數(shù)為 12 層，高度控制在 9 米以下；綠化建設(shè)用地容積率控制在 以下；綠地率控制在 30%以上?？傮w規(guī)劃要求：進(jìn)一步完善市區(qū)外緣建設(shè)環(huán)市區(qū)綠化系統(tǒng)；在市區(qū)中心地區(qū)的四角保留楔形綠地，形成通風(fēng)走廊。 （ 3） 1998—— 2020 年，在四環(huán) —— 五環(huán)之間以及五環(huán)以外發(fā)展 北部：除亞運(yùn)村以北地區(qū)四環(huán) —— 五環(huán)之間集中發(fā)展外，主要在五環(huán)外新增建設(shè)用地，在原建成區(qū)用地之間填充。 圖 06 北京 1984— 2020 年城市用地?cái)U(kuò)展情況 14 中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，北京城市空間發(fā)展戰(zhàn)略研究， 2020 （ 1） 1984—— 1991 年，新增用地在三環(huán) —— 五環(huán)之間，西、北、南部發(fā)展較快且相對(duì)集中 北部：沿八達(dá)嶺高速公路的清河、沙河，頤和園 —— 圓明園一帶，現(xiàn)北四環(huán)東段一帶，新增用地較集中；西部 ：北三環(huán)與北四環(huán)之間，石景山與市區(qū)之間，豐臺(tái)與市區(qū)之間以及沿京石公路向西南等區(qū)域發(fā)展較快；南部：南二環(huán)至南四環(huán)之間主要是南三環(huán)沿線，南苑，京津塘公路沿線發(fā)展突出。西部和西南的豐臺(tái)、石景山組團(tuán)之間及其與中心城區(qū)之間也已很少空地，成為一體。 城市土地供應(yīng)出現(xiàn)失控苗頭、致使城市建成區(qū)無(wú)序蔓延 用地總量 —— 建成區(qū)范圍已大大超出 1993 年版總體規(guī)劃 1993 版城市規(guī)劃實(shí)施后，隨著北京經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)造成城市建設(shè)用地迅速擴(kuò)張。 沿城市軌道交通布點(diǎn) —— 房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的新動(dòng)向 城市軌道交通是帶動(dòng)城市住宅郊區(qū)化發(fā)展的最主要手段，它通過(guò)帶動(dòng)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)從市區(qū)轉(zhuǎn)移到郊區(qū)，深化城市的郊區(qū)化程度，并將由此引起整個(gè)城市格局的重大變化。 環(huán)路對(duì)