【正文】 調(diào)控促進房地產(chǎn)市場健康發(fā)展》的若干意見”中提出的：“要充分發(fā)揮政府職能，加強房地產(chǎn)市場宏觀調(diào)控；要充分發(fā)揮城市規(guī)劃對房地產(chǎn)開發(fā)的調(diào)控和引導(dǎo)作用”的目標，從理論和實踐上研究如何進一步發(fā)揮城市規(guī)劃對房地產(chǎn)開發(fā)的調(diào)控和引導(dǎo)作用。 具體而言，本文的研究目標就是：探索城市規(guī)劃對房地產(chǎn)開發(fā)的調(diào)控作用與機制。本文選擇把城市規(guī)劃作為引導(dǎo)和調(diào)控房地產(chǎn)開發(fā)的核心手段， 是因為房地產(chǎn)開發(fā)涉及的核心問題是土地用途與土地開發(fā)強度問題，城市規(guī)劃對城市開發(fā)的控制正是針對土地這一核心問題的，因此，要實現(xiàn)政府對房地產(chǎn)開發(fā)的有效調(diào)控，城市規(guī)劃是最直接和有效的手段，特別是在北京，可以為政府從城市規(guī)劃的角度引導(dǎo)房地產(chǎn)業(yè)的有序、健康發(fā)展提供重要依據(jù)。 2 宋春華，房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城市規(guī)劃調(diào)控，城市規(guī)劃， 1995（ 2） 研究框架 研究范疇 （ 1）研究范疇界定 首先，根據(jù)房地產(chǎn)的概念與范疇，房地產(chǎn)概念可以分為： 房地產(chǎn)開發(fā)、 房地產(chǎn)市場和房地產(chǎn)業(yè)三個層次。其中，由于 房地產(chǎn)開發(fā)與城市規(guī)劃的關(guān)系最為直接與密切， 因此，本文研究內(nèi)容定位于：城市規(guī)劃對房地產(chǎn)開發(fā)的調(diào)控作用，即在 政府調(diào)控房地產(chǎn)開發(fā)中，如何實行規(guī)劃控制與引導(dǎo)，保證房地產(chǎn)開發(fā)符合城市發(fā)展的方向。 其次，根據(jù) 城市規(guī)劃調(diào)控的層次，結(jié)合 房地產(chǎn)項目開發(fā)或綜合開發(fā)的規(guī)模與集聚程度分類，本文把城市規(guī)劃對 房地產(chǎn)開發(fā)的 調(diào)控 分為宏觀、中觀和微觀三個層次。本文研究主要側(cè)重于宏觀和中觀層次，探討城市規(guī)劃對房地產(chǎn)開發(fā)的調(diào)控作用，同時，兼顧微觀層次的內(nèi)容。 （ 2）研究區(qū)域范圍 本項目研究的重點區(qū)域為《北京城市總體規(guī)劃（ 1991~2020）》中確定的規(guī)劃市區(qū)范圍：東起定福莊，西到石景山，北起清河，南到南苑，總面積 1040 平方公里，大體在 5 環(huán)路兩側(cè)，這一范圍目前仍是房地產(chǎn)開發(fā)的主體。其中市區(qū)中心區(qū)的范圍大體在四環(huán)路內(nèi)外，面積近 300 平方公里。市區(qū)中心地區(qū)包括：東城區(qū)、西城區(qū)、崇文區(qū)、宣武區(qū)、朝陽區(qū)、豐臺區(qū)、石景山區(qū)和海淀區(qū)，邊緣大體在四環(huán)路內(nèi)外；環(huán)繞市區(qū)中心地區(qū)周圍的 10 個邊緣集團是：北苑、酒仙橋、東壩、定福莊、垡頭、南苑、豐臺、石景山、西苑、清河。本研究的區(qū)域界定如圖 11 所示。 圖 01 本文研究的區(qū)域界定 資料來源：根據(jù) 1993 年版北京城市總體 規(guī)劃圖（ 19912020）繪制 本研究收集的 846 個在售房地產(chǎn)項目數(shù)據(jù)來源于 2020 年 3 月底的搜房網(wǎng)（ ），分布于北京市城區(qū)和近郊區(qū)共 8 個區(qū)，選取原則是數(shù)據(jù)比較完整，開盤時間從 1994 年至 2020 年，見表 11。 表 11 北京市部分在售房地產(chǎn)項目分布 范圍 西城區(qū) 東城區(qū) 宣武區(qū) 崇文區(qū) 朝陽區(qū) 海淀區(qū) 石景山區(qū) 豐臺區(qū) 項目個數(shù) 34 28 61 28 336 193 23 143 研究框架 本課題的研究思路是以由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期的北京房地產(chǎn)發(fā)展為背景，以城 市規(guī)劃對房地產(chǎn)開發(fā)的調(diào)控作用作為研究的基礎(chǔ)與核心，通過分析北京房地產(chǎn)開發(fā)的特點與問題，探討房地產(chǎn)開發(fā)中規(guī)劃調(diào)控的失靈現(xiàn)象以及城市規(guī)劃面臨的種 種挑戰(zhàn)。本課題綜合運用城市經(jīng)濟學(xué)、公共經(jīng)濟學(xué)和公共管理學(xué)理論，闡述在市場經(jīng)濟條件下如何發(fā)揮城市規(guī)劃對房地產(chǎn)發(fā)展的引導(dǎo)與調(diào)控作用，提出城市規(guī)劃調(diào)控房地產(chǎn)開發(fā)的綜合規(guī)劃管理模式。本課題研究的理論框架如圖 12 所示： 圖 02 研究的理論框架 房地產(chǎn)發(fā)展市場 失靈與政府調(diào)控 以城市規(guī)劃為核心的綜合管理模式 城市 經(jīng)濟 學(xué) 制度 理論 法規(guī) 理論 政策 理論 公共 經(jīng)濟 學(xué) 公共 管理 學(xué) 間接調(diào)控：城市規(guī)劃政策引導(dǎo) 直接調(diào)控：城市規(guī)劃技術(shù)控制 調(diào)控與監(jiān)督機制 控制 引導(dǎo) 措施 內(nèi)部環(huán)境： 城市規(guī)劃更新 城市規(guī)劃調(diào)控的依據(jù)與理論基礎(chǔ) 外部環(huán)境： 規(guī)劃制度創(chuàng)新 城市規(guī)劃體系主導(dǎo)思想轉(zhuǎn)變 房地產(chǎn)發(fā)展的特點與存在的問題 房地產(chǎn)發(fā)展對 土地的投機性 房地產(chǎn)開發(fā)中公共 物品的搭便車 房地產(chǎn)開發(fā)行為的外部負效應(yīng) 上一輪北京城市總體規(guī)劃實施以來房地產(chǎn)發(fā)展的 回顧 1993 年以來北京房地產(chǎn)發(fā)展的特點 發(fā)展過程階段劃分 1992 年以來，北京房地產(chǎn)市場整體經(jīng)歷過熱（ 19921995）、調(diào)整（ 19961997）、再發(fā)展（ 1998 至今）的過程。 （ 1）過熱階段（ 19921995）： 北京市房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展從 1992 年開始起步，逐步升溫， 1994 年至 1995 年達到高潮。 （ 2） 調(diào)整階段（ 19961997）： 1995 年末之后，在國內(nèi)房地產(chǎn)市場普遍步入低谷時，北京市房地產(chǎn)市場也進入了一個調(diào)整期。由于受亞洲金融危機等因素的影響，房地產(chǎn)開發(fā)融資渠道受阻，大量商品房積壓，到 199 1997 年達到最低潮。 （ 3） 再發(fā)展階段（ 1998 至今）： 1998 年后，隨著我國經(jīng)濟形勢逐年趨好，尤其是隨著近幾年北京市危改工作和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作進一步深入，特別是北京申奧成功，房地產(chǎn)開發(fā)進入了一個新的增長期。 綜上所述， 1992 年以來北京房地產(chǎn)市場經(jīng)歷了過熱、調(diào)整、回暖的歷程，主要表現(xiàn)在房地產(chǎn)市場和土地市場的供求狀況的周期性變化上。 土地市場供應(yīng)的特點 劃撥用地成為危改項目用地供應(yīng)主體 受北京危舊房改造與經(jīng)濟適用住房建設(shè)的影響，劃撥用地供應(yīng)波動劇烈。 1992年至 2020年的 10年間，北京市共辦理 劃撥城市建設(shè)用地 371宗，總用地面積 公頃。從用地的宗數(shù)來看，一直處于波動之中，從用地面積看，變化趨勢基本相同，但波動更大一些，無論用地數(shù)量還是用地面積，其發(fā)展趨勢與北京市房地產(chǎn)發(fā)展的整體形勢是一致的。 2536393624333833 3572010203040506070801992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2020 2020050100150200250300350400450總面積（萬平方米） 宗數(shù) 圖 21 19922020 年北京市國有土地劃撥變化情況 數(shù)據(jù)來源：北京奧運經(jīng)濟研究，北京出版社， 2020 從用地項目來說，危改項目用地占絕對優(yōu)勢，總用地面積 公頃，約占劃撥用地總面積的 %。其次是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng) 濟適用房建設(shè)等。 75%6%8%4%2%5%危改經(jīng)濟適用住房城市基礎(chǔ)設(shè)施行政辦公文化教育其它 圖 22 北京市土地劃撥的項目情況 資料來源：北京奧運經(jīng)濟研究，北京出版社， 2020 出讓用地供應(yīng)受政策影響較大、且主要集中在住宅和工業(yè)用地 （ 1）土地出讓交易宗數(shù)穩(wěn)步上升，但是供應(yīng)面積受政策影響起伏較大 1992 年北京對王府井等地區(qū)的 4 幅土地簽訂了國有土地使用權(quán)出讓合同，第一次實現(xiàn)了城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)的有償出讓。從 1992 年至 2020 年，全市共完成國有土地使用權(quán)交易 2587 宗，出讓國有土地使用權(quán)總面積為 6113 萬平方米，收取國有土地出讓合同地價款約 507 億元。 對北京市國有土地歷年的出讓宗數(shù)及面積進行分析，可以看出，從 1992 年以來，土地出讓交易的宗數(shù)穩(wěn)定提高，供應(yīng)面積受政策影響起伏較大。 8155 176 152 134358 37552670301002003004005006007008001992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 20200200400600800100012001400面積（萬平方米） 地塊（個） 圖 23 19922020 年北京市土地出讓變化情況 數(shù)據(jù)來源：北京奧運經(jīng)濟研究，北京出版社， 2020 （ 2）土地出讓以住宅和工業(yè)用地為主，有些年份外銷公寓、別墅建設(shè)用地供應(yīng)規(guī)模巨大 從 1992 年至 2020 年北京市國有土地累計出讓面積的用途結(jié)構(gòu)來看，工業(yè)、住宅的比例較大，其次是別墅和 股改，而商業(yè)、寫字樓辦公用地比例較小。若將住宅和別墅合并作為居住類用地考慮，將占到 40%左右的比重。其中，正如前述， 1993 年至1995 年北京市外銷公寓、別墅建設(shè)用地供應(yīng)量巨大，平均每年占全市土地使用權(quán)出讓總面積的 42%。 商業(yè)2%綜合5%公寓2%住宅23%別墅17%工業(yè)33%旅游1%股改12%其它4%寫字樓辦公1% 圖 24 19922020 年北京市國有土地累計出讓面積用途結(jié)構(gòu) 資料來源：北京奧運經(jīng)濟研究，北京出版社， 2020 當(dāng)前房地產(chǎn)發(fā)展的特點與問題 市場規(guī)模巨大 （ 1）房地產(chǎn)進入穩(wěn)定高速發(fā)展階段 自 1992 年以來，北京市房地產(chǎn)投資額一 直在穩(wěn)定高速增長之中。 2020 年，北京申奧成功和中國加入 WTO 后，房地產(chǎn)投資出現(xiàn)了較大幅度的增長，全市實際完成房地產(chǎn)投資額達 億元，比上年同期增加了 %。 2020 年累計完成房地產(chǎn)投資為 億元，同比增長 %。 0200400600800100012001992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2020 2020 2020投 資 總 額 ( 億元) 圖 25 19922020 年北京市房地產(chǎn)投資額變化情況 數(shù)據(jù)來源：北京統(tǒng)計年鑒，中國統(tǒng)計出版社， 2020 1992 年以來，北京市商品房銷售額也逐年增長，說明商品房的市場需求迅速增長，北京已進入穩(wěn)定高速發(fā)展時期。 01002003004005006007008009001995 1996 1997 1998 1999 2020 2020 2020北京市商品房銷售總額（億元） 商品住宅銷售總額（億元） 圖 25 19952020 年北京市商品房和商品住宅銷售總額 資料來源：北京奧運經(jīng)濟研究，北京出版社， 2020 （ 2）房地產(chǎn)投資占固定資產(chǎn)投資比重過大 從 1992 年至 2020 年，房地產(chǎn)投資在固定資產(chǎn)投資中的比重由 1992 年的 %增加到 2020 年的 %。并且，房地產(chǎn)投資增長率遠遠高于固定資產(chǎn)增長率，以至于房地產(chǎn)投資在固定資產(chǎn)投資中的比重由 1999 年的 36%增加到 2020 年的 %。 圖 26 19922020 年北京市房地產(chǎn) 投資占固定資產(chǎn)投資比重的變化 40 . 3%14 . 2%15 . 3%12 . 7%41 . 9%37 . 4%34 . 4% 33 . 8% 36 . 0%51 . 2%54 . 5% 55 . 7%0%10%20%30%40%50%60%1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2020 2020 2020 2020 資料來源：根據(jù)北京統(tǒng)計年鑒， 20202020 年 從總量分析，北京的房地產(chǎn)投資增長率與固定資產(chǎn)增長率基本同步，近幾年略高于固定資產(chǎn)投資增長率。 19902020 年北京房地產(chǎn)投資與國內(nèi)生產(chǎn)總值（ GDP）、固定資產(chǎn)投資的關(guān)系比較見下圖所示。分析 可見，北京市 房地產(chǎn)投資占固定資產(chǎn)投資比重過大，存在投資結(jié)構(gòu)失衡傾向 。 0500100015002020250030001990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2020 2020全社會固定資產(chǎn)投資（億元） 北京房地產(chǎn)投資額（億元） G D P （億元） 圖 27 19902020 年北京 GDP、固定資產(chǎn)投資與房地產(chǎn)投資變化的比較 數(shù)據(jù)來源：北京房地產(chǎn)年鑒， 2020 年 市場結(jié)構(gòu)不盡完善 （ 1）住宅逐漸占據(jù)主導(dǎo)地位 199 1993 年北京的房地產(chǎn)市場剛剛起步，市場結(jié)構(gòu)以住宅為主體，住宅投資占房地產(chǎn)總投資額的比重約為 60%。在 19931996 年間，市場結(jié)構(gòu)發(fā)生明顯改變，住宅投資占房地產(chǎn)總投資額的比重下降， 1996 年為 %。 1997 年開始，住宅投資增幅總體上高于同期房地產(chǎn)投資的增幅，住宅投資占房地產(chǎn)總投資額的比重呈現(xiàn)逐年上升的趨勢，其中，到 2020 年超過 50%， 2020 年已增至 %?？梢?，在市場結(jié)構(gòu)經(jīng)歷一番變化之后，住宅重新占據(jù)主導(dǎo)地位。 %%%%%%%%1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2020 2020 年住宅投資/房地產(chǎn)投資 圖 28 19922020 年北京市住宅投資占房地產(chǎn)投資比重的變化 （ 2）投資項目的規(guī)模偏小，不利于服務(wù)設(shè)施配套 從投資項目的規(guī)模結(jié)構(gòu)上看，北京市房地產(chǎn)投資以中小規(guī)模項目為主導(dǎo)。據(jù)統(tǒng)計，2020 年北京小于