【正文】 房地產(chǎn)開發(fā)的導向性顯著 由于環(huán)線是北京市城市交通最重要的骨架，環(huán)路的建設能夠極大的改善沿線地區(qū)的區(qū)位條件，從而吸引房地產(chǎn)開發(fā)項目，并且，隨著環(huán)路的修建，房地產(chǎn)開發(fā)呈現(xiàn)攤大餅式的空間格局；城市的開發(fā)重點區(qū)域逐漸遠離中心區(qū)，其特征就是房地產(chǎn)項目追逐著重要的基礎設施、重要的交通路線。 這些城市功能區(qū)的形成與發(fā)展，對房地產(chǎn)開發(fā)的空間布局起到積極的引導作用。 亞運村 —— 奧林匹克公園地區(qū)。不難看出，亦莊的未來幾年將是北京住宅市場的熱點地區(qū)。 以亦莊衛(wèi)星城為例。此外，在皇城內(nèi)外及后三海地區(qū)也有一些危舊房片。鑒于工業(yè)在此無力支付高昂地租和地價，必然轉向地價相對低廉的郊區(qū)。近十年來，隨著城市規(guī)模的日益擴大和房地產(chǎn)的大力開發(fā)，這種過于集中的布局得到很大的改變。城區(qū)住宅面積占全市的比重由 1949年的 %降到 2020 年的 %，而近郊區(qū)則由 %升至 %，遠郊區(qū)縣由 %升至 %。主要體現(xiàn)在： 全市常住戶籍人口規(guī)模得到有效控制 總體規(guī)劃提出的人口規(guī)?？刂颇繕藶椋旱?2020 年全市常住戶籍人口（不包括暫住人口）規(guī)模為 1160 萬人左右，其中規(guī)劃市區(qū)常住城市戶籍人口 600 萬人左右； 2020年全市常住戶籍人口達 1250 萬人左右，其中市區(qū)常住城市戶籍人口 650 萬人左右。計委審批獲準后，項目即取得年度預備項目資格。 （ 2）建設用地規(guī)劃管理。計劃部門審查建設單位基本建設項目時，主要考慮三個條件：一是申請項目是否是經(jīng)濟計劃允許的項目；二是考 慮這個項目所在部門的投資規(guī)模是否允許容納它；三是看項目的資金是否有保障（財政撥款或自籌）。主要包括對城市規(guī)劃中出現(xiàn)的問題進行研究，建設項目的選址，規(guī)劃設計條件和規(guī)劃設計方案的審查和審定，核發(fā)《建設用地規(guī)劃許可證》和《建設工程規(guī)劃許可證》，對建設項目工程建設的全過程實行規(guī)劃監(jiān)督管理，依法查處違法占地和違法建設 。北京的城市規(guī)劃體系與我國一般情況相同，它對房地產(chǎn)的調(diào)控通常是與國民經(jīng)濟計劃和土地利用總體規(guī)劃共同完成的。自 1994 年以來，平均銷售價格從每平方米 2740 元一路攀升至 1997 年達到頂峰的 5357 元，隨后逐年下降至2020 年每平方米 4557 元， 2020 年房價略有反彈， 2020 年由于低價經(jīng)濟適用住房的投入又微幅下降。據(jù)統(tǒng)計，2020 年北京小于 10 萬平米的項目占 50%，小于 30 萬平方米的項目占到 84%，而大于 100 萬平方米的大項目僅占 3%3。 圖 26 19922020 年北京市房地產(chǎn) 投資占固定資產(chǎn)投資比重的變化 40 . 3%14 . 2%15 . 3%12 . 7%41 . 9%37 . 4%34 . 4% 33 . 8% 36 . 0%51 . 2%54 . 5% 55 . 7%0%10%20%30%40%50%60%1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2020 2020 2020 2020 資料來源：根據(jù)北京統(tǒng)計年鑒， 20202020 年 從總量分析，北京的房地產(chǎn)投資增長率與固定資產(chǎn)增長率基本同步，近幾年略高于固定資產(chǎn)投資增長率。若將住宅和別墅合并作為居住類用地考慮，將占到 40%左右的比重。 1992年至 2020年的 10年間，北京市共辦理 劃撥城市建設用地 371宗，總用地面積 公頃。本課題綜合運用城市經(jīng)濟學、公共經(jīng)濟學和公共管理學理論，闡述在市場經(jīng)濟條件下如何發(fā)揮城市規(guī)劃對房地產(chǎn)發(fā)展的引導與調(diào)控作用，提出城市規(guī)劃調(diào)控房地產(chǎn)開發(fā)的綜合規(guī)劃管理模式。 其次，根據(jù) 城市規(guī)劃調(diào)控的層次，結合 房地產(chǎn)項目開發(fā)或綜合開發(fā)的規(guī)模與集聚程度分類，本文把城市規(guī)劃對 房地產(chǎn)開發(fā)的 調(diào)控 分為宏觀、中觀和微觀三個層次。倘若能未雨綢繆，對北京房地產(chǎn)健康發(fā)展的規(guī)劃引導策略加以研究，并體現(xiàn)在新一輪的北京總體規(guī)劃中，必將有助于發(fā)揮北京城市規(guī)劃對未來房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的引導與調(diào)控作用。此外，由于開發(fā)商看中北京西、北上風上水的市場潛力，在此大量圈地，而總體規(guī)劃確定向東南方向發(fā)展的意圖，則很少得到回應，以致北京城南發(fā)展緩慢，南北房地產(chǎn)單價相差甚遠。但是，由于缺乏科學的論證和有效的調(diào)控手段，北京市房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展中存在不少問題，與全國相比既存在共性，同時又有自己的特殊性。 2020 年，北京市房地產(chǎn)投資規(guī)模占全社會固定資產(chǎn)投資規(guī)模的 %1，北京房地產(chǎn)業(yè)的快速崛起，對改善居民居住條件、推進城市建設等方面做出了令人矚目的貢獻。至此，北京的這塊“大餅”已由 4 環(huán)向 5 環(huán)甚至 6 環(huán)蔓延，分散集團的格局不復存在。城市規(guī)劃的核心是合理地利用城市土地，引導城市有序發(fā)展，在中國納入全球化體系和市場經(jīng)濟體制日益完善的前提下 ，房地產(chǎn)的發(fā)展勢必影響北京城市規(guī)劃和建設，如果不能在制定新一輪城市總體規(guī)劃之時，對房地產(chǎn)的開發(fā)予以正確的認識和引導，很可能重復上一輪規(guī)劃的負面影響。其中，由于 房地產(chǎn)開發(fā)與城市規(guī)劃的關系最為直接與密切， 因此，本文研究內(nèi)容定位于：城市規(guī)劃對房地產(chǎn)開發(fā)的調(diào)控作用，即在 政府調(diào)控房地產(chǎn)開發(fā)中，如何實行規(guī)劃控制與引導，保證房地產(chǎn)開發(fā)符合城市發(fā)展的方向。 表 11 北京市部分在售房地產(chǎn)項目分布 范圍 西城區(qū) 東城區(qū) 宣武區(qū) 崇文區(qū) 朝陽區(qū) 海淀區(qū) 石景山區(qū) 豐臺區(qū) 項目個數(shù) 34 28 61 28 336 193 23 143 研究框架 本課題的研究思路是以由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉軌時期的北京房地產(chǎn)發(fā)展為背景，以城 市規(guī)劃對房地產(chǎn)開發(fā)的調(diào)控作用作為研究的基礎與核心，通過分析北京房地產(chǎn)開發(fā)的特點與問題，探討房地產(chǎn)開發(fā)中規(guī)劃調(diào)控的失靈現(xiàn)象以及城市規(guī)劃面臨的種 種挑戰(zhàn)。 土地市場供應的特點 劃撥用地成為危改項目用地供應主體 受北京危舊房改造與經(jīng)濟適用住房建設的影響，劃撥用地供應波動劇烈。 8155 176 152 134358 37552670301002003004005006007008001992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 20200200400600800100012001400面積（萬平方米） 地塊（個） 圖 23 19922020 年北京市土地出讓變化情況 數(shù)據(jù)來源：北京奧運經(jīng)濟研究，北京出版社， 2020 （ 2）土地出讓以住宅和工業(yè)用地為主，有些年份外銷公寓、別墅建設用地供應規(guī)模巨大 從 1992 年至 2020 年北京市國有土地累計出讓面積的用途結構來看，工業(yè)、住宅的比例較大，其次是別墅和 股改，而商業(yè)、寫字樓辦公用地比例較小。并且，房地產(chǎn)投資增長率遠遠高于固定資產(chǎn)增長率，以至于房地產(chǎn)投資在固定資產(chǎn)投資中的比重由 1999 年的 36%增加到 2020 年的 %。 %%%%%%%%1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2020 2020 年住宅投資/房地產(chǎn)投資 圖 28 19922020 年北京市住宅投資占房地產(chǎn)投資比重的變化 （ 2）投資項目的規(guī)模偏小，不利于服務設施配套 從投資項目的規(guī)模結構上看，北京市房地產(chǎn)投資以中小規(guī)模項目為主導。 價格走勢偏高 北京的商品住宅均價從 1992 年到 1997 年大體呈上升趨勢。其內(nèi)容包括三方面的內(nèi)容：即城市規(guī)劃法規(guī)體系、城市 規(guī)劃編制體系和城市規(guī)劃行政體 4 北京市國土資源和房屋管理局，北京的房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展狀況（白皮書）， 2020 年 12月 系 5。具體職能負責依據(jù)批準的城市規(guī)劃建設計劃和有關法規(guī)，對首都的各項建設進行規(guī)劃管理。 城市土地利用計劃的編制由市計劃委員會、市房屋土地管理局共同完成，土地利用計劃的編制辦法，通常是根據(jù)計劃期間基建項目和項目用地面積的積累計算，或參照上年用地作經(jīng)驗性的加減。此后，由城市規(guī)劃行政主管部門會同土地管理部門并征求項目所涉及到的有關部門的意見，對初審意見及其選址提出復審意見，對于同意的項目報政府審批后，在規(guī)定的審批期限內(nèi)核發(fā)項目選址意見書。 7 19981999 北京房地產(chǎn)市場年鑒， 1998 年 10 月， 4647 頁 開發(fā) /建設意向和申請 計 劃 立 項 項目建議書 規(guī)劃選址意見書 建設項目可行性研究報告 征用土地 /開工建設 建設用地批準書 建設工程規(guī)劃許可證書 監(jiān)督檢查、竣工驗收 建設用地規(guī)劃許可證 國有土地使用證 規(guī)劃部門 規(guī)劃部門 計劃部門 規(guī)劃部門 計劃部門 土地部門 規(guī)劃部門 土地部門 規(guī)劃部門、土地部門 土地部門 修建性詳細規(guī)劃 建設用地計劃 城市總體規(guī)劃 分區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃 社會經(jīng)濟計劃 控制性詳規(guī) 規(guī)劃法規(guī) 技術規(guī)范 （ 2）申報、審批項目可行性報告：取得批準項目建議書的批復后，依據(jù)批復和審定的控制性詳細規(guī)劃，建設單位編 制可行性研究報告，向計委申報可行性研究報告，由計委評估、審批。從目前來看，總體規(guī)劃提出上述基本原則和方針得到一定貫徹執(zhí)行。從不同區(qū)縣住宅面積比重構成看，城區(qū)以外的住宅開發(fā)活動與日俱增。王府井、西單、前門三足鼎立的格局成為商業(yè)最突出的特征，幾十年不變。根據(jù)級差地租分布規(guī)律，在市中心商業(yè)金融支付地租的 能力超過住宅，而住宅又高于工業(yè)。大片危舊房主要集中在內(nèi)城的原城墻根一帶，即東二環(huán)路的西側，西二環(huán)路東側，前三門大街南側（包括前門、大柵欄地區(qū)）；外城的壇根附近，即天壇 東側和北側的法華寺、金魚池一帶，先農(nóng)壇北側的天橋、虎坊橋、南橫街一帶；以及德勝門、西直門、阜成門、朝陽門、廣安門、永定門等城外關廂地區(qū)。后來，隨著市區(qū)迅速膨脹的壓力增大，以及郊區(qū)郊縣經(jīng)濟發(fā)展的推動， 1993 年國務院批復的《北京城市總體規(guī)劃 （ 1991— 2020） 》中就明確了建設 14 個衛(wèi)星城的格局。 圖 02 亦莊衛(wèi)星城與周圍關系圖 資料來源：北京市城鄉(xiāng)規(guī)劃，北京經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)分冊，北京市城市規(guī)劃委員會、北京市海淀區(qū)人民政府， 2020年， 22 根據(jù) 2020 年現(xiàn)狀建設用地平衡表，亦莊衛(wèi)星城居住用地已經(jīng)占到城市建設用地的 %，因此，亦莊成為房地產(chǎn)發(fā)展?jié)摿薮蟮膮^(qū)域。根據(jù) 1999 年國務院關于將中關村在 15 年建設成為世界一流的科技園區(qū)的批復，其空間布局未來的定位是在：功能分區(qū)明晰、充分體現(xiàn)三生性（強調(diào)生態(tài)環(huán)境、生活居住的舒適性、高科技生產(chǎn)的便捷交通；即兼有生產(chǎn)、生態(tài)和生活三大功能）、低密度的園林化、網(wǎng)絡化高科技園區(qū) 11。 三大功能區(qū)對房地產(chǎn)發(fā)展的積極引導作用 中關村、商務中心區(qū)、奧林匹克公園三大功能區(qū)為主體的市區(qū)布局結構， 帶動了市區(qū)城市功能布局的完善，促進城市環(huán)境面貌的改善， 進一步強化了政治文化中心和國際交往的功能。下面就北京城市交通的特點進行具體論述。 從五環(huán)連接北苑、清河、亦莊、酒仙橋、望京等 10 個邊緣集團，而這 10 個邊緣集團是今后北京住宅郊區(qū)化發(fā)展重點這點看，五環(huán)沿線必將形成新的居住熱點地區(qū)， 因此 10 大邊緣集團的發(fā)展與五環(huán)路建設密不可分。 0501001502002503003504009498 1998 1999 2020 2020 2020總建筑面積（萬平方米） 圖 03 地鐵十三號線沿線各年度房地產(chǎn)項目建筑面積圖 圖 04 地鐵十三號線沿線房地產(chǎn)項目分布 城市規(guī)劃對北京房地產(chǎn)開發(fā)調(diào)控失靈的現(xiàn)象不可忽視 城市規(guī)劃對房地產(chǎn)開發(fā)調(diào)控失靈主要表現(xiàn)在：房 地產(chǎn)開發(fā)造成城市土地供應的失控；房地產(chǎn)開發(fā)為了獲得高額的利益回報，極力提高土地開發(fā)利用強度，使古都風貌受到破壞，尤其是舊城的保護受房地產(chǎn)開發(fā)沖擊比較大；房地產(chǎn)發(fā)展方向與城市總體規(guī)劃的東南發(fā)展方向相背離；十大邊緣集團的實現(xiàn)離設想還有很大差距。 城市東南沿京津塘高速公路發(fā)展到北京經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)。除城市西北角發(fā)展到四環(huán)路以外，其他方向都已超過五環(huán)，中心城區(qū)與分散集團之間多數(shù)已基本連接，呈現(xiàn)“攤大餅”發(fā)展態(tài)勢，沿主要交通線軸向發(fā)展明顯。郊區(qū)各縣城建設用地向外圍擴展。 按照 1993 年版《北京城市總體規(guī)劃（ 19912020）》，北京繼續(xù)實行“分散集團式”城市總體布局，規(guī)劃將該地區(qū)的性質定位在： ① 實現(xiàn)“分散組團式”城市總體布局的重要因素； ② 城市綠地系統(tǒng)的重要組成部分； ③ 徹底改變城鄉(xiāng)結合部的“臟、亂、差”，促進該地區(qū)城市化進程的重要途徑。根據(jù)平衡表，本次控規(guī)進一步確定：在 241 平方公里的綠化隔離地區(qū)，規(guī)劃的綠化用地的規(guī)模是 平方公里，占綠化隔離地區(qū)的 %；其中農(nóng)轉居住用地 平方公里，占總用地的 %；城市單位用地 20 平方公里，占總用地的 %。但是，綠化隔離帶仍存在局部被蠶食現(xiàn)象。 圖 07 北京市部分在售房地產(chǎn)項目分布與綠化隔離帶比較 表 04 綠化隔離帶中在售房地產(chǎn)項目的建筑規(guī)模 建筑規(guī)模（萬平方米） 10 1050 50－ 100 100 總計 項目個數(shù) 26 18 3 2 49 建筑面積（萬平方米） 208 219 根據(jù)《北京市區(qū)綠化隔離地區(qū)建設控制性詳細規(guī)劃》，綠化隔離地區(qū)項目建設