【正文】 .................. 61 城市規(guī)劃對望京地區(qū)房地產開發(fā)的引導作用 ............... 65 城市規(guī)劃對望京地區(qū)房地產開發(fā)調控失靈的表現 ........... 74 原因與啟示 ........................................... 88 4 市場經濟條件下居住區(qū)公共服務設施建設方式 91 目前北京市居住區(qū)公共服務設施的建設方式效率評價 .............. 91 城市居住區(qū)公共服務設施的內涵、外延及其直接相關利益 主體 91 北京市居住區(qū)公共服務設施建設現行管理辦法 ............. 92 當前北京市居住區(qū)公共服務設施建設中存在的問題 ......... 92 目前北京市居住區(qū)公共服務設施的建設方式效率評價 ....... 93 市場經濟條件下配套設施的經濟屬性分析與有效供給方式 .......... 93 市場經濟條件下公共物品與私人物品的經濟學屬性 ......... 93 公共服務設施的經濟學屬性與供給方式分析 ............... 94 完善北京市公共服務設施建設方式的策略和措施 .................. 95 加強政府對公共服務設施建設的調控 ..................... 95 建立有效的政府部門之間的協(xié)調機制 ..................... 96 建立有效的公眾參與制度 ............................... 96 5 市場經濟條件下城市規(guī)劃管理與調控機制的研究 96 房地產業(yè)快速發(fā)展沖擊下的規(guī)劃面臨的挑戰(zhàn) ...................... 96 城市規(guī)劃編制體系不完善、缺乏經濟分析 ................. 97 城市規(guī)劃實施與管理缺乏戰(zhàn)略性引導與控制政策 ........... 97 城市規(guī)劃體系無法滿足城市化快速發(fā)展時期市場機制轉變的要求 98 市場經濟條件下城市規(guī)劃管理的職能與目標 ...................... 98 城市規(guī)劃調控房地產開發(fā)的目標 ......................... 98 城市規(guī)劃調控房地產開發(fā)的職能 ......................... 99 建立面向市場經濟的城市規(guī)劃調控房地產開發(fā)的機制 ............. 102 直接調控 —— 房地產開發(fā)的規(guī)劃技術控制 ................ 102 間接調控 —— 房地產開發(fā)的規(guī)劃政策引導 ................ 104 反饋機制 —— 房地產開發(fā)的規(guī)劃反饋 .................... 106 6 進一步完善城市規(guī)劃對房地產發(fā)展調控的策略和措施 108 香港、新加坡和英美房地產開發(fā)規(guī)劃管理經驗的借鑒 ............. 108 香港、新加坡、英美房地產開發(fā)規(guī)劃管理的共同特點 ...... 108 經驗借鑒 —— 綜合型城市規(guī)劃管理模式 .................. 109 城市規(guī)劃調控房地產開發(fā)的空間層次與內容 ..................... 111 宏觀層次的城市規(guī)劃調控 .............................. 112 中觀層次的城市規(guī)劃調控 .............................. 113 微觀層次的城市規(guī)劃調控 .............................. 113 以城市規(guī)劃為核心的房地產開發(fā)綜合規(guī)劃管理模式 ............... 114 房地產開發(fā)的綜合規(guī)劃管理模式的內容 .................. 114 加強城市規(guī)劃調控房地產開發(fā)的綜合配套手段 ............ 117 7 結論與建議 118 研究結論 ................................................... 118 房地產開發(fā)需要城市規(guī)劃的調控與引導 .................. 119 城市規(guī)劃可以從不同的層次對房地產開發(fā)進行調控 ........ 119 城市規(guī)劃“失靈”現象表明規(guī)劃的調控不是萬能的 ........ 119 轉變觀念、制度創(chuàng)新和強化管理是 實現規(guī)劃調控的重要途徑 120 城市規(guī)劃管理應該適應市場經濟不斷變化的特點 .......... 120 對北京新一輪城市總體規(guī)劃修編的建議 ......................... 120 引言 我國正處在經濟體制轉軌的時期，房地產 業(yè)在為城市建設做出巨大貢獻的同時，也為城市規(guī)劃建設帶來了一系列的問題， 房地產業(yè)的健康和穩(wěn)步發(fā)展，不能離開政府的干預與調控。到 2020 年，北京市城鄉(xiāng)建設用地的總量已超過 3000 平方公里，比現有耕地面積還多出近 500 平方公里。 （ 4）高層建筑林立，古都風貌遭到破壞。 具體而言，本文的研究目標就是：探索城市規(guī)劃對房地產開發(fā)的調控作用與機制。市區(qū)中心地區(qū)包括：東城區(qū)、西城區(qū)、崇文區(qū)、宣武區(qū)、朝陽區(qū)、豐臺區(qū)、石景山區(qū)和海淀區(qū)，邊緣大體在四環(huán)路內外；環(huán)繞市區(qū)中心地區(qū)周圍的 10 個邊緣集團是：北苑、酒仙橋、東壩、定福莊、垡頭、南苑、豐臺、石景山、西苑、清河。由于受亞洲金融危機等因素的影響，房地產開發(fā)融資渠道受阻，大量商品房積壓，到 199 1997 年達到最低潮。 75%6%8%4%2%5%危改經濟適用住房城市基礎設施行政辦公文化教育其它 圖 22 北京市土地劃撥的項目情況 資料來源：北京奧運經濟研究，北京出版社， 2020 出讓用地供應受政策影響較大、且主要集中在住宅和工業(yè)用地 （ 1）土地出讓交易宗數穩(wěn)步上升，但是供應面積受政策影響起伏較大 1992 年北京對王府井等地區(qū)的 4 幅土地簽訂了國有土地使用權出讓合同，第一次實現了城鎮(zhèn)國有土地使用權的有償出讓。 2020 年累計完成房地產投資為 億元，同比增長 %。在 19931996 年間，市場結構發(fā)生明顯改變，住宅投資占房地產總投資額的比重下降， 1996 年為 %。 北京的城市發(fā)展呈現出市中心北移的趨勢，城市向北擴展速度較南部地區(qū)快得多，且北部在基礎設施、商務氛圍以及城市面貌等各個方面的發(fā)展程度都明顯領先于城南 ，北部郊區(qū)的城市化進程也遠遠高于南部。 表 21 北京市商品住宅空置情況 單位：萬平方米 年份 1995 1996 1997 1998 1999 2020 2020 空置面積 空置率（ %） 資料來源：北京市國土資源和房屋管理局， 2020 年 0500100015002020250030001992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2020 2020 2020商品房屋 竣工面積 (萬平方米) 商品房銷售 建筑面積 (萬平方米) 圖 211 19922020 年北京市商品房竣工和銷售面積 數據來源：北京 房地產年鑒， 2020 年 1999 年空置總量由于竣工面積增長而增長較快， 2020 和 2020 年，由于商品房旺銷，商品房空置面積的增長幅度小于竣工和銷售的增長，增長過快的勢頭得到減緩。 負責本市的工程建設管理工作；負責重大項目建設的實施計劃、組織協(xié)調、綜合調度和監(jiān)督管理工作；負責中央、國務院 (含所屬單位 )和軍隊在京各類房屋建設計劃和基建程序管理的審批工作。擬訂本市建設用地的管理辦法和政策，并組織實施；負責農地轉用、土地征用的管理及依法劃撥國有土地使用權的管理；組織實施土地市場的政府壟斷，推行土地有償使用制度改革，組織實施國有土地使用權的出讓工作等。下面簡要介紹 “一書二證”管理的內容。 依法對建設工程實行統(tǒng)一的規(guī)劃管理，是城市規(guī)劃行政主管部門的重要行政職能之一，也是城市規(guī)劃管理日常業(yè)務中最大量和主要的 工作。規(guī)劃部門核發(fā)建設工程規(guī)劃許可證。首先，城區(qū)人口開始呈現向外擴散的趨勢。 近十年來，在城市總體規(guī)劃的引導下，房地產市場開發(fā)加快了舊城區(qū)的改造步伐，使中心城區(qū)過度集中的城市功能得到一定的疏散。 此外，北京初步形成的以中關村、商務中心區(qū)、奧林匹克公園三大功能區(qū)為主體的市區(qū)布局結構，也進一步促進原有三大商業(yè)中心變?yōu)槎嘀行摹⑸虡I(yè)購物中心呈多元化發(fā)展的趨勢。 近年來，根據完善城市功能、改善城市環(huán)境的要求，陸續(xù)編制并實施了市區(qū)中心地區(qū)、綠化隔離地區(qū) 以及其它重點建設地區(qū)的控制性詳細規(guī)劃，在用地結構調整中相應增加了居住、公建、文化、交通、市政以及中央單位行政辦公用地等，進一步減少了工業(yè)用地和倉儲設施用地。在危舊房改造過程中，許多居民搬遷到了郊區(qū)，充分說明了危舊房改造對人口郊區(qū)化的巨大作用。 亦莊衛(wèi)星城與周圍的關系見 圖 42。 三大功能區(qū)規(guī)劃 北京商務中心區(qū)（ CBD）位于 城市中心區(qū)以東，東長安街延長線之上，朝陽區(qū)東三環(huán)路與建國門外大街交匯的地區(qū)。其范圍是：北起辛店村路、南至北土城路、東起北辰東路、西至白廟村路、北辰西路和中軸路 12。 CBD、中關村、亞運村 —— 奧林匹克公園地區(qū) 的開發(fā)建設使得北京從二環(huán)向三環(huán)、四環(huán)拓展，帶動周邊地區(qū)的房地產的大規(guī)模開發(fā)建設， 促進邊緣集團的開發(fā)和市區(qū)的拓展，形成新的市區(qū)布局結構， 緩解了舊城開發(fā)建設和歷史文化名城保護之間的矛盾。它距市中心 10 至 15 公里，途經朝陽、海淀、石景山、豐臺、大興等區(qū)縣，連接北苑、清河、亦莊、酒仙橋、望京等 10 個邊緣集團，沿途將與 10 條國道相交，在市區(qū)和遠郊區(qū)之間形成快速環(huán)形交通帶。 軌道交通作為大容量的交通方式，解決了特定區(qū)域的可達性，便捷的交通必然將改變沿線尤其是站點附近土地利用性質和土地利用效應，促使房地產開發(fā)升值。東北部的酒仙橋、定福莊、通州區(qū)與中心城區(qū)之間也基本相連。 2020 年建成區(qū)用地已達 941 平方公里，加上已批準待建設用地，中心城區(qū)的城市連綿區(qū)用地已達 1150 平方公里。沿機場高速公路進入順義區(qū)之后，由于空港工業(yè)區(qū)等的帶動作用，在機場西部、西南部的溫榆河北岸發(fā)展了大量別墅等高級居住用地。 綠化隔離帶 —— 以綠地為主的綠化隔離地區(qū)土地被蠶食 綠化隔離帶地區(qū)的總體規(guī)劃及控制性詳細規(guī)劃 （ 1）北京市城市總體規(guī)劃對綠化隔離地區(qū)的規(guī)劃 綠化隔離地區(qū)是北京市城市總體規(guī)劃為實現“分散集團式”布局，在市中心地區(qū)與邊緣集團之間以及邊緣集團與邊緣集團之間保留的綠化地帶。本次規(guī)劃的原則是為了落實北京市區(qū)綠化隔離地區(qū)總體規(guī)劃中所確定的綠化用地和其他各項建設用地，力爭綠化用地占綠化隔離地區(qū)用地的 50%以上。為了加快綠化隔離帶的建設， 2020 年制定了《北京市區(qū)綠化隔離地區(qū)建設控制性詳細規(guī)劃》，從而使綠化隔離地區(qū)內的建設有了確定的原則及指標體系。綠化隔離帶中房地產開發(fā)以中低規(guī)模的樓盤為主，在統(tǒng)計的 49 個項目總建筑面積為 萬平方米，其中有 53％ 的項目規(guī)模小于 10 萬， 50 萬以下的樓盤有 44 個，占到 90％。絕大多數地區(qū)并沒有在售房地產項目分布，只在萬柳地區(qū)，亞奧運公園及南三環(huán)玉泉營環(huán)島房地產開發(fā)比較大。 表 03 綠化隔離地區(qū)控制性詳細規(guī)劃土地使用平衡表 15 徐波、郭竹梅、鐘繼濤，北京城市環(huán)境建設的新課題 —— 北京市綠化隔離地區(qū)綠地總體規(guī)劃研究，中國園林， 2020（ 4）， 67 16 北京市城鄉(xiāng)規(guī)劃，海淀區(qū)分冊，北京市城市規(guī)劃委員會、北京市海淀區(qū)人民政府，2020 年 用地分類 農轉居住建筑用地 綠化隔 離地區(qū) 綠化用 地 耕地及其它 河湖、 水域 城市 公園 城市基礎設施用地 城市單 位用地 總計 海淀（公頃） 8 6 昌平（公頃） 石景山（公頃） 朝陽（公頃） 8 豐臺（公頃） 大興（公頃） 合計（公頃） 127733.4 8 3 合計（ %） 100 資料來源：北京市城鄉(xiāng)規(guī)劃海淀區(qū)分冊，北京市城市規(guī)劃委員會、北京市海淀區(qū)人民政府， 2020 年 房地產開發(fā)對綠化隔離帶建設的負面影響 （ 1）綠化隔離帶建設初步啟動、存在局部被蠶食現象 1993 年編制的《北京城市總體規(guī)劃（ 19912020）》延續(xù)了以舊城為中心并向外發(fā)展的“分散集團式”城市布局模式。要盡快建設好環(huán)繞市區(qū)中心地區(qū)寬 100 米以上的綠化環(huán)帶，形成約 240 平方公里的綠化隔離地區(qū)。東北方向沿機場高速公路發(fā)展，五環(huán)外的金盞鄉(xiāng)等處發(fā)展較快。郊區(qū)縣城鎮(zhèn)發(fā)展相對比較快。其次，東南的京津塘高速公路，東北的機場高速公路，也有一定的增長。 1993 年規(guī)劃預期到 2020 年城市建設用地 900 平方公里， 2020 年建成區(qū)用地已達 941 平方公里，建成區(qū)的實際范圍已大大超出 1993 年版總體規(guī)劃的用地范圍，建設用地提前 8 年突破規(guī)劃指標 13。新興衛(wèi)星城、城市周邊的邊緣集團開 發(fā)需要大容量交通干線進行連接。 以五環(huán)路為例。經過幾十年的發(fā)展，這三大功能區(qū)成為項目比較集中、配套比較完